Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Ł. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 sierpnia 2025 r., nr SKO.PS/4110/508/2025 w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia i niepełnosprawności dla osoby samotnie gospodarującej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Decyzją z dnia 28 sierpnia 2025 r. znak: SKO.PS/4110/508/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 7, art. 8, art. 38, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1283, dalej: u.p.s.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 z późn. zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Ł. N. (dalej: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Oświęcim z dnia 15 lipca 2025 r. nr DS.5011.1.495.2025.KP.4 w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia i niepełnosprawności dla osoby samotnie gospodarującej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 4 lipca 2025 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o przyznania zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia i niepełnosprawności dla osoby samotnie gospodarującej.

Prezydent Miasta Oświęcim, decyzją z dnia 15 lipca 2025 r. nr DS.5011.1.495.2025.KP.4, przyznał skarżącemu zasiłek okresowy z tytułu bezrobocia i niepełnosprawności dla osoby samotnie gospodarującej w okresie od 1 lipca 2025 r. do dnia 31 grudnia 2025 r. w kwocie 505 zł miesięcznie.

W motywach rozstrzygnięcia, organ I instancji wskazał, że przeprowadzony przez pracownika rodzinny wywiad środowiskowy w dniu 4 lipca 2025 r. oraz zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdza, że skarżący nie uzyskuje żadnego dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s., zatem spełnia kryterium dochodowe o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., które dla osoby samotnie gospodarującej od miesiąca stycznia 2025r. kształtuje się w wysokości 1.010 zł, a dochody oraz posiadane zasoby nie wystarczają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb. Ponadto trudna sytuacja życiowa spowodowana jest bezrobociem i niepełnosprawnością, a zasiłek okresowy ma na celu zapewnienie środków finansowych na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb bytowych. Zasiłek okresowy przyznano na sześć miesięcy, ponieważ skarżący podjął działania związane z leczeniem oraz ustaleniem stopnia niepełnosprawności.

W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji, skarżący wskazał, że nie jest zadowolony z wysokości przyznanego mu zasiłku okresowego, bowiem przyznano mu zasiłek w wysokości 50%.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, uznało wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją orzekł o utrzymaniu w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Potrzeby osoby i rodziny powinny być zaspokojone, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Przy czym pomoc społeczna nie ma służyć pełnemu zaspokajaniu zgłaszanych przez obywateli potrzeb.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący wystąpił o udzielenie wsparcia w ramach zasiłku okresowego. Kolegium zwróciło uwagę, iż decyzja w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku okresowego nie jest decyzją uznaniową. Spełnienie przesłanek określonych w art. 38 u.p.s. daje podstawę do przyznania uprawnienia. Niemniej jednak decyzja ta w zakresie określenia wysokości zasiłku okresowego podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 1 u.p.s. zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że miesięczna kwota zasiłku nie może być wyższa niż kwota kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, a zgodnie z art. 38 ust. 3 pkt 1 u.p.s kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, jednak nie niższa niż 20 zł, o czym stanowi art. 38 ust. 4 u.p.s. Oznacza to więc, że ustawowo określona została minimalna i maksymalna wysokość zasiłku okresowego, a więc przedział, w ramach którego ma być ustalony zasiłek okresowy przyznawany w konkretnej sprawie.

Organ I instancji, mając na uwadze sytuację skarżącego uznał za zasadne objęcie go wsparciem, niemniej jednak uznał, że zasiłek okresowy należy przyznać w wysokości 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, co daje 505 zł miesięcznie. W sporządzonym w sprawie wywiadzie środowiskowym pracownik wskazał na mocne strony sytuacji skarżącego tj. stabilną sytuację mieszkaniową, wsparcie ze strony matki, a także możliwość podjęcia zatrudnienia.

W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji organu I instancji, co skutkuje utrzymaniem jej w mocy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący, który wskazał, że jest niezadowolony z wysokości przyznanego mu zasiłku okresowego, bowiem pouczony został przez pracownika, że przyznano mu zasiłek w wysokości 50%.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Zdaniem Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowił przepis art. 38 ustawy o pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 1 u.p.s. zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że miesięczna kwota zasiłku nie może być wyższa niż kwota kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, a zgodnie z art. 38 ust. 3 pkt 1 u.p.s kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, jednak nie niższa niż 20 zł, o czym stanowi art. 38 ust. 4 u.p.s.

Decyzja w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku okresowego jest decyzją związaną. Spełnienie przesłanek określonych w art. 38 u.p.s. daje podstawę do przyznania uprawnienia. Niemniej jednak decyzja ta w zakresie określenia wysokości zasiłku okresowego podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Jest to sytuacja, w której ustawodawca daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnych. "Wybór ten jednak nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer 2018, s. 409). W przypadku wprowadzenia uznania administracyjnego, organ podejmuje decyzje nie tylko na podstawie ustawy, ale także z uwzględnieniem zasad celowości i sprawiedliwości oraz szczególnych cech stanu faktycznego (zob. J. Zimmermann, op. cit., s. 413). "Skoro prawo daje organowi administracji możliwość wyboru, to każdy wybór mieszczący się w ramach tego upoważnienia jest zgodny z prawem i on sam nie może być z zasady zakwestionowany przez sąd administracyjny. Kontrolując akty swobodne, sąd administracyjny może więc tylko badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygniecie nie było dowolne" (J. Zimmermann, op. cit., s. 417). "Uznanie administracyjne nie jest sferą wolną od związania konstytucyjnego i ustawowego, a także nie jest sferą wolną od kontroli sądów administracyjnych" (M. Jaśkowska w: Instytucje prawa administracyjnego System Prawa Administracyjnego Tom 1, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, C.H.Beck 2015, s. 298). W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przyjętych szereg reguł dotyczących kontroli aktu uznaniowego. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreślane jest znaczenie kontroli zgodności aktu uznaniowego z art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa.

W orzeczeniu z dnia 29 września 1993 r., sygn. K 17/92, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego "nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym", tzn. w określonych granicach niezwiązanym prawem i niekontrolowanym działaniu administracji. Z instytucji formalnej, ustalającej swobodną, niezwiązaną niczym możliwość rozstrzygnięcia, swobodne uznanie przekształca się jedynie w formę pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje odpowiednie organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia. Swobodne uznanie staje się w ten sposób szczególną formą wykonywania przepisów prawa, polegającą na tym, że organ stosujący prawo ma uwzględnić indywidualne warunki każdego wypadku, których stwierdzenie jest możliwe tylko w tym stopniu, by móc wydać decyzję zgodną z wolą ustawodawcy. To działanie organu administracyjnego musi być jednak uzasadnione i podlega kontroli". Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r. sygn. III ARN 33/93, wskazał że: "przy dokonywaniu sądowej kontroli zgodności z prawem wszelkich decyzji administracji o charakterze uznaniowym (...) rola, zadania i zakres kompetencji niezawisłego sądu muszą być rozumiane znacznie szerzej i głębiej niż w innych sytuacjach (...) z decyzjami uznaniowymi musi się wiązać nie zmniejszona, lecz zwiększona kontrola sądu, wykonywana z punktu widzenia przestrzegania prawa (i to prawa rozumianego jako całość systemu)".

Mimo iż sądowa kontrola takiego aktu ma zakres ograniczony, to jednak wymaga zbadania, czy akt ten nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy, oraz czy takiego wyboru dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada, czy w postępowaniu podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz czy organ uwzględnił słuszny interes strony. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie aktu uznaniowego, z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Ocenie Sądu nie podlegają natomiast kryteria słuszności, czy celowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 130/10 i z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. I OSK 1981/14, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

W wyrokach z dnia 10 maja 2012 r., sygn. I OSK 292/12 i I OSK 369/12 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie aktu wydanego w ramach uznania administracyjnego, winno być "na tyle wyczerpujące i zindywidualizowane, aby sąd administracyjny był w stanie ocenić, czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie nie zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego". Z kolei w wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. II FSK 1254/08, (opubl. w CBOSA), NSA podkreślił, że "organ zobowiązany jest w sposób czytelny i umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Konieczne jest zatem wskazanie wyraźnych kryteriów decyzyjnych (dóbr chronionych przez prawo), w tym zwłaszcza znajdujących oparcie w wartościach konstytucyjnych, dopiero bowiem ich należyta identyfikacja i ustalenie ich hierarchii na tle konkretnego stanu faktycznego pozwala na instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia mającego charakter uznaniowy, odwołującego się do ocen". Uzasadnienie aktów z zakresu administracji publicznej, winno spełniać rolę informacyjną i edukacyjno-perswazyjną w stosunku do ich adresatów i umożliwiać kontrolę ich poprawności. Z tego względu motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia - w niniejszej sprawie ustalenia wysokości zasiłku okresowego - powinny być tak sformułowane, aby strona mogła poznać w pełni tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć, i w miarę możliwości zaakceptować, zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu jej sprawy. Istotne jest również, by na tej podstawie sąd administracyjny mógł skontrolować, czy podjęty akt nie ma charakteru dowolnego i mieści się w granicach swobodnego uznania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. III SA/Kr 485/20 i sygn. III SA/Kr 483/20, CBOSA).

Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1375/14 (opubl. w CBOSA), przyjęcie uznania administracyjnego oznacza przyznanie organowi administracji publicznej, przepisem prawa materialnego, w niniejszej sprawie art. 38 ust. 3 pkt 1 u.p.s., pewnego luzu decyzyjnego. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, musi mieścić się w granicach zakreślonych dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przyznany organowi luz decyzyjny, może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Sądowa kontrola aktów uznaniowych wymaga zbadania, czy akt znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego i czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc czy akt nie nosi znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami odnoszącymi się do rozpatrywanej sprawy. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w przypadku aktów uznaniowych, wymaga szczególnie starannego wyważenia obu tych interesów, i w razie uznania prymatu interesu społecznego, wykazania w sposób niebudzący wątpliwości słuszność takiego rozstrzygnięcia. Brak takich działań uzasadniać może zarzut dowolności rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Sądu wskazane warunki prawidłowości aktu o charakterze uznaniowym, nie zostały w niniejszej sprawie spełnione. W ocenie Sądu orzekające w obydwu instancjach organy w sposób pobieżny, mało wnikliwy i nieprawidłowy, ustaliły stan faktyczny niniejszej sprawy.

Owszem, zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna, jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy, ma charakter wsparcia osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co wynika z postanowień art. 4 ustawy o pomocy społecznej, a pomoc społeczna nie może stanowić źródła utrzymania i zaspokojenia wszystkich potrzeb beneficjentów. Organy mają prawo, w świetle regulacji ustawy o pomocy społecznej, dokonywać selekcji żądań beneficjentów kierując się ich niezbędnymi potrzebami, potrzebami innych beneficjentów i ilością przyznanych na ten cel środków finansowych. Jednak ta gradacja potrzeb konkretnego beneficjenta musi się odbywać w uzasadniony sposób.

Dokonując sądowej kontroli zaskarżonego aktu prawnego, Sąd ocenia prawidłowość ustalenia stanu faktycznego oraz zastosowanych przepisów prawnych, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w przesłanych Sądowi aktach administracyjnych. Przy takiej ocenie Sąd nie może zastępować organów administracji zarówno w ustalaniu stanu faktycznego, jak i w wyjaśnianiu podstawy prawnej, które to zadania należą do organów administracji publicznej, a sposób rozumowania i wyniki – w postaci ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia podstawy prawnej – powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji, spełniających wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Zatem podstawą każdej kontroli Sądu, zastosowania przez organ administracyjny właściwych przepisów prawnych, jest ustalenie przez ten organ stanu faktycznego w sposób wyczerpujący oraz wyjaśnienie zastosowanych przepisów prawnych, co w niniejszej sprawie nie zostało spełnione. Ponieważ uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera żadnego uzasadnienia wysokości przyznanego świadczenia, natomiast uzasadnienie decyzji organu odwoławczego sprowadza się do stwierdzenia, że w sporządzonym w sprawie wywiadzie środowiskowym pracownik wskazał na mocne strony sytuacji skarżącego tj. stabilną sytuację mieszkaniową, wsparcie ze strony matki, a także możliwość podjęcia zatrudnienia, doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Organy nie ustaliły w niniejszej sprawie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący, w konsekwencji również uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, nie zawierają prawidłowej analizy sytuacji zdrowotnej i majątkowej skarżącego, ani wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, narusza zatem art. 107 § 3 k.p.a.

Jak wynika z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, organy nie wezwały skarżącego do złożenia brakujących dokumentów dla wykazania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy tj. jego sytuacji zdrowotnej i majątkowej.

Mając powyższe na uwadze, prowadząc ponownie postepowanie, organ przeprowadzi wyczerpujące postępowanie dowodowe, celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. A następnie sposób rozumowania i wyniki – w postaci ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia podstawy prawnej – powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie sprawy, uznając, że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.