Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 473/11 odrzucającego skargę W. S. na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w punkcie 1 i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 473/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. S. na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej (pkt 1) oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. R. kwotę 240 zł oraz kwotę 55,20 zł stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt 2).

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd wskazał, że w dniu 30 września 2011 r. W. S. zwrócił się do Wójta Gminy Klembów – w trybie dostępu do informacji publicznej – z wnioskiem o pilne wskazanie mu dat publikacji oraz numerów i pozycji Dziennika Urzędowego Województwa Mazowieckiego, w którym opublikowano poszczególne uchwały Rady Gminy w Klembowie z 2007 r., wymagające publikacji dla wejścia w życie.

W oczekiwaniu na odpowiedź organu, skarżący 21 października 2011 r. sformułował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy Klembów w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z 30 września 2011 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, wskazując, że organ, pomimo upływu 14 października 2011 r. ustawowego terminu do udzielenia informacji, nie udostępnił jej, co świadczy o jego zwłoce w tym zakresie. Wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący wniósł także o podjęcie przez Sąd postanowienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 § 1 P.p.s.a. z uwagi na powtarzające się istotne naruszenia prawa, jakich – jego zdaniem – dopuszcza się organ.

Udzielając odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy Klembów wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania w sprawie, argumentując, że w dniu 8 grudnia 2011 r. poinformował skarżącego, iż żądana przez niego informacja funkcjonuje w obiegu publicznym. Z datami publikacji, numerami i pozycjami Dziennika Urzędowego Województwa Mazowieckiego, w którym publikowane są uchwały Rady Gminy w Klembowie, można zapoznać się w ogólnie dostępnym Biuletynie Informacji Publicznej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie (dla Dzienników publikowanych od 1 lipca 2006 r.) oraz poprzez ogólnie dostępne publikacje Dzienników Urzędowych Województwa Mazowieckiego w formie papierowej. Redagowanie, wydawanie i udostępnianie Dziennika Urzędowego Województwa Mazowieckiego oraz prowadzenie zbioru aktów prawnych, wydawanych na terenie Województwa Mazowieckiego i podlegających publikacji, znajduje się w zakresie działania Redakcji Dziennika Urzędowego Województwa Mazowieckiego. Organ wskazał także, że skarżącemu wyjaśniono, iż informacje objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej, gdyż zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej jako u.d.i.p., dostęp do treści aktów prawnych (z wyjątkiem aktów nieogłoszonych i ich projektów), zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady i tryb wydawania dzienników urzędowych regulowany jest odrębną ustawą z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.).

W piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2012 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały opłacone ani w całości, ani w części.

W motywach swego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy Klembów jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Również żądana przez skarżącego informacja – wbrew prezentowanym w odpowiedzi na skargę twierdzeniom organu – jest informacją publiczną. Tekst aktu prawnego, jak i aktu prawa miejscowego, zawiera informację i jest to informacja pochodząca od organu władzy publicznej. Zarówno w przypadku ustaw, jak i innych aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, tekst tych aktów prawnych zawiera informację wytworzoną przez władze publiczne, upoważnione do ich podejmowania i promulgowania. Zatem daty publikacji, numery i pozycje, pod którymi zamieszczono w ogólnie dostępnym publikatorze (opublikowano) poszczególne uchwały Rady Gminy w Klembowie z 2007 r., stanowią informację publiczną, co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i – co najistotniejsze – nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej, wszak art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie. Innymi słowy, wyłączony jest tryb dostępu do informacji publicznej wówczas, gdy informacja publiczna, będąca przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy, osiągalna jest w innym trybie. Tak też jest w rozpoznawanej sprawie, bowiem – jak słusznie wskazuje organ – żądane przez skarżącego informacje zostały opublikowane w sposób, jaki mocą przepisów odrębnych przewidziany jest przy ogłaszaniu aktów normatywnych, w tym także aktów prawa miejscowego, przez co stały się ogólnie dostępne. Jednak to, że informacja dotycząca dat publikacji, numerów i pozycji, pod którymi zamieszczono w ogólnie dostępnym publikatorze poszczególne uchwały Rady Gminy w Klembowie z 2007 r., funkcjonuje w obiegu publicznym, nie pozbawia jej przymiotu informacji publicznej. W takiej sytuacji nie ma jedynie podstaw do realizowania wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd podniósł, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. Samo bowiem powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie. W takim przypadku skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, jako niedopuszczalna, winna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Wójt Gminy Klembów właściwie wskazuje, że skarżący, jak każdy obywatel, może zaznajomić się z interesującymi go informacjami publicznymi, gdyż te, na podstawie ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a wcześniej w oparciu o rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 10 października 1990 r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych (Dz. U. Nr 71, poz. 421 ze zm.) i ustawę z 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (Dz. U. Nr 58, poz. 524 ze zm.), funkcjonują w obrocie publicznym. Tak więc, skarżący może we własnym zakresie ustalić daty publikacji, numery i pozycje Dziennika Urzędowego Województwa Mazowieckiego, pod którymi zamieszczono poszczególne uchwały Rady Gminy w Klembowie z 2007 r. Tym samym, wniosek W. S. nie może zostać załatwiony w trybie dostępu do informacji publicznej. Zatem w sprawie niniejszej nie mogło i nie może dojść ani do udostępnienia żądanej informacji, a więc do dokonania czynności materialno – technicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ani też do odmowy jej udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Sąd pierwszej instancji przyjął, że skoro sprawa nie jest i nie może być załatwiona w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego, formułowanie zarzutu bezczynności pod adresem organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej należy uznać za niedopuszczalne, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej postanowieniach. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko wówczas i tylko w takich granicach, w jakich przedmiot sprawy pozwala zakwalifikować ją jako załatwianą w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Wniosek skarżącego nie podlega załatwieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z mocy art. 1 ust. 2 tej ustawy, toteż wniesiona przez niego skarga na bezczynność, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł W. S. zaskarżając je w części dotyczącej punktu 1 i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.:

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uchybienie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanego

przepisu i odrzucenie skargi w wyniku przyjęcia, że jest ona niedopuszczalna, gdyż sprawa nie może być załatwiona w jednej z prawnych form działania organu, o których mowa w art. 13 i 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji

publicznej oraz wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a, a wniosek skarżącego nie podlega z mocy art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej załatwieniu w trybie wskazanym w tej ustawie, gdy tymczasem skarga nie mogła być odrzucona z powyższego powodu, albowiem istotnie wniosek skarżącego winien być załatwiony w trybie wynikającym z art. 13 lub 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a trybu przewidzianego w przedmiotowej ustawie nie wyłączał przepis art. 1 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, nie obejmuje swym zakresem przedmiotowym dostępu do informacji publicznej żądanej przez skarżącego;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu, co skutkowało przyjęciem, że żądana informacja publiczna jest dostępna w innym trybie w rozumieniu tego przepisu.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej punktu 1 i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz o przyznanie adwokatowi P. R. kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w niniejszej sprawie z urzędu na etapie postępowania kasacyjnego, oświadczając, że koszty te nie zostały zapłacone w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że przez wzgląd na przedmiot żądanej informacji publicznej (wskazanie dat publikacji aktu normatywnego) założenie Sądu pierwszej instancji, iż sprawa nie może być załatwiona w jednej z prawnych form działania organu, o których mowa w art. 13 i 16 u.d.i.p. oraz wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., a wniosek skarżącego nie podlega z mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p. załatwieniu w trybie wskazanym w tej ustawie, jest wadliwe i prowadzi do naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Wskazać bowiem należy, że żądana informacja, w takim kształcie jak określił to skarżący, nie jest osiągalna w trybie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a także w trybie pozostałych powołanych aktów publikacyjnych. O fakcie tym przesądza już art. 1 ust. 1 tej ustawy, który wskazuje, że ustawa określa zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady i tryb wydawania dzienników urzędowych. Tożsamy zakres przedmiotowy miały powołane powyżej akty publikacyjne. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że daty publikacji oraz numery dziennika urzędowego i jego pozycje nie są osiągalne w trybie powołanych aktów normatywnych, w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Można co najwyżej stwierdzić, że są pochodną opublikowania aktu normatywnego, który np. stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wydawany jest z zachowaniem roku kalendarzowego, kolejnego numeru dziennika i kolejnej pozycji publikacyjnej oraz kolejnej strony. W ocenie skarżącego orzeczenie sądu byłoby prawidłowe, gdyby skarżący zażądał - powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej - udzielenia informacji publicznej w przedmiocie treści aktu normatywnego. Żądanie skarżącego odnosi się zaś do "ścieżki dostępu do aktu normatywnego". Powołana ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych określa zasady i tryb publikacji (jak też pozostałe akty publikacyjne, o których mowa powyżej), natomiast dokonanie przez obywatela ustalenia czy doszło do wypełnienia obowiązku publikacji oraz kiedy i gdzie ona nastąpiła może być realizowane w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie w ocenie skarżącego skarga nie mogła być odrzucona, albowiem wniosek skarżącego winien być załatwiony w trybie wynikającym z art. 13 lub 16 u.d.i.p., a trybu przewidzianego w przedmiotowej ustawie nie wyłączał przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a wcześniej rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990 r. w sprawie zasad i trybu wydania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych i ustawa z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", gdyż przepisy powołanych aktów normatywnych nie obejmują swym zakresem przedmiotowym dostępu do informacji publicznej żądanej przez skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Klembów podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji i wniósł o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), iż strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków.

Mając powyższe na względzie należało uznać, iż Sąd pierwszej instancji przesądzając czy żądana w niniejszej sprawie przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, winien był rozpoznać skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia tej informacji w sposób merytoryczny. Tymczasem Sąd ten odrzucając skargę na bezczynność przy jednoczesnej kwalifikacji żądania strony na gruncie u.d.i.p., uzależnił wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej od tego, czy sprawa może być załatwiona w prawnych formach działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Takie działanie pozbawia stronę prawa do kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p.

Jeżeli skarżący pozostaje w przekonaniu, iż żądane przez niego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., to może on wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu, w efekcie rozpoznania której sąd ma obowiązek przesądzić o charakterze informacji poprzez dokonanie kwalifikacji, czy żądane informacje są, czy też nie informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienie NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt 1049/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej przesądza o specyfice tych spraw. Specyfika ta wynika z konieczności dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisami prawa materialnego, które regulują daną materię. Dopiero łączna wykładnia tych przepisów w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji przesądził o charakterze żądanej przez skarżącego informacji, jako nie znajdującej oparcia w przepisach u.d.i.p., powinien był ocenić zasadność wniesionej skargi w tym zakresie. Skarga została bowiem merytorycznie rozpoznana poprzez ocenę charakteru żądanej informacji, zatem brak było podstaw do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 1 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSA i WSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi i dlatego nie orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.