II OSK 613/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-12-16	
Data wpływu	2022-03-23	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Szymańska /sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek
Małgorzata Miron /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Rz 1258/21	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 741; art. 62 ust. 2, art. 10 ust. 2 pkt 8; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1258/21 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 maja 2021 r., nr SKO.415/142/2021 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 9 marca 2021 r., nr AR.6730.52.82.2020.GR52; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz C. sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1258/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA w Rzeszowie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: inwestor, skarżący, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: Kolegium, SKO) z 27 maja 2021 r., nr SKO.415/142.2021 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy – oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 23 listopada 2020 r. spółka wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w obręb [...], położonych przy [...] w [...].

Prezydent Miasta Rzeszowa (dalej: Prezydent, organ pierwszej instancji) postanowieniem z 9 marca 2021 r. nr AR.6730.52.82.2020.GR52, na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 2 pkt 6 oraz art. 62 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej u.p.z.p.) zawiesił postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że planowana inwestycja znajduje się na obszarze, gdzie Rada Miasta Rzeszowa podjęła uchwałę nr LXXVII/1330/2010 w sprawie przystąpienia do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr 196/8/2010 na osiedlu [...] i osiedlu [...] w [...]. Jednocześnie podniesiono, że zamierzenie inwestycyjne znajduje się w planowanej strukturze funkcjonalno-przestrzennej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Rzeszowa uchwalonego uchwałą Rady Miasta Rzeszowa z 4 lipca 2000 r. nr XXXVII/113/2000 ze zm. (dalej: studium) jako obszary, na których przewiduje się realizację lokalnych celów publicznych - tereny przewidziane pod "zieleń urządzoną". Wyjaśniono, że obszary przestrzeni publicznej należą do terenów wymagających sporządzenia planu miejscowego.

Kolegium, zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

WSA w Rzeszowie wskazanym na wstępie wyrokiem z 28 października 2021 r. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu w szczególności wskazano, że w studium działki objęte wnioskiem znajdują się na terenie, który przeznaczony jest na cel wymieniony w art. 2 pkt 6 u.p.z.p. (zieleń urządzona) oraz oznaczony jako obszar przestrzeni publicznej, przeznaczony dla realizacji celów publicznych, zatem istnieje dla nich obowiązek sporządzenia planu miejscowego na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Ustalenia studium są natomiast zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Podniesiono, że zawieszenie z urzędu postępowania o ustalenie warunków zabudowy następuje wówczas, gdy inwestycja dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego na podstawie przepisów odrębnych od u.p.z.p., jak również gdy inwestycja ta dotyczy obszarów przestrzeni publicznej. Na zakończenie wskazano, że nie ma znaczenia czas trwania procedury uchwalenia planu, skoro jego uchwalenie m.in. dla terenu objętego wnioskiem spółki jest obligatoryjne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor, zaskarżając go w całości.

1) Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucając: naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 61 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, tj. zawieszenie, a tym samym niezakończenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji prowadzonej przez skarżącego pomimo spełnienia przez niego wszystkich warunków określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego,

- art. 62 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego nadużycie i nadinterpretację, tj. zawieszenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy inwestycji prowadzonej przez skarżącego, w sytuacji gdy organ bezskutecznie i pozornie prowadzi czynności zmierzające do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego od co najmniej 2000 r., a tym samym wstrzymuje podejmowanie inwestycji na terenie objętym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

2) Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego, pomimo, iż działki objęte postępowaniem wcześniej uzyskiwały decyzję o warunkach zabudowy.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie inwestor wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona, choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.

Jako nieuzasadniony NSA uznaje zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Z naruszeniem tego przepisu mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie orzeczenia nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organ gminy przepisów u.p.z.p. w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tymczasem WSA w Rzeszowie prawidłowo przedstawił stan sprawy, wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że wymóg zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy wynikał z faktu objęcia w studium tego terenu przeznaczeniem pod zieleń urządzoną. Takie wyznaczenie kierunku rozwoju gminy w studium (jako tereny przestrzeni publicznej), zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wymagają sporządzenia planu miejscowego. Wyprowadzony z w/w przepisu materialnego wymóg sporządzenia planu doprowadził sąd wojewódzki do rezultatu w postaci zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Nie sposób zatem przypisać zaskarżonemu wyrokowi wadliwości w sporządzeniu uzasadnienia, lecz w wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. W zakresie tego zarzutu skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona.

Zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Organy oraz WSA w Rzeszowie obowiązek uchwalenia planu dla terenów przestrzeni publicznej, jaką jest zieleń urządzona wywodzą z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., który stanowi o tym, że w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie planu miejscowego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału, a także obszary przestrzeni publicznej. Wadliwe dekodowanie normy art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. doprowadziło do błędnej konkluzji, że dla terenów przestrzeni publicznej w każdym wypadku występuje obowiązek uchwalenia planu miejscowego, co implikuje obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Taki wniosek jest mylny i w rezultacie wypaczałby stosowanie regulacji u.p.z.p., uniemożliwiając podejmowanie działań inwestycyjnych bez uchwalenia planu w zakresie poprawy jakości życia społeczności lokalnej, na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 2 pkt 6 u.p.z.p. pod pojęciem obszaru przestrzeni publicznej należy rozumieć obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Gmina w studium wyznacza takie obszary, ale nie oznacza to jednocześnie, że realizacja kierunku rozwoju wynikającego ze studium nakłada na gminę obowiązek uchwalenia planu i dopiero na jego podstawie realizowanie tego rodzaju inwestycji.

NSA w składzie orzekającym w pełni podziela wykładnię przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wyrażoną w wyroku NSA z 21 września 2023 r. sygn. akt II OSK 2065/22. Kluczowe jest, czy z w/w przepisu materialnego można wywieść obowiązek dla gminy sporządzenia planu miejscowego. Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z art. 14 ust. 7 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Chodzi tu o przepisy odrębne, zawarte w innych aktach ustawowych, które dla określonych rodzajów terenów wymagają sporządzenia planu. Jako taki przepis należy przykładowo wskazać art. 38b ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 151), który stanowi, że gmina, która na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw zdrowia uzyska potwierdzenie możliwości prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na swoim obszarze, sporządza i uchwala plan miejscowy dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej, na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia otrzymania tej decyzji. Innym przepisem odrębnym jest także art. 5 ust. 1 ustawy z 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. z 2015 r. poz. 2120), zgodnie z którym gmina ma obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Pomnika Zagłady i jego strefy ochronnej. Obowiązek nałożony na gminę musi zostać stwierdzony pozytywnym i nie budzącym wątpliwości obowiązkiem normatywnym. Taki sposób konstrukcji realizuje ogólne założenie u.p.z.p., że uchwalenie planu miejscowego przez gminę ma charakter fakultatywny. Zdaniem NSA takim przepisem odrębnym, nakładającym obowiązek na gminę, nie jest art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.

Faktem jest, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych została wypracowana koncepcja, że przepis ten rozróżnia trzy rodzaje obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: na podstawie przepisów odrębnych sensu stricto, obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości oraz obszary przestrzeni publicznej. Innymi słowy wyznaczone w studium obszary wymagające scaleń i podziału nieruchomości oraz przewidziane w tym dokumencie obszary przestrzeni publicznej należą do terenów wymagających sporządzenia planu miejscowego. Jednakże skład orzekający nie podziela tego poglądu i odwołuje się do tezy wypracowanej w wyroku NSA z 21 września 2023 r. sygn. akt II OSK 2065/22 i argumentacji prawnej tamże.

Omawiany przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. znajduje się w systematyce przepisu art. 10 u.p.z.p., określającego elementy uwzględniane i określane w studium. Wymogi merytorycznej zawartości studium zostały uszczegółowione w akcie wykonawczym wydanym na podstawie art. 10 ust. 4 u.p.z.p. Niemniej przepis ten wyłącznie stanowi o zawartości aktu jakim jest studium. Natomiast studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Nie tworzy stanu prawnego, który mógłby zostać zakwalifikowany jako przepis odrębny, statuujący obowiązek uchwalenia planu miejscowego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Ustalenia studium mają charakter ogólny, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (vide wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1222/21). Skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie może stanowić podstawy prawnej nałożenia na organ gminy obowiązku. Tym samym ustalenia zawarte w studium nie stanowią przepisu odrębnego, o jakim mowa w art. 14 ust. 7 u.p.z.p. W konsekwencji objęcie danego terenu w studium jako obszaru przestrzeni publicznej nie tworzy stanu, w którym wymagane jest dla niego sporządzenie planu miejscowego. Powyższe oznacza, że organy wadliwie zastosowały w niniejszym stanie faktycznym i prawnym art. 62 ust. 2 u.p.z.p. jako podstawę prawną zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy.

Nie został natomiast naruszony art. 61 u.p.z.p. Poza tym, że składa się on z kilku jednostek redakcyjnych, to dotyczy on warunków materialnych wydania decyzji o warunkach zabudowy (ust. 1). Dotyczy załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 k.p.a.), załatwiającej sprawę co do istoty. Tymczasem przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie była kwestia procesowa związana z tokiem postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 123 § 2 k.p.a. postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, nie rozstrzygają natomiast o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zawieszenie postępowania czasowo jedynie wstrzymuje bieg postępowania, nie rozstrzyga co do meritum. Fakt, że organ nie zastosował tego przepisu nie pozostaje w bezpośrednim związku z przepisem art. 62 ust. 2 u.p.z.p., który zawsze jako orzeczenie incydentalne wyprzedza stosowanie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W takiej sytuacji NSA uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że doszło do naruszenia przepisu procesowego, tj. art. 62 ust. 2 u.p.z.p., uchylił zaskarżone postanowienie SKO oraz postanowienie Prezydenta o zawieszeniu postępowania. Oznacza to konieczność prowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, chyba że wystąpią inne prawne przeszkody. Przeszkodą taką nie może być fakt, że w studium teren inwestycyjny znajduje się w obszarze przestrzeni publicznej.

Mając to wszystko na uwadze, NSA na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz uchyleniu zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (100 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł) i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu przed NSA (360 zł).