Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Ke 52/24 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 listopada 2023 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M.K. na rzecz Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Ke 52/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwanego dalej: WINB) z dnia 17 listopada 2023 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej: PINB) z 4 września 2023 r. znak: [...] oraz zasądził od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz M.K. kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

W dniu 31 maja 2023 r. do PINB wpłynął wniosek M.K. o nakazanie rozbiórki zjazdu z drogi zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] na działkę o nr ewid. [...] w m. [...], gm. [...].

Decyzją z dnia 4 września 2023 r. znak: [...] PINB odmówił nakazania rozbiórki zjazdu z drogi zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] na działkę o nr ewid. [...] w m. [...], gm. [...], którego inwestorami są T. i K. M.

Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez M.K., WINB zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 17 listopada 2023 r. uchylił ww. decyzję PINB w całości i umorzył postępowanie.

W uzasadnieniu decyzji WINB wyjaśnił, że do wszczęcia postępowania doszło w wyniku interwencji M.K., która domagała się od PINB rozbiórki zjazdu publicznego z drogi krajowej [...], gm. [...] na działkę [...]. W rezultacie czynności kontrolnych w terenie przeprowadzonych 21 czerwca 2023 r. nie stwierdzono aby wykonanie ww. zjazdu wymagało podejmowania działań przez organy nadzoru budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego z analizy art. 29 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 882 ze zm.; zwanej dalej: p.b.), wynika że jedynie samowolna budowa zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich wymagałaby ingerencji organów nadzoru budowlanego. Ustawodawca nie przewidział, aby inwestor wykonując zjazd z dróg powiatowych lub gminnych musiał dopełnić czynności formalnoprawnych, tj. dokonać skutecznego zgłoszenia we właściwym trybie lub uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę zjazdu. Natomiast zgodnie z treścią art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.; zwanej dalej: u.d.p.) budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. W sytuacji wykonania zjazdu z drogi gminnej i przedłożenia przez inwestora, w trakcie przeprowadzonych czynności przez organy nadzoru budowlanego, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu - a tym samym spełnienia przez inwestora jedynego wymogu nałożonego przez ustawodawcę w tym zakresie - organ nadzoru budowlanego nie podejmuje dalszych działań w sprawie. Stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. jest podmiot legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości, na którą wykonany ma być zjazd. Z tego względu oraz uwzględniając fakt, że przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem współwłaściciela działki sąsiedniej, tj. M.K., WINB uznał, że organ I instancji pochopnie uznał współwłaścicieli działki o nr ewid. [...] za strony postępowania administracyjnego prowadzonego w stosunku do zjazdu publicznego usytuowanego po przeciwległej stronie działki o nr ewid. [...] w stosunku do działki o nr ewid. [...] i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie o odmowie rozbiórki zjazdu. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby M. i K.K. posiadali interes prawny w prowadzonym postępowaniu. WINB nie dopatrzył się w toczącym się postępowaniu, aby M.K. posiadała interes prawny dotyczący zjazdu na działkę o nr ewid. [...], usytuowanego w odległości ponad 70 m od jej działki. Postępowanie administracyjne wszczęte z inicjatywy osoby nielegitymowanej musi być ostatecznie zakwalifikowane jako bezprzedmiotowe, a wszczęcie postępowania na wniosek takiego podmiotu stanowi podstawę do wydania decyzji o jego umorzeniu. W rezultacie PINB powinien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 105 k.p.a. WINB odniósł się także do zarzutów odwołania dotyczących istoty sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M.K. zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie:

1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 144 w zw. z art, 140 k.c., poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., nie może mieć swojego źródła w przepisach cywilnoprawnych, a wyłącznie w przepisach prawa administracyjnego, podczas gdy interes prawny powinien wywodzić się z przepisu powszechnie obowiązującego, do których zaliczane są także przepisy cywilnoprawne, w tym art. 140 i art. 144 k.c.;

2. art. 29 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 2 u.d.p., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że zjazd z drogi zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] na działkę nr ewid. [...] został wykonany zgodnie z prawem - podczas gdy zjazd ten zlokalizowany jest przy drodze publicznej (na co sam wskazuje organ, niesłusznie jednak przyjmując, że jest to droga publiczna gminna, zamiast prawidłowo - droga publiczna krajowa), a zatem przed rozpoczęciem budowy zjazdu obowiązkowe było uzyskanie decyzji o lokalizacji zjazdu na podstawie art. 29 ust. 3 u.d.p. - czego jednak inwestor nie uzyskał, a zatem zjazd został zlokalizowany w sposób sprzeczny z prawem, co stanowi podstawę do uznania, że stanowi samowolę budowlaną, wobec której winien zostać wydany nakaz rozbiórki;

3. art. 29 ust. 1 p.b. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że budowa zjazdu nie musiała być poprzedzona złożeniem zgłoszenia budowy - podczas gdy zjazd zlokalizowany jest przy drodze publicznej krajowej, a zatem zgodnie z prawem budowlanym obowiązkowe było co najmniej dokonanie zgłoszenia budowy zjazdu, co powoduje, że zjazd stanowi samowolę budowlaną;

4. § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez zlokalizowanie zjazdu przy drodze publicznej krajowej, wbrew zakazowi wynikającemu z warunków technicznych obowiązujących w dacie lokalizacji zjazdu;

5. § 9 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. poprzez przyjęcie, że droga publiczna krajowa może być połączona z drogą publiczną gminną (przy której rzekomo zlokalizowany jest zjazd), podczas gdy zgodnie z warunkami technicznymi "droga klasy S powinna mieć powiązania z drogami klasy G (wyjątkowo klasy Z) i drogami wyższych klas", co tym samym oznacza, że [...]WINB przyjmuje, że inwestycja, polegająca na realizacji drogi ekspresowej [...] na podstawie decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z [...].05,2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej drogi ekspresowej [...] na terenie gmin [...] i [...], została przeprowadzona w sposób sprzeczny z prawem;

6. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ, w tym poprzez brak wszechstronnej analizy statusu drogi, przy której położony jest zjazd, co doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji WINB oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach skargę uwzględnił uchylając decyzje organów obu instancji, a także orzekając w zakresie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przebieg postępowania nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy postępowanie zostało wszczęte na wniosek czy było prowadzone z urzędu. Rozważania na temat wymogu dokonania zgłoszenia, prowadzone na gruncie art. 29 ust, 1 pkt 11 Prawa budowlanego oraz rozstrzygnięcie organu I instancji o "odmowie nakazania rozbiórki", nakazują sądzić, że ewentualne działania organów były ukierunkowane na jedno z postępowań uregulowanych w rozdziale 5b Prawa budowlanego, dotyczącego postępowań w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, tj. postępowania legalizacyjnego lub naprawczego. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 22.06.2023 r. poinformowano o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zjazdu z drogi - bez sprecyzowania, czy postępowanie wszczęto z urzędu, czy na wniosek. Zgodnie z art. 53a ust. 1 p.b. w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2023 r. postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale (tj. obecnym rozdziale 5b Prawa budowlanego) wszczyna się z urzędu. Przepis art. 53a p.b. nie reguluje przypadku, gdy wszczęcia postępowania żąda osoba mająca w tym interes prawny, a tym samym zasada oficjalności postępowania wyrażona w tym przepisie nie stanowi samodzielnej podstawy do odmowy wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem uprawnionego podmiotu. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji dokonały merytorycznej oceny sprawy, wydając jednak odmienne rozstrzygnięcia, oparte także częściowo na różnych podstawach. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności bowiem uznał, że PINB pochopnie uznał M.K. i K.K. za strony postępowania - z akt sprawy nie wynika bowiem zdaniem tego organu aby posiadali oni interes prawny w prowadzonym postępowaniu. Mimo to, WINB dokonał także merytorycznej oceny zasadności prowadzenia postępowania, podzielając w tym zakresie co do zasady zapatrywanie organu I instancji.

W ocenie Sądu za zasadne uznać należy stanowisko WINB co do tego, że brak jest podstaw do uznania, by M.K. i K.K. jako współwłaściciele działki nr [...] posiadali interes prawny w prowadzonym postępowaniu - w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sprawa dotyczy legalności zrealizowania zjazdu z drogi zlokalizowanej na działce ewid. nr [...] na działkę nr [...]. Co istotne, nie chodzi tu zatem o całą inwestycję istniejącą na tej ostatniej działce - w postaci myjni samochodowej - ale o sam zjazd z drogi. Nie można zatem w tym konkretnym przypadku brać pod uwagę wskazywanych przez skarżącą uciążliwości generowanych przez prowadzoną działalność gospodarczą w postaci myjni, takich jak ruch samochodowy, hałas czy emisja zanieczyszczeń w postaci pyłów. Trzeba też zwrócić uwagę, że - jak przyjmuje się na gruncie art. 29 ust. 1 u.d.p. - z analizy tego przepisu, dotyczącego udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w zakresie udzielenia zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu służył innym - poza właścicielem lub użytkownikami gruntów przyległych do drogi publicznej i obsługiwanych tak projektowanym lub mającym być przebudowanym zjazdem - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. W konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Reguła ta dotyczy nie tylko postępowania zwykłego, ale także postępowania nadzorczego. W ocenie Sądu analogiczne uwagi wypada odnieść do postępowania dotyczącego legalności zjazdu, gdzie przedmiotem ewentualnego postępowania jest przede wszystkim kwestia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Biorąc pod uwagę fakt, iż przedmiotowy zjazd jest usytuowany w odległości ponad 70 m od działki nr [...] stanowiącej współwłasność M.K. i K.K., a tym samym odległość od zjazdu na działkę nr [...] musi być jeszcze odpowiednio większa, jak również uwzględniając fakt, że oba zjazdy dodatkowo przedziela rondo, trudno w tej sytuacji mówić o tym, by skarżącej i K.K. przysługiwał interes prawny oparty na przepisach prawa materialnego, uprawniający do udziału w postępowaniu. Powyższe powoduje, że organ I instancji był uprawniony w niniejszym przypadku - i to niezależnie od treści art. 53a ust. 1 p.b. - wyłącznie do prowadzenia postępowania z urzędu, i to bez udziału M.K. oraz K.K. w charakterze stron postępowania. Nie zmienia to jednak faktu, że M.K. została uznana za stronę postępowania, doręczono jej decyzje organów obu instancji, w których dodatkowo organy te wyraziły merytoryczne stanowisko w sprawie. Sąd I instancji nie jest upoważniony do odrzucenia skargi lub jej oddalenia z powodu braku interesu prawnego skarżącego, jeżeli rozpatrywana skarga pochodziła od podmiotu, któremu nie tylko zaskarżona decyzja czy postanowienie zostało doręczone. Następcza ocena, iż skarżącemu nie przysługiwało materialnoprawne uprawnienie do udziału w postępowaniu administracyjnym, nie wyłącza uprawnienia skarżącego do kontroli sądowej rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego w następstwie wniesienia do tego organu środka odwoławczego. Z tego też względu Sąd ocenił również merytoryczne stanowisko wyrażone przez organy, uznając przy tym, że decyzje organów obu instancji zostały wydane przedwcześnie, na skutek zgromadzenia niewystarczającego materiału dowodowego i braku jego wyczerpującej oceny.

W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. tj. naruszenie art. 29 ust. 1 i 3 u.d.p. w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775; zwanej dalej: k.p.a.) poprzez pozbawienie organu administracyjnego uprawienia do weryfikacji statusu strony na etapie postępowania odwoławczego;

2) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt i lit. c p.p.s.a. tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej wyrażającą się w nieprawidłowym zastosowaniu w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przepisów tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i w rezultacie bezpodstawnym zarzucie, że WINB wydając zaskarżoną decyzję naruszył te przepisy.

WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jej odrzucenie lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej WINB wskazał, że Sąd I instancji uznał za usprawiedliwione stanowisko WINB co do tego, że brak jest podstaw do uznania, by M.K. i K.K. jako współwłaściciele działki nr [...] posiadali interes prawny w prowadzonym postępowaniu, jednak skoro M.K. została uznana za stronę postępowania, doręczono jej decyzje organów obu instancji, w których dodatkowo organy te wyraziły merytoryczne stanowisko w sprawie, to nie wyłącza uprawnienia skarżącej do kontroli sądowej rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego w następstwie wniesienia do tego organu środka odwoławczego. Błąd PINB jakim było uznanie za stronę postępowania M.K. oraz K.K. w sprawie dotyczącej rozbiórki zjazdu z drogi zlokalizowanej na działce ewid. nr [...] no działkę nr [...] był możliwy do skorygowania przez organ i w takim zakresie faktycznie został skorygowany przez WINB.

WINB nie zgodził się także ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż decyzje organów zostały wydane przedwcześnie, na skutek zgromadzenia niewystarczającego materiału dowodowego i braku jego wyczerpującej oceny. W ocenie organu prawidłowym i wystarczającym było ogólne powołanie się na zasadę wynikającą z art. 10 ust. 5u.d.p. i fakt wydania decyzji Wojewody nr 53/2002 z 4 września 2002 r. i nr 1/12 z 2 maja 2012 r.,

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Wyjaśniając podstawy uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że kontroli Sądu I instancji poddana była decyzja WINB uchylająca decyzję organu I instancji o odmowie nakazania rozbiórki zjazdu z drogi zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] na działkę o nr ewid. [...] w m. [...], gm. [...] i umarzająca postępowanie. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, zasadniczym powodem takiego rozstrzygnięcia sprawy było uznanie, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu, który nie mógł być stroną postępowania. WINB stwierdził, że organ I instancji pochopnie uznał współwłaścicieli działki o nr ewid. [...] za strony postępowania administracyjnego prowadzonego w stosunku do zjazdu publicznego usytuowanego po przeciwległej stronie działki o nr ewid. [...] w stosunku do działki o nr ewid. [...] i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie o odmowie rozbiórki zjazdu. Zdaniem WINB M. i K.K. nie posiadali interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu.

Dokonując kontroli decyzji WINB Sąd I instancji w tym zakresie podzielił stanowisko organu odwoławczego przyjmując, iż brak jest podstaw do uznania, że M. i K.K. jako współwłaściciele działki nr [...] posiadali interes prawny w prowadzonym postępowaniu. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe. Wniosek Skarżącej dotyczył bowiem legalności zrealizowania zjazdu z drogi zlokalizowanej na działce ewid. nr [...] na działkę nr [...]. Zasadnie Sąd I instancji dostrzegł, że z uwagi na treść żądania, dla oceny interesu prawnego Skarżącej nie mogły mieć znaczenia uciążliwości generowane przez myjnię, na którą zjazd ten prowadzi. Sporny zjazd jest usytuowany w odległości ponad 70 m od działki nr [...] stanowiącej współwłasność Skarżącej. Ponadto oba zjazdy dodatkowo przedziela rondo. W tej sytuacji brak było jakichkolwiek podstaw do uznania, Skarżącą za stronę postępowania.

Niezrozumiałe jest jednak stanowisko Sądu I instancji, że przebieg postępowania nie daje też jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy postępowanie zostało wszczęte na wniosek czy było prowadzone z urzędu, skoro Sąd dostrzegł, że rozstrzygnięcie organu I instancji odnosi się do konkretnej treści żądania zawartego we wniosku M.K. inicjującego postępowanie, a ponadto kwestię tę przesądził organ II instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego akta sprawy wskazują jednoznacznie, że postępowanie prowadzone było na wniosek Skarżącej. Natomiast wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (zob. uchwała NSA z 5 lipca 1999 r. OPS 16/98, wyroki NSA z 24 maja 2001 r., IV SA 599/99, z 30 sierpnia 2012 r., II GSK 649/11, z 1 października 2024 r., III OSK 4259/21; http://orzecznia.nsa.gov.pl).

Dlatego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie braku legitymacji procesowej po stronie M.K., wniesioną przez nią skargę Sąd ten winien był oddalić. Z powyżej wskazanych powodów skarga kasacyjne zasługiwała na uwzględnienie.

Mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.