III OSK 4702/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-09-17	
Data wpływu	2021-04-26	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz	
Symbol z opisem	6145 Sprawy dyrektorów szkół	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny
Inne	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 774/20	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1983; art.15 ust.1 i ust.6 pkt.3; Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej
Dz.U. 2020 nr 0 poz 713; art.91 ust.1 i 4; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: straszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 774/20 w sprawie ze skargi A. W. na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia 4 lutego 2020 nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Burmistrza Miasta [...]na rzecz A. W. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 774/20 uwzględnił skargę A. W. (dalej jako skarżąca) i stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Miasta [...] z dnia 4 lutego 2020 nr [...], którym odwołano skarżącą ze stanowiska dyrektora [...] w [...] (dalej jako [...]).

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że trafny okazał się zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez organ art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1983 z późn. zm.) zwanej dalej u.o.p.d.k., ponieważ doszło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Naruszono także tryb określony w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k.

Podkreślono, że zgodnie z art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. jedną z przesłanek stanowiących podstawę odwołania dyrektora instytucji kultury jest "naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem". Konstrukcja normatywna tego przepisu sugeruje, że organizator może odwołać dyrektora, jeżeli jednoznacznie wykaże, iż na zajmowanym stanowisku dopuścił się naruszenia przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta [...] jako uzasadnienie odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora [...] wskazał naruszenie przez skarżącą czci i godności pracowników oraz osób współpracujących przejawiające się [...], a także nieprzestrzeganiu przez skarżącą zasad czasu pracy ustalonych harmonogramem.

W ocenie Sądu powyższa argumentacja Burmistrza opiera się wyłącznie na zarzutach sformułowanych w piśmie z dnia 23 stycznia 2020 r. stanowiącym skargę byłych, podległych dyrektorowi [...], pracowników. Burmistrz nie wykazał ani w uzasadnieniu wydanego zarządzenia, ani też w odpowiedzi na skargę, aby przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, które dawałoby podstawę do przyjęcia, że subiektywne odczucia pracowników i osób współpracujących przedkładane w ww. piśmie uprawdopodobniają, z zachowaniem waloru wiarygodności w świetle reguł logiki i doświadczenia życiowego, że skarżąca naruszyła prawo w związku z zajmowanym stanowiskiem, dopuszczając się naruszenia czci i godności pracowników, ich dyskryminowania ze względu na [...], czy też nieprzestrzegania zasad czasu pracy. Niczego nie wyjaśnia także sam fakt skierowania w dniu 28 stycznia 2020 r. przez Burmistrza [...] pisma do Państwowej Inspekcji Pracy [...] o przeprowadzenie kontroli w ww. jednostce. Nie jest rolą adresata aktu domyślanie się, jakie względy legły u podstaw wydania zarządzenia przez organ. Przeciwnie, to na organie spoczywa obowiązek takiego sformułowania rozstrzygnięć, by były one zgodne z literą prawa i transparentne. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 oraz z zasad praworządności i legalności - art. 7. W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe uchybienia, w świetle regulacji art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g., skutkować musiały stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz Miasta [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania:

1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) zwanej dalej P.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie tych norm i pominięcie okoliczności, że zadaniem Sądu w niniejszej sprawie nie było przeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczącego ustaleń faktycznych leżących u podstaw wydania zaskarżonego zarządzenia, ani też ocena zaskarżonego zarządzenia pod względem skutków jakie akt ten wywołał w sferze prawa pracy, ponieważ z ww. norm prawnych wynika, że zadaniem sądu administracyjnego było przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, natomiast konsekwencje jakie akt wywołuje w sferze skutków w zakresie praw pracowniczych winny być oceniane przez właściwy sąd powszechny - sąd pracy, gdzie ustawa przewiduje instrumenty pozwalające na zrekonstruowanie stanu faktycznego za pomocą licznych środków dowodowych i możliwe jest wykazanie prawdziwości przyczyn uzasadniających odwołanie skarżącej, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do wadliwego stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia, z przyczyn, do których dokonania oceny Sąd ten nie był w ogóle uprawniony;

2) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) dalej jako K.p.a. w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. polegające na błędnej ocenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że ww. normy prawa miały zastosowanie przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia, kiedy to w niniejszej sprawie ww. normy prawa w ogóle nie mają zastosowania, ponieważ przedmiotem oceny Sądu jest zachowanie przez organ wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy odwołania zawartego w zaskarżonym zarządzeniu, a nie ocena dokonanych przez organ ustaleń faktycznych w sprawie, błędna ocena doprowadziła do wadliwego stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia Burmistrza;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. bez wyjaśnienia z jakich przyczyn Sąd uznał, że w sprawie doszło do uchybienia art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., które miało polegać na naruszeniu trybu wskazanego w tym przepisie, kiedy to w niniejszej sprawie Burmistrz zachował przewidzianą w ww. przepisie procedurę poprzedzającą wydanie zaskarżonego zarządzenia, poprzez zasięgnięcie opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności instytucji gdzie funkcję pełniła skarżąca, wadliwe sporządzenie uzasadnienia przez Sąd pierwszej instancji, ma wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia skarżącemu kasacyjnie ustalenie, z jakiej przyczyny Sąd uznał, że procedura wskazana w art. 15 ust. 1 ww. ustawy, nie została zachowana, a w konsekwencji uniemożliwia sformułowanie skutecznego zarzutu kasacyjnego i doprowadzenie do skontrolowania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Sądu pierwszej instancji;

II. prawa materialnego:

1) art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny zastosowania tej normy przez Burmistrza Miasta [...] w stanie faktycznym sprawy niniejszej, kiedy to w niniejszej sprawie Burmistrz w sposób prawidłowy zastosował ww. przepis art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k., ponieważ powziąwszy wiedzę o okoliczności, że skarżąca dopuściła się wskazanych w zaskarżonym zarządzeniu naruszeń prawa, zobowiązany był do prawnej reakcji i do odwołania skarżącej ze sprawowanej przez nią funkcji;

2) art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez błędną ocenę zastosowania tej normy przez organ, które to naruszenie miało polegać na naruszeniu ww. w tym przepisie trybu, kiedy to w niniejszej sprawie zachowano przewidzianą ustawą procedurę do wydania zaskarżonego zarządzenia, a Burmistrz zasięgnął opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności instytucji gdzie funkcję pełniła skarżąca;

3) art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez wadliwe niezastosowanie tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zgodnie z którym akt odwołania dyrektora jednostki kultury stanowi jednoczesny jednostronny akt z zakresu prawa prywatnego, prawa pracy, stanowiący podstawę do rozwiązania stosunku pracy, zawartego na podstawie powołania, do którego z uwzględnieniem uregulowań zawartych na podstawie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej zastosowanie mają przepisy art. 70 § 1 i § 2 Kodeksu pracy. Powyższe oznacza, że sprawa związana z oceną zasadności aktu stanowiącego podstawę rozwiązania stosunku pracy powinna być rozpoznana i oceniona przez sąd powszechny - sąd pracy, a nie sąd administracyjny.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniesiono nadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci pisma z dnia 17 sierpnia 2020 r. Państwowej Inspekcji Pracy [...] w [...], na okoliczność wykazania ustaleń dokonanych przez Państwową Inspekcję Pracy w wyniku przeprowadzenia kontroli [...], zasadności i prawidłowości odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora, zaistnienia, prawdziwości i zasadności przyczyn dotyczących odwołania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności zostaną rozpoznane zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ to w oparciu o te przepisy sąd administracyjny ocenia prawidłowość ustalonego stanu faktycznego danej sprawy.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na błędnym zastosowaniu art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie ww. przepisy w ogóle nie mają zastosowania w tej sprawie, ponieważ przedmiotem oceny Sądu jest zachowanie przez organ wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy odwołania zawartego w zaskarżonym zarządzeniu, a nie ocena dokonanych przez organ ustaleń faktycznych w sprawie. Tak wyrażona błędna ocena doprowadziła do wadliwego stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia Burmistrza.

Zarzut ten nie jest zasadny z tego powodu, że nie można zarzucić w tej sprawie Sądowi pierwszej instancji wadliwego zastosowania przepisów, których Sąd ten nie stosował i nie powinien stosować. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji zarzucił organowi, którego zarządzenie zostało unieważnione, jakiegokolwiek naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie sprowadzające się do uznania, że sąd administracyjny w tej sprawie nie powinien prowadzić postępowania dowodowego dotyczącego ustaleń faktycznych leżących u podstaw wydania zaskarżonego zarządzenia i dokonywać oceny zaskarżonego zarządzenia pod względem skutków, jakie akt ten wywołał w sferze prawa pracy, a prawidłowe zastosowanie tych przepisów powinno polegać na przeprowadzeniu przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem.

Oceniając zasadność tego zarzutu należy stwierdzić, że art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. ma charakter ustrojowy, ponieważ określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych i kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. To, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tej sprawie była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16; wyrok NSA z 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 312/15). Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji w ramach określonych ustawowo kompetencji rozpoznał skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] biorąc pod uwagę jedynie kryterium zgodności z prawem i przyjmując jako wzorzec kontroli przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonego zarządzenia oraz ustawy o samorządzie gminnym.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków nie będące aktami prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Nie budzi najmniejszej wątpliwości, że zaskarżone do Sądu pierwszej instancji zarządzenie Burmistrza Miasta [...] nr [...]w sprawie odwołania dyrektora [...] w [...] zostało wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej i jest objęte zakresem kognicji sądów administracyjnych na podstawie ww. art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" o jakim mowa w art. 133 § 1 P.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z akt sprawy wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Aktami sprawy w rozumieniu tego przepisu są zarówno akta sądowe jak i przestawione sądowi akta postępowania poprzedzające wydanie zaskarżonego zarządzenia. Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (wyrok NSA z 22 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1957/15; wyrok NSA z 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2970/15). Żadna z powyższych sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi. Strona wnosząca skargę kasacyjną powyższych okoliczności nie wykazała. Sąd przestawił w uzasadnieniu wyroku okoliczności istotne do rozstrzygnięcia sprawy, które znajdują potwierdzenie w aktach sprawy.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby strona skarżąca kasacyjnie wnosiła do Sądu pierwszej instancji o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził, aby zaistniała potrzeba przeprowadzania z urzędu uzupełniającego dowodu, to tym samym nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a.

Nie ma również racji strona skarżąca kasacyjnie uzasadniając naruszenie przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji. Nie można bowiem uznać, że sąd administracyjny kontrolując zarządzenie o odwołaniu danej osoby ze stanowiska dyrektora instytucji kultury pozbawiony jest możliwości kontroli tego aktu w zakresie spełnienia przesłanek określonych przepisami prawa administracyjnego, warunkujących jego wydanie. Przesłanki te zawiera w szczególności art. 15 u.o.p.d.k. Zgodnie z art. 15 ust. 6 pkt 3 ww. ustawy, dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu, z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Tym samym wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji kontrolując zarządzenie o odwołaniu dyrektora instytucji kultury nie tylko mógł, ale był zobowiązany do oceny, czy zaistniała podana w zarządzeniu przesłanka odwołania dyrektora danej instytucji.

Gdyby przyjąć odmienny pogląd, to wówczas kontrola sądu administracyjnego nad takimi zarządzeniami byłaby tylko pozorna. Wystarczyłoby, aby wskazano jakąkolwiek przesłankę odwołania dyrektora instytucji kultury, mieszczącą się w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. i sąd ten nie mógłby ocenić, czy taka przesłanka rzeczywiście zaistniała. Także w orzecznictwie sądowym nie budzi żadnych wątpliwości, że sąd administracyjny kontrolując akt odwołujący daną osobę ze stanowiska dyrektora instytucji kultury ma obowiązek ocenić, czy rzeczywiście podana przesłanka odwołania zaistniała i jej zaistnienie zostało należycie wykazane w takim akcie lub w jego uzasadnieniu (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3541/19; wyrok NSA z 26 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2745/20).

W tej sprawie taką kontrolę przeprowadził Sąd pierwszej instancji i nie naruszył w tym zakresie, wbrew sugestii strony skarżącej kasacyjnie, kognicji sądu pracy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez ich wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że Burmistrz Miasta [...] nie wskazał w zaskarżonym zarządzeniu konkretnych naruszeń prawa uzasadniających odwołanie A. W. ze sprawowanej przez nią funkcji.

Zarządzenie o odwołaniu ze stanowiska dyrektora instytucji kultury stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Wbrew treści zarzutu kasacyjnego, należy podzielić ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie merytorycznej przesłanki odwołania Dyrektor [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Zgodnie z jego treścią dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Ocena, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w ww. przepisie nie może mieć, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie poprzedzające odwołanie Dyrektor [...] ograniczyło się do przytoczenia treści pisma zbiorowego [...] dotyczących naruszenia przepisów Kodeksu pracy. Zdarzenia opisane tym pismem nie były, jak wynika z treści ww. zarządzenia nr [...] z 4 lutego 2020 r., przedmiotem oceny Burmistrza Miasta [...]. Tym samym to nie organizator dokonał ustaleń zaistnienia naruszenia prawa ani też żaden inny organ uprawniony do kontroli naruszenia prawa przez dyrektora instytucji kultury, ale [...] składając zbiorowe pismo.

Takie pismo mogło i powinno stanowić podstawę do dokonania ustaleń organu, ale samo nie mogło tych ustaleń zastępować. Nie wynika także z akt sprawy, aby na datę 4 lutego 2020 r. jakiekolwiek okoliczności objęte tym pismem zostały udowodnione.

Przesłanka odwołania "z powodu naruszenia przepisów w związku z zajmowanym stanowiskiem" oznacza, że przyczyną odwołania dyrektora może być wykazanie związku funkcjonalnego pomiędzy naruszeniem przepisów prawa, a zajmowanym stanowiskiem dyrektora. Wynika z tego, że zakres przedmiotowy tej odpowiedzialności obejmuje jedynie takie zachowania na zajmowanym stanowisku, których skutkiem będzie złamanie obowiązującego prawa. Konstrukcja normatywna przepisu sugeruje, że organizator może odwołać dyrektora, jeżeli jednoznacznie wykaże, że na zajmowanym stanowisku dopuścił się naruszenia przepisów prawa (wyrok NSA z 17 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1190/20).

Samego powołania się na treść pisma [...] nie można uznać za wystarczające dla przyjęcia, że opisane tym pismem naruszenia faktycznie miały miejsce. Na organie spoczywa obowiązek takiego sformułowania rozstrzygnięć, by były one zgodne z literą prawa, transparentne i wyjaśniały powody odwołania. Takie rozstrzygnięcie nie może być arbitralne. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz z zasady praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji RP). Wskazane przez organ w takim zarządzeniu okoliczności powinny dać się zweryfikować w świetle dowodów zgromadzonych w aktach sprawy. Dowody te mają być skonfrontowane z wywodem przeprowadzonym w uzasadnieniu, ukazując jego związek ze stanem faktycznym sprawy, nie mogą jednak tego wywodu zastąpić. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego poszukiwania motywów zarządzenia w oparciu o podaną podstawę prawną i udostępnioną im dokumentację. Jego funkcja sprowadza się do oceny rzeczywistego stanowiska organu uprawnionego do podjęcia zarządzenia, czyli tego, któremu organ dał wyraz w przewidziany prawem sposób, nie zaś do odtwarzania stanowiska, jakie mogło leżeć u jego podstaw. Samodzielna rekonstrukcja przesłanek odwołania byłaby wyjściem poza dopuszczalne granice kontroli sądowej, będącym jednocześnie w istocie wkroczeniem w kompetencje kontrolowanego organu.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte także z istotnym naruszeniem materialnej podstawy jego wydania, tj. art. 15 ust. ust. 6 pkt 3 u.o.o.d.k.

Częściowo zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. polegającej na przyjęciu, że naruszono tryb wydawana zaskarżonego zarządzenia poprzez zasięgnięcie opinii tylko tych stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności instytucji gdzie funkcję pełniła skarżąca.

Ustawodawca wprowadzając w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Wynika to ze specyfiki działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Tym samym nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury. Brak jest również podstaw do zawężającej wykładni art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., poprzez przyjmowanie, że chodzi w nim jedynie o stowarzyszenia, do których należy dyrektor, bądź działające w tej instytucji (wyrok NSA z 17 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1190/20). Taki warunek nie wynika z przepisu ustawy (wyrok NSA z 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1295/12).

Obowiązek zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez daną instytucję nie może być traktowany jedynie w kategoriach pozorności (wyrok NSA z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1535/20; wyrok NSA z 17 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1190/20).

Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać naruszenie przez Burmistrza Miasta [...] art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. Tym samym zarzucając naruszenie prawa organowi wydającemu zaskarżony akt, obowiązkiem Sądu było wykazanie, na czym to naruszenie polegało.

Z przyczyn powyżej wskazanych jako zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. Tym niemniej w okolicznościach tej sprawa wada ta nie miała istotnego znaczenia dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia w tej sprawie. Nawet w sytuacji, gdy zaskarżony wyrok nie zawierał w swoim uzasadnieniu wskazania na naruszenie art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., to i tak wyrok ten odpowiada prawu. Zaistniała w tej sprawie inna przesłanka uzasadniająca unieważnienie zaskarżonego zarządzenia.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. polegający na wadliwym zastosowaniu tego przepisu. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że zarządzenie o odwołaniu dyrektora jednostki kultury stanowi jednoczesny jednostronny akt z zakresu prawa pracy i jest podstawa do rozwiązania stosunku pracy zawartego na podstawie powołania, do którego mają także zastosowanie art. 70 § 1 i § 2 Kodeksu pracy. Tym samym sprawa związana z oceną zasadności aktu stanowiącego podstawę rozwiązania stosunku pracy powinna być rozpoznana i oceniona przez sąd powszechny - sąd pracy, a nie sąd administracyjny.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dokonywał kontroli zaskarżonego aktu w zakresie spełnienia przesłanek określonych prawem pracy. Wyraźnie wynika to z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił jedynie, czy została spełniona podstawa do wydania zaskarżonego aktu, jaką było wykazanie naruszenia przez osobę kierującą daną instytucją kultury przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Dokonana w tym zakresie ocena w pełni mieści się w kognicji sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji szczegółowo odniósł się do przesłanki odwołania zawartej w unieważnionym zarządzeniu zasadnie wykazując, że na datę jego wydania organizator nie wykazał naruszenia prawa przez Dyrektor [...]. Nie można było bowiem uznać, że sama okoliczność podniesienia w piśmie [...] zarzutów dotyczących pracodawcy, bez ustalenia ich zaistnienia już stanowi o naruszeniu prawa. Odmienną byłaby sytuacja, gdyby na skutek takiego pisma byłych pracowników w tej sprawie Burmistrz Miasta [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające i sam ustalił, że doszło do naruszenia prawa w zakresie obejmującym przesłankę wynikającą z art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Tym samym nie został naruszony art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k., zgodnie z którym w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie art. 68-72 Kodeksu pracy. Przepisów tych w tej sprawie nie stosował Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że także zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. nie może być uznany za zasadny. Przepis ten stanowi podstawę do odróżnienia wad istotnych kontrolowanego aktu organu samorządu od wad nieistotnych. Tylko w przypadku ustalenia nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza nieważności zarządzenia (lub uchwały) ograniczając się do wskazania, iż zarządzenie (uchwałę) wydano z naruszeniem prawa. Takie zarządzenie (uchwała) obowiązuje w swojej pierwotnej treści zawierając owo nieistotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Natomiast w przypadku istotnego naruszenia prawa, obowiązkiem organu kontrolującego taki akt jest stwierdzenie jego nieważności – art. 91 ust. 1 u.s.g. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa stwierdzając, że zaskarżone zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia 4 lutego 2020 nr [...] odwołujące A. W. ze stanowiska dyrektora [...] w [...] zawiera istotne naruszenie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej, dotyczącego przeprowadzenia dowodu z załączonego do tej skargi pisma Państwowej Inspekcji Pracy z 17 sierpnia 2020 r. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W tej sprawie załączone pismo nie jest niezbędne do wyjaśniania wątpliwości. Pismo to zostało sporządzone kilka miesięcy po wydaniu unieważnionego zarządzenia i zawiera ono w swojej treści jedynie przypuszczenie, że mogło dojść do popełnienia wykroczeń przeciwko prawom pracowników. Z treści unieważnionego przez Sąd pierwszej instancji zarządzenia wynika, że w pierwszej kolejności inne naruszenia prawa, które w tym piśmie z dnia 17 sierpnia 2020 r. nie zostały wskazane na istniejące, były podstawą do jego wydania. Kontrolując zaskarżone zarządzenie sąd administracyjny ocenia ustalony stan faktyczny i prawny na datę wydania tego aktu.

W tym stanie sprawy chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. Przepis ten reguluje jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, może być skutecznie zarzucany jedynie w sytuacji, w której autor skargi kasacyjnej zdoła wykazać, że sąd stwierdził nieważność aktu po niezasadnym uwzględnieniu skargi. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji obrazę art. 147 § 1 P.p.s.a. konieczne pozostaje wykazanie przez tę stronę błędów w zastosowaniu lub wykładni przepisów prawa bądź istotnej niespójności jego argumentacji, które popełnił w danej sprawie sąd wojewódzki (wyrok NSA z 17 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1190/20). Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne dla przyjęcia wadliwego zastosowania w tej sprawie art. 147 § 1 P.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W związku z powyższym skoro skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona, to Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia w zakresie braku wykazania zaistnienia przesłanki wynikającej z naruszenia przez Burmistrza Miasta [...] art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. - odpowiada prawu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 § 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.