Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędzia WSA Dorota Pawłowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę

F. Sp. z o. o. z siedzibą w P. (dalej też jako "skarżąca", "strona" lub "spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej także jako "GIF" lub "organ odwoławczy") z [...] lutego 2020 roku numer [...]. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej też jako "WIF" lub "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2018 roku nr [...], cofającą skarżącej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "G." zlokalizowanej przy ul. [...] [...]w P. (dalej także w skrócie jako "Apteka").

Podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły: art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4 oraz art. 37ap ust. 1 pkt 2 i art. 101 pkt 4 i art. 103 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 944 z późn. zm., dalej też jako "u.p.f.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej też jako: "k.p.a.").

Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniach od 9 do 24 maja 2016 r. [...] WIF przeprowadził kontrolę planową Apteki w zakresie przestrzegania wymagań określonych w art. 86a, art. 87 ust. 2, art. 88 ust.1 i ust. 5 pkt 1 i 5, art. 95 ust. 4, art. 96 u.p.f. Kontrolą objęto okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia przeprowadzenia kontroli włącznie. Z kontroli sporządzono protokół podpisany w dniu [...] sierpnia 2016 r.

Ustalenia z kontroli stanowiły podstawę do wszczęcia z urzędu przez [...] WIF postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie Apteki, zakończone decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2018 roku cofającej zezwolenie nr [...]z dnia [...] czerwca 2011 r., na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą "[...]." przy ul. [...] [...]w P., w związku z utratą rękojmi należytego prowadzenia apteki oraz w związku z utrudnianiem wykonywania czynności urzędowych przez Inspekcję Farmaceutyczną. Jak wyjaśnił [...] WIF, w przedmiotowej sprawie dopuścił jako dowód, protokół reklamacyjny z [...] grudnia 2014 r., przypisany do faktury nr [...]z [...] grudnia 2014 r. Dowód ten - w ocenie organu I instancji - jednoznacznie potwierdza, że spółka sprzedała produkty lecznicze do H. Sp. z o. o. w miejscowości W.. Ponadto spółka nie przedłożyła żądanych faktur dokumentujących sprzedaż leków w 2012 roku.

Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, spółka odwołała się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego, który decyzją z dnia [...] lutego 2020 roku, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2018 roku. Organ odwoławczy zaznaczył, że to wykryta w trakcie kontroli niezgodność krytyczna - sprzedaż produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej - stanowiła podstawę wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie Apteki, z uwagi na okoliczność możliwej utraty rękojmi należytego prowadzenia apteki. Organ odwoławczy, opierając się na ogólnodostępnych rejestrach prowadzonych w systemie teleinformatycznym, ustalił, że P. Sp. z o. o. w dniu 28 października 2014 r. rozpoczęła działalność leczniczą i prowadziła zakład leczniczy o nazwie [...]. w Z., jednocześnie posiadając, w okresie od dnia 8 grudnia 2013 r. do dnia 14 kwietnia 2015 r., zezwolenie na prowadzenie obrotu hurtowego. W "Protokole reklamacyjnym do dostawy w H.Sp. z o.o." z dnia [...] grudnia 2014 r. jako dostawcę wskazano [...].. Na protokole znajdują się pieczątki P. Sp. z o.o. H. w W. (podmiot zgłaszający reklamację) i F. Sp. z o.o. Apteka "[...]." (podmiot wyjaśniający reklamację). Protokół ten przypisano do faktury nr [...]z dnia [...] grudnia 2014 r, która odnosi się do zapotrzebowań na zakup produktów leczniczych nr [...](z dnia [...] grudnia 2014 r.) i nr [...](z dnia 10 grudnia 2014 r.), wystawionych w okresie od dnia 1 do 19 grudnia 2014 r. przez podmiot [...].. Na fakturze tej jako nabywca widnieje P. Sp. z o.o. W ocenie organu odwoławczego, ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że w rozpatrywanej sprawie doszło do sprzedaży przez Aptekę produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej prowadzonej przez P. Sp. z o.o. GIF dostrzegł również inne okoliczności, które wynikają ze zgromadzonych przez organ pierwszej instancji dowodów i wskazują na utratę przez spółkę rękojmi należytego prowadzenia apteki, a które nie zostały ocenione przez [...] WIF w zakresie zastosowania art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 u.p.f. GIF zaznaczył, że Apteka realizowała zapotrzebowania na znaczne ilości produktów leczniczych i wyrobów medycznych m. in. następującym podmiotom: O. Sp. z o.o., P., P. Sp. z o.o. P., C.., P., N.., Przychodnia Lekarska [...]., Przychodnia Specjalistyczna [....].. Organ podkreślił, że już tylko wyrywkowa analiza ww. podmiotów w ogólnodostępnym w systemie teleinformatycznym Rejestrze Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą wskazuje, że zakłady lecznicze: P., P., N. wykonywały działalność leczniczą oznaczoną kodem 3 – "[...]". Tymczasem analiza złożonych przez ww. podmioty lecznicze zapotrzebowań, wskazuje, że zawierają one produkty lecznicze nieznajdujące się na wykazie produktów leczniczych, które mogą być doraźnie dostarczane w związku z udzielanym rodzajem świadczenia zdrowotnego. W sytuacji, kiedy realizowane przez aptekę zapotrzebowania dotyczą np. znacznych ilości produktów leczniczych wydawanych na receptę, refundowanych, ratujących życie i zdrowie, zagrożonych brakiem dostępności, a ich przeznaczenie lub ilość nie uzasadnia doraźnego zastosowania w związku z udzielanym świadczeniem zdrowotnym, to podmiot wykonujący działalność - przedsiębiorca - powinien powziąć podejrzenie co do możliwości pozorowanego nabywania produktów leczniczych. Rzeczywistym powodem ich nabywania może być bowiem zamiar faktycznej sprzedaży przez hurtownię farmaceutyczną. W ocenie GIF realizacja przez Aptekę zapotrzebowań wystawionych przez zakład leczniczy, udzielający ambulatoryjnych świadczeń zdrowotnych, obejmujących znaczne ilości produktów leczniczych niewymienionych w wykazie produktów leczniczych, które mogą być doraźnie dostarczane w związku z udzielanym świadczeniem zdrowotnym, stanowi o utracie rękojmi należytego prowadzenia działalności objętej zezwoleniem na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a dalej - o konieczności cofnięcia zezwolenia również na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 u.p.f. Odnośnie istnienia podstaw do zastosowania w rozpatrywanej sprawie również art. 103 ust. 2 pkt 2 u.p.f. GIF wyjaśnił, że w toku postępowania [...] WIF wezwał skarżącą do przedłożenia faktur VAT, wystawionych w okresie styczeń - maj 2012 r. przez F. Sp. z o.o. Apteka "[...].". Tymczasem w odpowiedzi na ww. wezwanie strona wyjaśniła, że "(...) obecna prezes zarządu F. Sp. z o.o. B. G. nie ma wiedzy o działalności apteki w okresie działalności F. Sp. z o.o., albowiem jest ona prezesem zarządu F. Sp. z o.o. od dnia 1 lipca 2015 r. Zmiana zezwolenia na prowadzenie apteki na rzecz F. Sp. z o.o. nastąpiła decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Wskazane w wezwaniu faktury VAT dotyczą 2012 r., a zatem strona i tak nie miałaby możliwości zadośćuczynienia temu wezwaniu". GIF wskazał zatem, że pomimo wezwań, spółka nie przedstawiła faktur VAT związanych z podejrzeniem sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznych. Jakkolwiek wskazane faktury dotyczyły okresu, w którym Apteka była prowadzona przez F. Sp. z o.o., nie zmienia to jednakże faktu, że zgodnie z przepisami skarżąca winna te dokumenty posiadać.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] lutego 2020 roku, spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nierozpoznanie zarzutów odwołania oraz wydanie decyzji bez należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz przeprowadzenie postępowania w sposób niepełny i lakoniczny, który to przejawiał się w zaniechaniu podjęcia przez organ działań niezbędnych w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło organ pierwszej i drugiej instancji do pominięcia faktów i dowodów mających znaczenie w przedmiotowym postępowaniu, mając przy tym na uwadze, że zaskarżona decyzja została wydana po upływie dwóch lat od wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, a obie decyzje dotyczyły kontroli przeprowadzonej w 2016 r., dotyczącej zdarzeń, które miały miejsce w latach 2012-2014. Ponadto, co do sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej, w skardze zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a to:

1) przepisu art. 7, 77 i 80 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie kompletnego postępowania dowodowego w sprawie na skutek uznania, że:

a) dowód z przesłuchania świadka Pani D. O. pozostawał bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, kiedy prawidłowym powinno być dopuszczenie dowodu z zeznań świadka, w szczególności na okoliczność:

- tego w jakich okolicznościach doszło do przeprowadzenia kontroli doraźnej w Aptece,

- przyczyn wszczęcia i prowadzenia tej kontroli,- okoliczności i przyczyn wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki,

- okoliczności, w jakich podejmowane były czynności kontrolne, wyjaśniające i dowodowe wobec skarżącej przez poszczególnych inspektorów farmaceutycznych,

- udziału świadka w podejmowaniu ww. działań oraz samodzielności podejmowanych czynności,

- celu prowadzenia kontroli i postępowania o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki,

- udziału [...] WIF G. P. w tym postępowaniu i jego wpływu na bieg postępowania,

b) dowód z przesłuchania świadka A. J.-F. pozostawał bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, kiedy prawidłowym powinno być dopuszczenie dowodu z zeznań świadka, w szczególności na okoliczność:

- powstania protokołu reklamacyjnego z dnia [...] grudnia 2014 r.,

- przebiegu procedury reklamacyjnej objętej tym protokołem,

- udziału P. Sp. z o.o. w procedurze reklamacyjnej,

- sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej,

c) dokument w postaci "Protokołu reklamacyjnego do dostawy hurtowni w H.Sp. z o.o." został rzetelnie zbadany przez [...] WIF i GIF, podczas gdy w ocenie skarżącej doszło do nierzetelnego zbadania dokumentu w postaci protokołu reklamacyjnego z dnia [...] grudnia 2014 r. przypisanego do faktury nr [...]z dnia [...] grudnia 2014 r., mającego potwierdzać, że Apteka dokonała sprzedaży do H.Sp. z o.o. Hurtownia Farmaceutyczna, podczas gdy skarżąca wyjaśniła szczegółowo, dlaczego dokument ten jest nierzetelny i nie może być podstawą ustalenia, że doszło do sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej, a okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla sprawy wobec kwestionowania przez odwołującą w ogóle faktu dokonywania sprzedaży do takich podmiotów, a m.in. te okoliczności spowodowały, że organ dokonał w rezultacie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, i przyjął, że sprzedaż produktów leczniczych na podstawie faktur VAT wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nastąpiła na rzecz hurtowni farmaceutycznej.

Co do utraty rękojmi koniecznej dla prowadzenia apteki ogólnodostępnej, spółka zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a to:

1) przepisu art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 w zw. z art. 65 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 1 i 3 w zw. z art. 74 ust. 1 w zw. z art. 86 ust. 1, 2, 8 i 9 w zw. z art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 96 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że w sprawie zachodzą podstawy do przyjęcia, że skarżąca utraciła rękojmię konieczną do prowadzenia apteki ogólnodostępnej, co miało być wynikiem:

- sprzedaży produktów leczniczych w ilościach hurtowych, co przeczy podstawie funkcjonowania apteki ogólnodostępnej;

2) przepisu art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 w zw. z art. w zw. z art. 103 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 65 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 1 i 3 w zw. z art. 74 ust. 1 w zw. z art. 86 ust. 1, 2, 8 i 9 w zw. z art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 96 ust. 1 oraz art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. poprzez niezasadne ich zastosowanie i przyjęcie, że zachodzą podstawy do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a to poprzez ustalenie, że skarżąca przestała spełniać warunki określone przepisami prawa wymagane do wykonywania działalności polegającej na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej, a to na skutek niedawania przez skarżącą rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej, co miało być wynikiem sprzedaży produktów leczniczych w ilościach hurtowych, co przeczy podstawie funkcjonowania apteki ogólnodostępnej;

3) przepisu art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 u.p.f. poprzez bezpodstawne ich zastosowanie i przyjęcie, że zachodzą podstawy do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a to poprzez ustalenie, że skarżąca przestała spełniać warunki określone przepisami prawa wymaganymi do wykonywania działalności polegającej na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej, a to na skutek niedawania przez skarżącą rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej, podczas gdy stwierdzone przez organ uchybienia - o ile w ogóle wystąpiły:

a) miały charakter jednostkowy i dotyczyły 2012 r. oraz 2014 r., zaś po tym czasie skarżąca prowadziła działalność gospodarczą z zachowaniem wszelkich przepisów prawa odnoszących się do prowadzenia apteki ogólnodostępnej, co winno skutkować ustaleniem, że rękojmię taką w chwili wydawania zaskarżonej decyzji (na nowo) posiadała - a zatem stan, w którym możliwe byłoby cofnięcie zezwolenia ustał;

b) dotyczyły F. Sp. z o.o. a nie skarżącej, zaś prezes zarządu F. Sp. z o.o. nie pełnił tej funkcji w 2012 r., a sam fakt przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie może być podstawą (automatyczną) do przeniesienia odpowiedzialności administracyjnej za niezachowanie warunków prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia apteki ogólnodostępnej, w tym szczególnej podstawy jaką jest utrata rękojmi prowadzenia apteki;

c) nie dotyczyły działań podejmowanych przez aktualną prezes zarządu F. Sp. o.o., reprezentującą osobę prawną, która posiada zezwolenie.

W skardze podniesiono także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, t.j. art. 65 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 1 i 3 w zw. z art. 74 ust. 1 w zw. z art. 86 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 2 w zw. z art. 88 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 96 ust. 1 u.p.f. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, będące następstwem dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, że F. Sp. z o.o. w ramach prowadzonej apteki ogólnodostępnej dokonywała hurtowej sprzedaży produktów leczniczych, podczas gdy taka działalność nie miała miejsca, a zatem podstaw do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie było.

Co do utrudniania wykonywania czynności urzędowych przez Inspekcję Farmaceutyczną, spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a to przepisu art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 2 pkt 2 u.p.f. poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i stwierdzenie, że w sprawie zachodzą podstawy do przyjęcia, że skarżąca nie przedstawiała na żądanie organu wskazanych przez niego dokumentów (faktur VAT ujętych w tabeli nr 1 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), mimo iż w działaniu skarżącej brak cech uprawniających do takiej oceny, bowiem wyraźnie wskazała, że dokumentów tych nie posiada a ponadto udzielała odpowiedzi na każde wezwanie organu, a co więcej, w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązek posiadania tych dokumentów - zgodnie z twierdzeniami organu co do okresu, przez który dokumenty te należy posiadać - już nie istniał.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a także o umorzenie postępowania administracyjnego w całości jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1392, dalej zwana "p.p.s.a."), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem.

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie a zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] lutego 2020 roku oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2018 roku, nie naruszają przepisów prawa. W ocenie Sądu, przy ich wydawaniu, organy nie naruszyły ani przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.

W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f., zgodnie z którym, organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy podmiot przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Z kolei stosownie do art. 101 pkt 4 u.p.f. wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Zdaniem Sądu, oczywistym jest zatem, że wymóg rękojmi należytego prowadzenia apteki przez zezwoleniobiorcę dotyczy całego czasu wykonywania tego rodzaju szczególnej – regulowanej – działalności, nie zaś jedynie etapu wydawania stosownego zezwolenia (tak też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2020 roku, sygn. akt II GSK 3610/17). Tym samym stwierdzenie zaprzestania spełniania przez przedsiębiorcę warunków określonych przepisami prawa – a więc i wymogu rękojmi należytego prowadzenia apteki – skutkuje cofnięciem zezwolenia.

Samo pojęcie "rękojmi należytego prowadzenia apteki" nie ma definicji ustawowej i nie występuje w ustawie, wobec powyższego przy wyjaśnieniu rękojmi należytego prowadzenia apteki należy posiłkować się orzecznictwem. Naczelny Sąd Administracyjny kilkakrotnie stwierdzał, że orzecznictwo dotyczące poszczególnych zawodów, w których wymagana jest rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu, znajduje zastosowanie ogólnie do pojęcia "rękojmi", z uwzględnieniem cech szczególnych danego zawodu (chodzi nie tylko o wiedzę i wysokie kwalifikacje, ale o sumienność i rzetelność). (M. Kulesza, Opinia prawna odnośnie do rękojmi należytego prowadzenia apteki, Biuletyn Informacyjny, Okręgowa Izba Aptekarska w Warszawie, luty 2004 r., s. 27; por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1999 r., II SA 879/99). Przez "dawanie rękojmi" – z uwagi na wyodrębnioną inną niż kwalifikacje zawodowe przesłankę – należy rozumieć całość cech, zdarzeń i okoliczności dotyczących wykonywania danego zawodu, składających się na jego wizerunek jako zawodu zaufania publicznego. Na pojęcie rękojmi składają się takie cechy, jak: szlachetność, prawość, uczciwość osoby wykonującej ten zawód. Pojęcie rękojmi jest zdefiniowane w słownikach języka polskiego jako "uroczyste poręczenie, zagwarantowanie, zapewnienie czegoś". Na rękojmię składają się dwa elementy: cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie kandydata do danego zawodu. Przez rękojmię należy uważać taki zespół cech osobistych charakteru i zachowań składających się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty, podważające jej wiarygodność. Przy rękojmi w grę wchodzi przesłanka prawna podlegająca ocenie, tym niemniej ocena ta nie może być dowolna, w każdym przypadku musi opierać się na ustalonych faktach i ocena ta podlega kontroli sądowo-administracyjnej – co do jej zgodności z prawem. Każde podejrzenie nierzetelności w wykonywaniu czynności zawodowych uprawnia do stwierdzenia, że kandydat do zawodu nie spełnia warunku rękojmi należytego jego wykonywania.

W realiach przedmiotowej sprawy, zdaniem organu odwoławczego, o utracie rękojmi należytego prowadzenia apteki przez skarżącą świadczyły:

1/ sprzedaż przez Aptekę produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej prowadzonej przez P. Sp. z o.o.,

2/ realizacja zapotrzebowań wystawionych przez zakłady lecznicze: P., P., N., obejmujących produkty lecznicze, nieznajdujące się w wykazie produktów leczniczych, które mogą być doraźnie dostarczane w związku z udzielanym rodzajem świadczenia zdrowotnego oraz w ilościach wykluczających, w świetle doświadczenia życiowego, ich przeznaczenie wyłącznie w celu bezpośredniego zastosowania u pacjenta w związku z udzielanym świadczeniem zdrowotnym,

3/ utrudnianie inspektorom prowadzącym kontrolę wykonywanie czynności urzędowych, z uwagi na brak przedłożenia przez spółkę, na wyraźne żądanie inspektorów przeprowadzających kontrolę apteki, wskazanych przez nich faktur VAT, do których posiadania, zgodnie z przepisami prawa, spółka była zobowiązana.

I tak, odnośnie kwestii sprzedaży przez Aptekę produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej prowadzonej przez P. Sp. z o.o., Sąd podkreśla, że w aptece ogólnodostępnej nie może być prowadzona działalność polegająca na dokonywaniu sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznych, innej apteki ogólnodostępnej lub punktu aptecznego. W świetle art. 68 ust. 1 u.p.f., obrót detaliczny produktami leczniczymi prowadzony jest w aptekach ogólnodostępnych, z zastrzeżeniem przepisów ust. 2, art. 70 ust. 1 i art. 71 ust. 1. Obrót hurtowy produktami leczniczymi natomiast ma miejsce m.in. wtedy, gdy ich nabywcą jest którykolwiek z podmiotów wymienionych w art. 72 ust. 3 ww. ustawy. Zgodnie z art. 87 ust. 2 u.p.f., apteki ogólnodostępne przeznaczone są do zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8 u.p.f. i wykonywania czynności określonych w art. 86 ust. 1 i 2 ww. ustawy.

W ocenie Sądu, podmiot prowadzący wadliwie aptekę, tzn. z naruszeniem norm określających zasady prowadzenia tej reglamentowanej działalności, nie daje gwarancji prowadzenia apteki zgodnie z przepisami prawa. Stwierdzenie istnienia rękojmi lub jej braku jest kwestią oceny dokonywanej w oparciu o informacje na temat predyspozycji, cech i dotychczasowego zachowania się zainteresowanego, przy uwzględnieniu charakteru działalności zawodowej. Przesłanką utraty rękojmi jest naruszenie prawa i określonych warunków dotyczących prowadzenia apteki. Natomiast brak rękojmi jest wystarczającym powodem cofnięcia zezwolenia.

Zdaniem Sądu, zebrany materiał dowodowy istotnie potwierdza, że w ramach prowadzonej przez skarżącą apteki miała miejsce sprzedaż produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej prowadzonej przez P. Sp. z o.o. Ewidentnie świadczy o tym treść dokumentu w postaci "Protokołu reklamacyjnego do dostawy w H.Sp. z o. o. z dnia [...] grudnia 2014 r. Co prawda skarżąca podnosi, iż dniu 30 grudnia 2014 r. została sporządzona nota korygująca nr [...] (przedłożona na etapie postępowania przed organ kontrolnym), w której nastąpiło prawidłowe określenie nabywcy, tj. C Sp. z o.o. a wskazanie w fakturze pierwotnie wystawionej, że nabywcą jest H.jest tylko i wyłącznie omyłką. Jednakże analizując treść ww. protokołu reklamacyjnego, po pierwsze widać, że jest od sporządzony na gotowym druku, gdzie komputerowo ujęto w tabeli jako odbiorcę właśnie samą hurtownię, a rubryka: "dostawca" została pozostawiona do wypełnienia każdorazowo ręcznie. Po drugie, protokół ten opatrzony jest pieczątką podmiotu P. Sp. z o. o. H.a nie C.. Sp. z o.o. Co więcej, w rubryce "Data, pieczątka i podpis osoby wyjaśniającej reklamację" widnieją dane skarżącej czyli F. Sp. z o. o. Jednocześnie w protokole brak jest jakichkolwiek uwag poczynionych przez osobę reprezentującą spółkę, chociażby odnośnie niezasadności żądania reklamacji przez podmiot, któremu skarżąca, jak podkreśla, reklamowanych leków nie dostarczyła. Tego typu niezgodność pomiędzy wystawcą faktury a podmiotem reklamującym prawidłowość wykonanej na jej podstawie dostawy, była przecież ewidentnie widoczna. Pomimo tego, skarżąca oczywiście nieuzasadnionej reklamacji nie kwestionowała. Zgodzić należy się więc z organem, że to P. Sp. z o.o. H.w W. a nie Medyczne C. Sp. z o.o., była odbiorcą dostarczanych z Apteki leków. W rezultacie istotnie działanie spółki – jako naruszające wymogi art. 72 ust. 3 oraz 88 ust. 5 pkt 5 u.p.f. – wyczerpało znamiona "odwróconego łańcuchu dostaw", co skutkowało utratą wymaganej rękojmi należytego prowadzenia apteki i w konsekwencji obligowało organy do podjęcia decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Żaden z przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne nie zezwala bowiem na sprzedaż produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną hurtowni farmaceutycznej. Dla oceny wpływu wspomnianego naruszenia na rękojmię prowadzenia apteki przez skarżącą, irrelewantne są przy tym zarzuty skargi odnośnie zaistnienia opisywanego naruszenia, przed podjęciem funkcji przez aktualnego Prezesa Zarządu skarżącej.

W tym kontekście, warto natomiast, poddać analizie kwestię mającego wpływ na utratę rękojmi, stwierdzonego przez organy utrudniania wykonywania czynności urzędowych, z uwagi na brak przedłożenia przez spółkę żądanych faktur VAT, co kwestionuje skarżąca. Wskazuje ona, że wspomniane faktury wystawione były jeszcze przed przepisaniem na nią zezwolenia a więc w okresie, w którym podmiotem prowadzącym aptekę była F. Sp. z o.o. z siedzibą w P.. Istotnie, to na rzecz F. Sp. z o. o., decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., [...] WIF udzielił zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą "[...]." przy ul. [...] [...]w P.. Przedmiotowa decyzja w zakresie podmiotu prowadzącego Aptekę (z F. Sp. z o. o. na F. Sp. z o.o.) została zmieniona dopiero decyzją [...] WIF z dnia [...] marca 2014 r., z uwagi na przejęcie F. Sp. z o. o. przez skarżącą.

Jednakże, stosownie art. 494 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2020 roku, poz. 1526, dalej też jako "k.s.h."), spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki. W myśl § 2 cyt. przepisu, na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Za trafną uznać należy zatem tezę, że spółce przejmującej można przypisać skutki prawne zachowań spółki przejmowanej (por. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 2018 r. II GSK 5267/16, z dnia 11 grudnia 2018 r. II GSK 4629/16). Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie ukształtował się przy tym pogląd, że "przekształceń polegających na przejmowaniu dotychczas odrębnych przedsiębiorców nie można traktować jako instrumentu służącego unikaniu odpowiedzialności z tytułu naruszenia ciążących na nich (na jednym z nich) powinności (...)" a "celem unormowania wynikającego z art. 494 § 1 i 2 k.s.h. jest ułatwienie obrotu i usprawnienie przebiegu procesów konsolidacyjnych także przez zabezpieczenie interesów pozostałych uczestników rynku (w szczególności przed pozornym zniknięciem podmiotu odpowiedzialnego za naruszenie prawa)" (p. wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2017 r. III SK 15/16 i powołane tam orzecznictwo - w tym wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2007 r. II OSK 674/06 - oraz poglądy doktryny (A. Szumański (w:) S. Sołtysiński, A. Szajkowski, A. Szumański, J. Szwaja (red.), Kodeks spółek handlowych. Komentarz. Tom IV, Warszawa 2012, s. 97 i 101; Z. Olech, M. Nowak: Regulacja sukcesji administracyjnoprawnej w kodeksie spółek handlowych, PPH 2008 nr 1, s. 39; A. Piotrowska: Sukcesja praw i obowiązków publicznoprawnych - rozważania na tle art. 494 § 2 i 5 k.s.h., PPH 2003 nr 9, s. 20).

Tym samym, jeżeli F. Sp. z o. o., jako poprzedni adresat zezwolenia, pomimo ciążącego na niej obowiązku, nie ewidencjonowała wszystkich faktur, to skarżąca nie może uwolnić się od odpowiedzialności za powstałe naruszenie, poprzez scedowanie wyłącznej winy na swego poprzednika. Nie sposób nie zauważyć, że brak jest przy tym 29 faktur, wielokrotnie opiewających na kwoty kilkudziesięciotysięczne. Co więcej, skarżąca w dacie skierowania do niej żądania przez WIF, przedłożenia wspomnianych faktur, winna nimi dysponować. Przedsiębiorca ma bowiem obowiązek przechowywania dokumentów firmowych, związanych z obliczeniem wysokości zobowiązania podatkowego, do czasu upływu terminu jego przedawnienia. Przedawnienie to następuje po pięciu latach, które liczymy od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. W związku z tym, w odniesieniu do żądanych faktur za rok 2012, skarżąca winna je przechowywać do końca 2017 roku a więc żądania organu pierwszej instancji z grudnia 2016 roku i stycznia 2017 roku, były jak najbardziej uprawnione a okoliczność ich niezrealizowania, słusznie organy uznały za przesłankę utrudniania czynności urzędowych, realizowanych przez organy inspekcji farmaceutycznej.

Finalnie, zdaniem Sądu, również realizacja przez Aptekę opisanych w decyzji zapotrzebowań, wystawionych przez zakłady lecznicze, udzielające jedynie ambulatoryjnych świadczeń zdrowotnych, obejmujących znaczne ilości produktów leczniczych niewymienionych w wykazie produktów leczniczych, które mogą być doraźnie dostarczane w związku z udzielanym tego typu świadczeniem zdrowotnym, prawidłowo została przez organ odwoławczy uznana za przesłankę utraty rękojmi należytego prowadzenia działalności objętej zezwoleniem na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Mieliśmy tu bowiem do czynienia z oczywistym brakiem dostatecznej kontroli zapotrzebowań, przy wydawaniu produktów leczniczych, co stanowi naruszenie art. 88 ust.5 pkt 1 u.p.f., zgodnie z którym, do zadań kierownika apteki należy: organizacja pracy w aptece, polegająca między innymi na przyjmowaniu, wydawaniu, przechowywaniu i identyfikacji produktów leczniczych i wyrobów medycznych, prawidłowym sporządzaniu leków recepturowych i leków aptecznych oraz udzielaniu informacji o lekach. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego w tym zakresie nie stanowi przy tym naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. Przedmiotem rozstrzygnięcia w pierwszej, jak i w drugiej instancji, pozostało zezwolenie na prowadzenie apteki przez skarżącą a organ odwoławczy, wydając swą decyzję oparł się na materiale dowodowym, zebranym przez organ pierwszej instancji. Nie wydał decyzji na podstawie nowych dowodów nieznanych stronie. Organ odwoławczy ocenił ten sam materiał dowodowy w świetle wskazanych w decyzji przepisów prawa materialnego i stwierdził zaistnienie dodatkowych przesłanek do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki przez skarżącą. Ponadto, pomimo, że decyzja organu I instancji nie zawierała argumentacji przedstawionej przez GIF, to już wskazane w decyzji pierwszoinstancyjnej przesłanki do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, były wystarczające do podjęcia decyzji przez WIF.

Odnosząc się do zarzutu wydania przez Prezydium [...]Okręgowej Rady Aptekarskiej opinii bez zaznajomienia się z aktami sprawy, podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, iż uchwały te nie stanowią przewidzianej w trybie art. 106 § 1 k.p.a. formy zajęcia stanowiska przez inny organ (wyroki w sprawach VI SA/Wa 2288/15 i w sprawie VI SA/Wa 1507/14). Poprzez podjęcie ww. uchwał, organy samorządu aptekarskiego wyrażają tylko swoją opinię w sprawie cofnięcia zezwolenia i nie mają charakteru wiążącego dla organu występującego w sprawie.

Z powyższych względów zarzuty skargi, dotyczące zarówno naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego, nie zasługiwały na uwzględnienie. Organy rozstrzygające sprawę działały na podstawie i w granicach przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Sprawę rozstrzygnięto bowiem po wyczerpującym i prawidłowym zebraniu, a następnie rozpatrzeniu, materiału dowodowego, który był wystarczający do podjęcia skarżonych rozstrzygnięć (art. 77 i art. 80 k.p.a.).

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.