Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia del WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Bd 55/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 grudnia 2021 r. nr BP.501.1216.2021.1278.BD2.146233 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. zasądza od R. Sp. z o.o. w T. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 12 kwietnia 2022r., sygn. I SA/Bd 55/22, po rozpoznaniu skargi A. Sp. o.o. w T. (dalej: Strona, Spółka, Skarżąca) uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 6 grudnia 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oraz orzekł o zwrocie Spółce kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 22 czerwca 2021 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Spółkę karę pieniężną [...] zł. Ustalono bowiem, że Spółka wykonywała przewóz drogowy pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia, podwozia lub innego wyposażenia, zakwalifikowane jako niebezpieczne - za każdy pojazd. Powyższe naruszenia stwierdzono podczas kontroli drogowej w T. autobusu marki [...] nr rej. [...], przeprowadzonej [...] kwietnia 2021r. Pojazdem, którym kierował A. J., był wykonywany regularny przewóz osób, na podstawie zezwolenia [...], w imieniu i na rzecz Strony.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, GITD decyzją z 6 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyjaśniał, że w sprawie kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 919 ze zm., dalej: u.t.d.), których wysokość jest określona w sposób sztywny za naruszenia przepisów załącznika nr 3 do u.t.d. i nie podlega miarkowaniu. Dlatego regulacja z art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), na mocy art. 189a § 2 pkt 1 nie ma zastosowania. Podniósł,, że zastosowania nie znajdą również art. 189e oraz art. 189f k.p.a., regulujące przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały uregulowane odrębnie przez art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a co do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189a § 2 k.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a.

W kwestii stwierdzonego naruszenia, GITD wskazał na art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450 ze zm., dalej: p.r.d.) oraz lp. 9.2 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje wykonywanie przewozu drogowego pojazdem posiadającym taką usterkę - za każdy pojazd karą pieniężną w wysokości [...] zł. Podał, że w trakcie kontroli opisanego autobusu na szczegółowej kontroli stanu technicznego wykazano następujące usterki pojazdu: brak siły hamowania lewego koła II osi pojazdu. Za stwierdzone uchybienia objęte lp. 9.2 zał. nr 3 u.t.d., kara [...] zł została nałożona na Stronę zasadnie.

Co do kwestii miejsca, w którym dokonano badania pojazdu, GITD powołał § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. z 2019 r. poz. 2141; dalej: rozporządzenie MSWiA z 5 listopada 2019 r.). Uznał, że kontrolujący prawidłowo skierował pojazd do Okręgowej Stacji Kontroli Pojazdów ([...]). Infrastruktura i wyposażenie stacji kontroli pojazdów umożliwiały poddanie pojazdu szczegółowej kontroli technicznej. Nie podzielił argumentacji Strony co do obowiązku skierowania pojazdu do punktu przeprowadzenia kontroli pojazdu, który musi być "obszarem tzn. pewnym wycinkiem powierzchni ziemi". W tym zakresie kontrolujący nie dopuścił się zaniechań. Kontrolujący posiadał wymagane uprawnienia do przeprowadzenia szczegółowej kontroli technicznej.

Organ stwierdził, że Strona nie przedstawiła dowodów potwierdzających, że do naruszeń doszło w okolicznościach, których nie mogła przewidzieć i na które nie miała wpływu. Skarżąca w ogóle nie odniosła się do stwierdzonej w trakcie kontroli usterki, której wystąpienie podczas wykonywania przewozu osób pojazdem stwarza zagrożenie dla pasażerów i innych uczestników w ruchu drogowym. Naruszenie to wynika z zaniedbania przedsiębiorcy, który powinien dokonywać regularnych sprawdzeń pojazdu, a nie z nadzwyczajnych okoliczności. Dlatego nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, rozpatrując skargę Spółki na ww. decyzję, doszedł do wniosku, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zawierała bowiem usprawiedliwione zarzuty podnoszące niedostateczne wyjaśnienie przez organy obu instancji okoliczności faktycznych sprawy, a także naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy.

W ocenie WSA w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć, czy okręgowa stacja kontroli pojazdów może być uznana za wyznaczony punkt przeprowadzania kontroli drogowej, o którym mowa w art. 129fb ust. 3 pkt 2 p.r.d. Odwołując się do treści delegacji ustawowej z art. 131 ust. 1 p.r.d. Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że szczegółowa kontrola techniczna może być przeprowadzona wyłącznie w dwóch wskazanych w zacytowanym przepisie punktach: mobilnej stacji kontroli drogowej bądź w wyznaczonym punkcie przeprowadzania kontroli drogowej obejmującym obszar o odpowiedniej powierzchni, na którym jest możliwa kontrola techniczna głównych układów w pojeździe odpowiedzialnych za bezpieczeństwo.

Sąd zauważył, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz.U. z 2008 r. Nr 132, poz. 841; dalej: rozporządzenie z 18 lipca 2008 r.) w § 6a ust. 3 w pkt 3 wskazywało wprost, iż szczegółową drogową kontrolę techniczną przeprowadza się także w stacji kontroli pojazdów. Jednakże ww. rozporządzenie z 18 lipca 2008 r. zostało uchylone z dniem 7 listopada 2019 r. Obecnie obowiązujący art. 129fb ust. 3 p.r.d. nie przewiduje, aby szczegółowa drogowa kontrola techniczna mogła być przeprowadzana w stacji kontroli pojazdów - na równi z przeprowadzaniem jej w mobilnej stacji drogowej lub w wyznaczonym punkcie przeprowadzania kontroli drogowej. Zgodził się WSA ze Skarżącą, że w oparciu o przepisy p.r.d. organ kontroli ruchu drogowego może skierować pojazd na badanie w stacji kontroli pojazdów, ale odbywa się to w zupełnie innym trybie określonym w art. 81 ust. 11 pkt 1 u.p.r.d. Dopełnia powyższe regulacje obecnie obowiązujące rozporządzenie MSWiA z 5 listopada 2019 r., szczególnie jego § 7 ust. 1 pkt 1, że jeżeli podczas drogowej kontroli technicznej pojazdu użytkowego zostało ujawnionych wiele usterek poważnych lub niebezpiecznych, uzasadniających poddanie kontrolowanego pojazdu dodatkowemu badaniu technicznemu obejmującemu zakres okresowego badania technicznego, to w stosunku do pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - organ kontroli ruchu drogowego występuje do starosty z wnioskiem o skierowanie pojazdu na dodatkowe badanie techniczne, o którym mowa w art. 81 ust. 11 pkt 2a lit. b p.r.d.

W ocenie WSA, obecnie obowiązujący tryb postępowania w przypadku prowadzenia drogowej kontroli technicznej pojazdu uległ zmianie względem dotychczasowej i zasadnicza zmiana polegała na wyłączeniu możliwości dokonywania szczegółowej kontroli drogowej w stacji kontroli pojazdów. Zmiany przepisów prawa co do trybu postępowania muszą być uwzględniane przez organ i przestrzegane przy kontroli pojazdów. Zdaniem WSA nieuprawnione było pominięcie trybów z art. 129fb p.r.d., bez wykazania w decyzji obiektywnych przeszkód do ich zastosowania. Dlatego doszło do naruszenia art. 129fb ust. 3 p.r.d. i § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z 5 listopada 2019 r., gdyż nie wykazano, aby tryb kontroli w stacji kontroli pojazdów na podstawie tych przepisów nie mógł być zastosowany. Organy obu instancji częściowo pominęły obowiązujące obecnie przepisy prawa.

Z podanych przyczyn, organ naruszył także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ zachował tryb wskazany w art. 129fb p.r.d. bądź wskazał obiektywne przyczyny odstąpienia od niego i dopiero wówczas ocenił istnienie podstaw do nałożenia kary.

Nakazał także, aby organ szczegółowo odniósł się do zarzutu naruszenia art. 129fc ust. 1 p.r.d. w kontekście twierdzenia Skarżącej o niespełnieniu wymogu cyklicznego uczestnictwa w warsztatach przez kontrolujących. Przedstawioną argumentację w tym zakresie miał poprzeć stosownymi dowodami.

W związku z tym przyjął, że za przedwczesne byłoby przesądzanie kwestii naruszenia art. 46 ust. 3 u.p.p., czego domagała się Spółka.

Natomiast zalecił, aby przed nałożeniem kary, organ należycie przeanalizował kwestie odstąpienia od kar z uwzględnieniem najnowszego orzecznictwa NSA.

Z powyższych przyczyn, w ocenie WSA, podjęte przez organy orzekające rozstrzygnięcie (nałożenie kary pieniężnej) było co najmniej przedwczesne. Z tych względów uchylił zaskarżoną decyzję na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm; dalej: p.p.s.a.).

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się organ i wystąpił ze skarga kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżył orzeczenie w całości. Zarzucił wyrokowi:

1) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. 129fb ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. (Dz. U. z 2021 r. poz. 450 ze zm.), § 6 ust. 2 - ust. 6 rozporządzenia MSWiA z 5 listopada 2019 r. w zw. z art. 131 ust. 1 p.r.d, § 1, § 2 pkt 1 i 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie minimalnych wymagań w zakresie wyposażenia mobilnej stacji kontroli drogowej oraz wyznaczonego punktu przeprowadzania kontroli drogowej i przyrządów kontrolno-pomiarowych w nich stosowanych (Dz.U z 2019 r. poz. 2143) w zw. z art. 129fb ust. 6 p.r.d.

- poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że treść art. 129fb ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. wyklucza możliwość przeprowadzenia szczegółowej technicznej kontroli pojazdu na stacji kontroli pojazdów, w sytuacji gdy stacje kontroli pojazdów spełniają większe wymogi, zarówno co do samego miejsca jak i przyrządów i urządzeń w nich stosowanych, niż tylko minimalne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie minimalnych wymagań w zakresie wyposażenia mobilnej stacji kontroli drogowej oraz wyznaczonego punktu przeprowadzania kontroli drogowej i przyrządów kontrolno-pomiarowych w nich stosowanych, a zatem spełniają wszystkie warunki, żeby być wyznaczonym punktem przeprowadzania kontroli drogowej, o którym mowa w przepisie art. 129fb ust. 3 pkt 2 p.r.d.;

2) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 129fb ust. 3 pkt 2 p.r.d. i § 6 ust. 2 - ust. 5 rozporządzenia MSWiA z 5 listopada 2019 r. oraz art. 81 ust. 11 p.r.d i § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z 5 listopada 2019 r. poprzez błędne przyjęcie, że sprawdzenie stanu technicznego pojazdu na stacji kontroli pojazdów może być przeprowadzone tylko w trybie określonym w art. 81 ust. 11 p.r.d. i § 7 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia MSWiA, podczas gdy właściwa wykładnia powołanych przepisów powinna prowadzić Sąd do wniosków, że stacja kontroli pojazdów może też być miejscem przeprowadzenia szczegółowej kontroli technicznej o której mowa w art. 129fb i § 6 ust. 2 - ust. 5 rozporządzenia MSWiA z 5 listopada 2019 r.;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.):

- poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszym postępowaniu organ naruszył powołane przepisy prawa procesowego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ w sposób należyty wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a wiarygodność wyniku sprawdzenia technicznego pojazdu dokonanego w okręgowej stacji kontroli pojazdu, wskazującego na istnienie niebezpiecznej usterki układu hamulcowego, nie została w żadnym razie podważona, zatem brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, tym bardziej mającego istotny wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy;

- poprzez błędną ocenę okoliczności sprawy przez pryzmat własnych, nie znajdujących oparcia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym ustaleń, a mianowicie poprzez przyjęcie, że organ nie zastosował procedury określonej w art. 129fb ust. 3 p.r.d. i nie wykazał, że wskazana procedura nie mogła zostać zastosowana, w sytuacji, gdy właściwa ocena materiału dowodowego powinna prowadzić Sąd do odmiennych wniosków.

Na postawie zgłoszonych zarzutów autor skargi kasacyjne wnosił o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o oddalenie skargi, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej GITD przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W trakcie postępowania pełnomocnik Spółki podał, że doszło do zmiany nazwy Strony na R. Spółka z o.o. w T. (informacja odpowiadająca odpisowi pełnemu z Rejestru Przedsiębiorców nr KRS:[...] (k. – 99-111 akt sąd.).

Na rozprawie w dniu 20 stycznia 2026 r. NSA na mocy art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn.:

II GSK 1275/22, II GSK 1290/22 i II GSK 799/23.

Obecni na rozprawie przed NSA pełnomocnik organu - GITD wnosił i wywodził jak w skargach kasacyjnych, a pełnomocnik Spółki wnosił jak w odpowiedziach na skargi kasacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna organu zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez autora skargi kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Zarzuty te zasadniczo powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd I instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Dlatego komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia ich łączne rozpatrzenie.

Analiza wniesionej skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji GITD wydanej w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę niebezpieczną, tj. brak siły hamowania co najmniej lewego koła II osi pojazdu (zakwalifikowaną przez organy jako naruszenie lp. 9.2. załącznika nr 3 do u.t.d. -usterka lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon zawieszenia, podwozia lub innego wyposażenia zakwalifikowanego jako niebezpieczne), stwierdził, że decyzja ta została wydane przedwcześnie z uwagi na istotne naruszenie przez kontrolujących funkcjonariuszy Inspekcji Drogowej podczas przeprowadzonej kontroli przepisów regulujących procedury kontroli drogowej, określone w art. 129fb ust. 3 p.r.d. i niewskazaniu obiektywnych przyczyn odstąpienia od procedur tym przepisem uregulowanych, co uzasadniało jej uchylenie.

Sąd I instancji nie zajmował się kwestią, czy stwierdzona w kontrolowanym autobusie usterka rzeczywiście wystąpiła, skoncentrował się na zakwestionowaniu legalności przeprowadzonej kontroli ze względu na miejsce jej przeprowadzenia. Stanął na stanowisku, że przeprowadzenie szczegółowej drogowej kontroli technicznej autobusu w stacji kontroli pojazdów stanowiło naruszenie art. 129fb ust. 3 p.r.d., gdyż przepis ten nie przewiduje tej formy omawianej kontroli. Zdaniem WSA kontrolę w stacji obsługi pojazdów przeprowadza się wyłącznie w sytuacji uregulowanej art. 81 ust. 11 p.r.d. i w § 7 rozporządzenia MSWiA z 5 listopada 2019r., tj. po skierowaniu - przez starostę na wniosek organu kontroli ruchu drogowego - pojazdu na badania techniczne w przypadku ujawnienia podczas drogowej kontroli technicznej pojazdu użytkowego wielu usterek poważnych lub niebezpiecznych, uzasadniających poddanie takiego pojazdu dodatkowemu badaniu technicznemu obejmującemu zakres okresowego badania technicznego.

Ze stanowiskiem Sądu I instancji, który podzielił w tym zakresie argumentację Spółki, nie można się zgodzić. Należy podzielić opinię skarżącego kasacyjnie organu, jako opartą na prawidłowej wykładni spornych przepisów i następnie właściwym ich zastosowaniu w okolicznościach dokonanych ustaleń faktycznych.

Przede wszystkim nie było podważane, że [...] kwietnia 2021 r. inspektorzy ITD poddali kontroli drogowej autobus marki [...] o nr rej. [...].

Wstępna kontrola stanu technicznego pojazdu wykazała podejrzenie wystąpienia usterki niebezpiecznej z lp. 1.2.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia MSWiA z 5 listopada 2019 r. tj. brak siły hamowania lewego koła II osi.

Opisana kontrola została przeprowadzona na podstawie art. 89 u.t.d. w powiązaniu z art. 129fa ust. 1 p.r.d., stanowiącego, że pojazd wytypowany przez kontrolującego do sprawdzenia stanu technicznego w ramach kontroli ruchu drogowego podlega wstępnej drogowej kontroli technicznej, która jest przeprowadzana zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 131 ust. 1 p.r.d. i te czynności nie były podważane rzez WSA czy przez Spółkę (por. protokół kontroli drogowej, k-1-2 akt adm., protokół oględzin, k. – 6 akt adm.).

Dalsze czynności kontrolne były przeprowadzane na podstawie art. 129fb ust. 1 p.r.d. stanowiącego, że w przypadku pojazdu kategorii M2, M3 (czyli autobusu), N2 i N3, przyczepy kategorii O3 i O4 i ciągnika kołowego kategorii T5 użytkowanego na drodze publicznej do wykonywania zarobkowego przewozu rzeczy kontrolujący, na podstawie wyników wstępnej drogowej kontroli technicznej, może skierować ten pojazd na szczegółową drogową kontrolę techniczną. Kierując pojazd na szczegółową drogową kontrolę techniczną, uwzględnia się w szczególności potrzebę ustalenia, czy pojazd ten zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub narusza wymagania ochrony środowiska. Zasadnie pojazd skierowano na szczegółową kontrolę stanu technicznego, którą przeprowadzono w stacji kontroli pojazdów - OSKP (protokół drogowej kontroli technicznej, k. – 3-4 akt adm.).

Zgodnie z art. 129fb ust. 3 p.r.d. szczegółowa drogowa kontrola techniczna jest przeprowadzana zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 131 ust. 1 w:

1) mobilnej stacji kontroli drogowej,

2) wyznaczonym punkcie przeprowadzania kontroli drogowej obejmującym obszar o odpowiedniej powierzchni, na którym jest możliwa kontrola techniczna głównych układów w pojeździe odpowiedzialnych za bezpieczeństwo

- przy użyciu przyrządów kontrolno-pomiarowych niezbędnych do przeprowadzenia takiej kontroli, w szczególności przyrządów niezbędnych do oceny stanu hamulców i skuteczności ich działania, układu kierowniczego, zawieszenia oraz uciążliwości pojazdu.

Zasadnie skarżący kasacyjnie GITD podnosił, że wskazanie przez ustawodawcę w pkt 2, że "wyznaczony punkt przeprowadzania kontroli drogowej obejmujący obszar o odpowiedniej powierzchni" nie wyłącza z jego zakresu stacji kontroli pojazdu. Ograniczenie wykładni normy prawnej do wykładni językowej, jak przyjął Sąd I instancji, może bowiem prowadzić do wniosków przez ustawodawcę niezamierzonych i sprzecznych z celem tej regulacji, co nastąpiło w kontrolowanej sprawie. O ile wykładnia gramatyczna normy art. 129fb ust. 3 pkt 2 u.p.r.d. prowadzi do wniosku, że punkt kontroli drogowej powinien być obszarem (czyli odnosi się do powierzchni), a już - nie budynkiem, o tyle celowościowa wykładnia tego unormowania wskazuje na konieczność takiej interpretacji przepisu, która pozwoli na osiągnięcie celów zamierzonych przez prawodawcę. Celem tym jest zapewnienie przeprowadzenia prawidłowej kontroli technicznej głównych układów w pojeździe odpowiedzialnych za bezpieczeństwo (por. art. 129fb ust. 1 in fine, art. 129fb ust. 6 p.r.d. zawierający delegację ustawową dla rozporządzenia, które ma określać minimalne wymagania w zakresie wyposażenia mobilnej stacji kontroli drogowej oraz wyznaczonego punktu przeprowadzania kontroli drogowej i przyrządów kontrolno-pomiarowych w nich stosowanych, mając na uwadze zakres szczegółowej drogowej kontroli technicznej oraz potrzebę zapewnienia prawidłowej oceny stanu technicznego pojazdów poddawanych tej kontroli; § 2 rozporządzenia w sprawie minimalnych wymagań w zakresie wyposażenia mobilnej stacji kontroli drogowej oraz wyznaczonego punktu przeprowadzania kontroli drogowej i przyrządów kontrolno-pomiarowych w nich stosowanych). Stacja diagnostyczna jest położona na określonym obszarze, na którym znajduje się budynek tej stacji. Stacja ta może mieć odpowiednią powierzchnię, na której jest możliwa kontrola techniczna głównych układów w pojeździe odpowiedzialnych za bezpieczeństwo. Nadto jest wyposażona w przyrządy kontrolno-pomiarowe, niezbędne do przeprowadzenia szczegółowej drogowej kontroli technicznej, która ma być przeprowadzana w mobilnej stacji kontroli drogowej czy w wyznaczonym punkcie przeprowadzania kontroli drogowej. Chodzi bowiem o posiadanie przyrządów niezbędnych do oceny stanu hamulców i skuteczności ich działania, układu kierowniczego, zawieszenia oraz uciążliwości pojazdu (por. § 2 rozporządzenia w sprawie minimalnych wymagań w zakresie wyposażenia mobilnej stacji kontroli drogowej oraz wyznaczonego punktu przeprowadzania kontroli drogowej i przyrządów kontrolno-pomiarowych w nich stosowanych). Z uwagi na wymagania i zakres szczegółowej drogowej kontroli technicznej teren stacji diagnostycznej może także zostać wyznaczony jako punkt przeprowadzania szczegółowej drogowej kontroli technicznej pojazdów. Sąd I instancji niezasadnie wywodził z braku wskazania w art. 129fb ust. 3 i art. 131 ust. 1 p.r.d. wyłączenia stacji kontroli pojazdów jako miejsca (obszaru) przeprowadzenia szczegółowej kontroli technicznej ww. pojazdów (co przewidywał § 6a ust. 3 rozporządzenia z 18 lipca 2008 r. zastąpiony przez rozporządzenie MSWiA z 5 listopada 2019 r.).

Przy wykładni pojęcia "miejsc, w których może być przeprowadzana szczegółowa drogowa kontrola techniczna" nie można pominąć, że obowiązujące rozporządzenie MSWiA z 5 listopada 2019 r. i zastąpione przez nie rozporządzenie z 18 lipca 2008 r. zostały wydane w oparciu o tę samą delegację ustawową z art. 131 ust. 1 p.r.d. Wystąpiła bowiem konieczność wdrożenia m.in. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/47/UE z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie drogowej kontroli technicznej dotyczącej zdatności do ruchu drogowego pojazdów użytkowych poruszających się w Unii oraz uchylająca dyrektywę 2000/30/WE Dz. U. UE L z 2014r., poz. 127, s.134; dalej: dyrektywa 2014/47). Wspomniany § 6a został dodany do rozporządzenia z 18 lipca 2008 r. na mocy § 1 pkt 3 rozporządzenia z Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 maja 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie kontroli ruchu drogowego, właśnie w celu implementacji dyrektywy 2014/47, czego Sąd I instancji nie dostrzegł. Podobnie rozporządzenie MSWiA z 5 listopada 2019r. wdraża dyrektywę 2014/47, przy czym wdrożenie tejże dyrektywy nastąpiło także na poziomie ustawowym poprzez nowelizację z 13 czerwca 2019 r.

Dlatego przy analizie uregulowań: § 6a rozporządzenia z 18 lipca 2008 r. i rozporządzenia MSWIA z 5 listopada 2019 r. nie można pomijać, że miały na celu wdrożenie tej samej dyrektywy 2014/47.

W dyrektywie tej w art. 3 pkt 20 zdefiniowano wyznaczony punkt przeprowadzania kontroli drogowej jako określony obszar przeprowadzania wstępnych lub bardziej szczegółowych drogowych kontroli technicznych, na którym mogą być zainstalowane w sposób trwały przyrządy do przeprowadzania badań.

Dlatego zasadnie GITD podnosił, że w przypadku wyznaczania zakresu pojęcia "wyznaczonego punktu przeprowadzania kontroli drogowej" należy rozumieć określony obszar, na którym ma być możliwe przeprowadzanie wstępnych lub bardziej szczegółowych drogowych kontroli technicznych.

Co do lokalizacji przeprowadzenia szczegółowej drogowej kontroli technicznej w motywie 21 tejże dyrektywy określono, że wykorzystanie mobilnych stacji kontroli drogowej zmniejsza opóźnienia i koszty dla podmiotów gospodarczych, ponieważ bardziej szczegółowe kontrole mogą być przeprowadzane bezpośrednio w pasie drogi. Ale jednocześnie zaznaczono, że bardziej szczegółowe kontrole mogą być również przeprowadzane w najbliższych dostępnych stacjach kontroli pojazdów i wyznaczonych punktach przeprowadzania kontroli drogowych. Zapis ten rozwinięto w art. 11 dyrektywy 2014/47, w którym uregulowano, że bardziej szczegółową drogową kontrolę techniczną przeprowadza się przy użyciu mobilnej stacji kontroli drogowej lub w wyznaczonym punkcie przeprowadzania kontroli drogowej bądź w stacjach kontroli pojazdów (ust. 1). W przypadku gdy bardziej szczegółowa kontrola ma być przeprowadzona w stacji kontroli pojazdów lub w wyznaczonym punkcie przeprowadzania kontroli drogowej, przeprowadza się ją w najkrótszym możliwym terminie w najbliższej dostępnej stacji lub punkcie (ust. 2). Mobilne stacje kontroli drogowej i wyznaczone punkty przeprowadzania kontroli drogowej posiadają odpowiednie przyrządy do przeprowadzania bardziej szczegółowej drogowej kontroli technicznej, w tym przyrządy niezbędne do oceny stanu hamulców i skuteczności ich działania, układu kierowniczego, zawieszenia oraz uciążliwości pojazdu, zgodnie z wymogami, a w przypadku gdy mobilne stacje kontroli drogowej lub wyznaczone punkty przeprowadzania kontroli drogowej nie posiadają odpowiednich przyrządów do sprawdzenia pozycji wskazanej we wstępnej kontroli, pojazd skierowuje się do stacji kontroli pojazdów lub do punktu, w którym możliwe jest przeprowadzenie szczegółowej kontroli tej pozycji (ust. 3).

W świetle powyższych uregulowań dyrektywy 2014/47 przeprowadzenie bardziej szczegółowej drogowej kontroli technicznej w stacji kontroli pojazdów jest jedną z form jej przeprowadzania.

Należy także zauważyć, że omawiany art. 129fb p.r.d. został dodany na mocy art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy –Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. poz. 1466), która weszła w życie 7 listopada 2019 r. Jak już wspomniano, nowelizacja z 13 czerwca 2019 r. miała na celu wdrożenie do polskiego porządku prawnego dyrektywy 2014/47 (por. uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy VIII.3456). Dlatego w razie wątpliwości interpretacyjnych należy mieć na uwadze cel wprowadzenia nowelizacji p.r.d. Należy podkreślić, że ani w ustawie-Prawo o ruchu drogowym, ani w rozporządzeniu MSWiA z 5 listopada 2019 r. ustawodawca nie wprowadził zakazu przeprowadzania bardziej szczegółowej drogowej kontroli technicznej w stacji kontroli pojazdów. Także z uzasadnienia omawianego projektu nowelizacji p.r.d. nie wynikał zakaz przeprowadzania bardziej szczegółowej drogowej kontroli technicznej w stacji kontroli pojazdów. Natomiast wyjaśniono, że wyznaczone punkty przeprowadzania kontroli drogowych, na których będzie możliwa kontrola techniczna głównych układów w pojeździe odpowiedzialnych za bezpieczeństwo, będą usytuowane w miejscach określonych według potrzeb uprawnionych służb kontrolnych, możliwości technicznych i warunków umożliwiających przeprowadzanie kontroli (np. przy drogach, na parkingach), przy przyjęciu zasady, iż do minimum zostaną ograniczone uciążliwości dla kierujących pojazdami w zakresie lokalizacji tych punktów. Przyjęto, że punkty nie będą miały stałej lokalizacji. W takich punktach służby kontrolne powinny mieć możliwość rozstawienia mobilnego sprzętu kontrolnego i przeprowadzenia szczegółowej drogowej kontroli technicznej. Wyznaczony punkt przeprowadzania kontroli drogowej nie będzie organizowany w ramach stacji kontroli pojazdów (por. druk sejmowy VIII.3456).

W świetle powyższego nie da się wytłumaczyć opinii WSA, że samo zawarcie (lub jego brak) w ustawie- Prawo o ruchu drogowym i rozporządzeniu zapisu o przeprowadzaniu szczegółowej drogowej kontroli technicznej w stacji kontroli pojazdów miałoby decydować o dopuszczalności tej formy kontroli, skoro nowelizacja z 13 czerwca 2019 r. i oba omawiane rozporządzenia miały za cel wdrożenie tego samego aktu unijnego, w którym jednoznacznie dopuszczono przeprowadzanie szczegółowej drogowej kontroli technicznej w stacji kontroli pojazdów.

Wobec powyższego opinia Sądu I instancji, że zostało wyłączone przez art. 129fb ust. 3 p.r.d. przeprowadzanie szczegółowej drogowej kontroli technicznej w stacjach kontroli pojazdów jest nieuprawniona.

Podobnie nieuzasadnione jest stanowisko WSA, że przeprowadzenie szczegółowej drogowej kontroli technicznej w stacji kontroli pojazdów stanowiłoby w rzeczywistości badanie technicznego pojazdu w rozumieniu przepisów o badaniach technicznych pojazdów. Jak wynika z art. 129fa ust. 1 p.r.d. na szczegółową drogową kontrolę techniczną jest kierowany pojazd na podstawie wyników wstępnej drogowej kontroli technicznej i jej zakres określa się w protokole drogowej kontroli technicznej (art. 129fa ust. 2 p.r.d.). Kontrola ta stanowi fragment kontroli przeprowadzanej przez uprawnionego pracownika organu kontrolnego. Analogicznie kwestie te reguluje art. 10 i art. 11 dyrektywy 2014/47.

Przepis § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA przewiduje, że jeżeli podczas drogowej kontroli technicznej pojazdu użytkowego zostało ujawnionych wiele usterek poważnych lub niebezpiecznych, uzasadniających poddanie kontrolowanego pojazdu dodatkowemu badaniu technicznemu obejmującemu zakres okresowego badania technicznego w stosunku do pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - organ kontroli ruchu drogowego występuje do starosty z wnioskiem o skierowanie pojazdu na dodatkowe badanie techniczne, o którym mowa w art. 81 ust. 11 pkt 2a lit. b) p.r.d. Jednakże i to badanie techniczne pojazdu nie jest okresowym badaniem technicznym, co wynika z treści art. 81 ust. 2 i ust. 11 p.r.d., że niezależnie od badań, o których mowa w ust. 3-5 (okresowych badań technicznych), dodatkowemu badaniu technicznemu podlega pojazd (...). Zatem ta procedura jest uruchamiana dopiero wówczas, gdy podczas drogowej kontroli technicznej pojazdu użytkowego zostało ujawnionych wiele usterek poważnych lub niebezpiecznych, uzasadniających poddanie kontrolowanego pojazdu dodatkowemu badaniu technicznemu obejmującemu zakres okresowego badania technicznego.

Jednakże problem ten w kontrolowanej sprawie nie wystąpił (bezsporne), gdyż stwierdzone usterki dotyczyły układu hamulcowego, co potwierdził protokół drogowej kontroli technicznej (k. -3-4 akt adm.), a nie wielu usterek uzasadniających poddanie kontrolowanego pojazdu dodatkowemu badaniu technicznemu obejmującemu zakres okresowego badania technicznego (bezsporne).

Dlatego też niezasadne było oczekiwanie WSA, aby organy uzasadniały – wskazywały obiektywne przyczyny odstąpienia od przeprowadzenia szczegółowej drogowej kontroli technicznej w mobilnej stacji kontroli drogowej lub wyznaczonym punkcie przeprowadzania kontroli drogowej nie będącym stacją kontroli pojazdów.

W świetle powyższego zasadne okazały się zarzuty zgłoszone w pkt 1., 2.petitum skargi kasacyjnej.

Wobec przedstawionej powyżej wykładni art. 129fb ust. 3 p.r.d. i jego subsumpcji do ustaleń faktycznych organów, należy przyznać rację skardze kasacyjnej organu co do tego, że Sąd I instancji błędnie ocenił, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., wobec przeprowadzenia szczegółowej drogowej kontroli technicznej w stacji kontroli pojazdów. Dlatego zasadny też okazał się zarzut naruszenia powyższych przepisów zgłoszony w pkt 3. petitum skargi kasacyjnej.

Szczegółową drogową kontrolę przeprowadzono w okręgowej stacji kontroli pojazdów, która spełniała wymagania dla wyznaczonego punktu przeprowadzania kontroli drogowej, określonego w art. 129fb ust. 3 pkt 2 p.r.d.

Wymaga podkreślenia, że oba protokoły kontroli podpisał bez zastrzeżeń kierowca kontrolowanego autobusu.

Sąd I instancji skupiając się na uchybieniach kontroli, które, jak wykazał skarżący organ, nie miały miejsca, nie przeprowadził wyczerpującej oceny ustaleń faktycznych organów, które miały wykazywać wystąpienie niebezpiecznej usterki zakwalifikowanej jako naruszenie lp. 9.2. do zał. nr 3 do u.t.d. i nałożonej na ich podstawie kary pieniężnej.

Wobec powyższego, Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę i podporządkowując się związaniu wynikającemu z art. 190 p.p.s.a., dokona kontroli ustaleń faktycznych i subsumpcji ustalonego stanu faktycznego.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną GITD należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o czym orzeczono w punkcie 1. wyroku.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.). Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w części, kierując się dyrektywą z art. 207 § 2 p.p.s.a., który przewiduje taką możliwość w przypadkach szczególnie uzasadnionych. W orzecznictwie sądowym podnosi się, że ustalając, czy w danej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu, zbadać należy między innymi nakład pracy pełnomocnika oraz stopień zawiłości sprawy (por. wyroki NSA z: 1 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 160/16; 9 listopada 2022 r., sygn. akt III FSK 1631/21). Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na rozpatrywanie spraw w zasadzie tożsamych, w których WSA zarzucił naruszenie tych samych uregulowań w związku z identycznymi stanami faktycznymi i w których zgłoszono podobnie skonstruowane skargi kasacyjne, uznał, że w takiej sytuacji wymagało to od pełnomocników organu znacznie mniejszego niż normalnie nakładu pracy przy przygotowywaniu skarg kasacyjnych w poszczególnych sprawach, a tym samym uzasadniało zastosowanie przewidzianej w art. 207 § 2 p.p.s.a. instytucji.