II OSK 636/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-04-23	
Data wpływu	2019-02-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6139 Inne o symbolu podstawowym 613	
Hasła tematyczne	Ochrona środowiska	
Sygn. powiązane	II SA/Ke 411/18	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 519; art. 362; Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 411/18 w sprawie ze skargi D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 411/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę D. N. (skarżącej) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2017 r., poz. 519 ze zm.), dalej "p.o.ś." - poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ustalony w sprawie stan faktyczny przemawiał za zasadnością jego zastosowania.

W oparciu o przytoczony zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zobowiązanie Starosty [...] do wydania decyzji nakładającej na P. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" P. K. obowiązek ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto zrzekła się rozpoznania skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu wskazała, że istotą sprawy jest kwestia czy w ramach przedmiotowego postępowania, pomimo zastosowania art. 115a p.o.ś. możliwym jest sięgnięcie do dyspozycji art. 362 p.o.ś.

Wyjaśniła, że emitowanie nadmiernego hałasu przez urządzenia usytuowane na inwestycji P. K. trwa przynajmniej od 2014 r. a zatem stan negatywnego oddziaływania na środowisko ma charakter trwały. Zauważyła, że za każdym razem, gdy przeprowadzane były badania, poziom hałasu przewyższał dopuszczalne granice określone w decyzji Starosty [...], jednocześnie zaznaczając, że podczas tych badań nie działały wszystkie klimatyzatory i agregaty. Skoro zatem dopuszczalny hałas był przekraczany jedynie przez część urządzeń, to tym bardziej do przekroczenia takiego dochodzi w sytuacji działania wszystkich urządzeń. Przypomniała także, że P. K. w związku z ustaleniem dopuszczalnych norm hałasu przez Starostę, zobowiązany został również do prowadzenia pomiaru emisji hałasu przenikającego z jego inwestycji, na tereny podlegające ochronie akustycznej raz na dwa lata i przekazywania wyników pomiarów Staroście i ŚWIOŚ, z którego to obowiązku nie wywiązuje się. W jej ocenie świadczy o tym brak jakichkolwiek informacji na ten temat w aktach sprawy. W tych okolicznościach, zdaniem skarżącej, art. 115a p.o.ś. - a w jego konsekwencji ewentualna możliwość zastosowania rozwiązań przewidzianych w art. 298 i nast. p.o.ś. - nie stanowi rozwiązania bardziej szczegółowego i dalej idącego niż dyspozycja art. 362 p.o.ś.

Wskazując na orzecznictwo podniosła, że zauważyć, iż regulacja art. 115a ust. 2 p.o.ś. nie wyłącza automatycznie możliwości zastosowania przepisu art. 362 p.o.ś. Tym samym dopuszczalne jest zastosowanie przepisu art. 362 p.o.ś., w sytuacji wcześniejszego zastosowania art. 115a p.o.ś w sytuacji, gdy uregulowanie przewidziane w art. 362 p.o.ś. nie będzie uregulowaniem dalej idącym w konkretnym stanie faktycznym.

Ponadto skarżąca podniosła, że uregulowanie przewidziane w art. 362 p.o.ś. zakłada obowiązek podjęcia konkretnych działań ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko, zaś nakładanie kar pieniężnych na podstawie art. 298 i nast. p.o.ś. nie spowoduje ograniczenia negatywnego oddziaływania przez inwestycję na tereny podlegające ochronie. Tym samym niezrozumiałym, w ocenie skarżącej, jest przyjmowanie, iż możliwość nakładania administracyjnych kar pieniężnych stanowi unormowanie dalej idące od możliwości nałożenia obowiązku bezpośredniego ograniczenia oddziaływania na środowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w niej jedynie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 362 p.o.ś., którego to naruszenia skarżąca kasacyjnie upatruje w niezastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy ustalony w sprawie stan faktyczny przemawiał za zasadnością jego zastosowania. Uzasadniając ten argument skarżąca stanęła na stanowisku, że regulacja art. 115a p.o.ś. nie wyłącza automatycznie możliwości zastosowania przepisu art. 362 p.o.ś. Skoro tak to wcześniejsze zastosowanie art. 115a p.o.ś. nie wyklucza możliwości późniejszego zastosowania art. 362 p.o.ś. pod warunkiem, że regulacja ta nie będzie dalej idąca. Takie stanowisko nie zasługuje na aprobatę.

Zgodnie z treścią art. 362 p.o.ś. w przypadku negatywnego oddziaływania na środowisko przez podmiot z niego korzystający organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać go do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Natomiast art. 115a p.o.ś. w ust. 1 stanowi , że "W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. W ust. 2 art. 115a p.o.ś ustawodawca wskazuje natomiast, że "Jeżeli hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą, decyzji, o której mowa w ust. 1, nie wydaje się."

Wskazać należy, że przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało na skutek wniosku skarżącej o nałożenie na P. K., w trybie art. 362 p.o.ś., obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego poprzez przeniesienia urządzeń emitujących hałas. Nie sposób jednak pominąć, że również w związku ze wcześniejszą interwencją skarżącej, na właściciela sklepu decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], Starosta [...], działając na podstawie m.in. art. 115a i art. 378 p.o.ś., określił dopuszczalne poziomu hałasu, wyrażone jako wskaźniki hałasu l_AeqD i U\eqN, przenikającego ze sklepu do środowiska, na wszystkie tereny podlegające ochronie przed hałasem, zlokalizowane wokół sklepu: LAeqD - 50 dB dla pory dziennej; UeqN - 40 dB dla pory nocnej. Ponadto organ zobowiązał przedsiębiorcę do prowadzenia pomiaru emisji hałasu przenikającego do środowiska, na terenach podlegających ochronie akustycznej, raz na dwa lata i przekazywania wyników pomiaru Staroście [...] i [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w [...].

Podstawę tego rozstrzygnięcia, z uwagi na jego przedmiot – ochronę przed hałasem - stanowił przepis art. 115a p.o.ś. Wskazać należy, że zagadnienie to uregulowane został przepisami działu V "Ochrona przed hałasem", tytułu II "Ochrona zasobów środowiska". Tym samym organ prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności przepisy dotyczące ochrony przed hałasem.

Natomiast przepis art. 362 p.o.ś., którego zastosowania w niniejszej sprawie domaga się skarżąca kasacyjnie, zamieszczony jest w dziale III ustawy "Odpowiedzialność administracyjna", tytułu VI "Odpowiedzialność w ochronie środowiska" i wyraża się ona w stosowaniu środków administracyjnych w celu zapewnienia stosowania i przestrzegania wymagań prawa administracyjnego, w szczególności prawa ochrony środowiska. Podkreślić należy, że cytowany przepis

odnosi się do wszelkiego rodzaju naruszeń środowiska zakazanych prawem. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych art. 362 p.o.ś. ma charakter uzupełniający i powinien być stosowany wtedy, gdy inne normy nie przewidują bardziej szczegółowych rozwiązań (por. wyroki NSA z: 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1057/10; 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 758/14).

Powyższe prowadzi do wniosku, że mając na uwadze ogólne zasady postępowania administracyjnego w przedstawionym stanie faktycznym uznać należało, że w pierwszej kolejności w przedmiotowej sprawie zastosowanie będą miały przepisy odnoszące się do ochrony przed hałasem

Ze wskazanych wyżej przyczyn za chybiony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 362 p.o.ś. i jako prawidłowe ocenić zarówno stanowisko wyrażone przez organ I i II instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za nieuzasadnioną, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.