Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia WSA Danuta Oleś, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 października 2009 r. sprawy ze skargi G. S. na czynność W. P. w przedmiocie ustalenia wysokości rekompensaty utraconych dochodów z tytułu podatku od nieruchomości za rok 2006 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od W. P. na rzecz strony skarżącej kwotę 440 (czterysta czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia 27 marca 2007 r. Gmina zwróciła się o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych oraz rezerwatach przyrody za 2006 r., wykazując w nim kwotę do zwrotu

w wysokości [...] zł.

Pismem z dnia 29 maja 2007 r. Gmina złożyła korektę wniosku, wykazując w nim kwotę do zwrotu w wysokości [...] zł.

Po dokonaniu weryfikacji powyższego wniosku Wojewoda zwrócił się do Sekretarza Stanu Ministerstwa Finansów z wnioskiem o zwiększenie budżetu województwa [...] na rok 2007 o kwotę [...] zł. z przeznaczeniem na zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych, rezerwatach przyrody oraz przedsiębiorców o statusie centrum badawczo rozwojowym.

Minister Finansów decyzją z dnia 11 lipca 2007 r. w sprawie zmian w budżecie państwa na rok 2007 dokonał zwiększenia środków finansowych dla ośmiu gmin

(w tym Gminy) przeznaczonych na zwrot utraconych przez te gminy dochodów.

Pismem Dyrektora Wydziału Finansów i Budżetu Urzędu Wojewódzkiego z dnia 20 lipca 2007 r., poinformowano Gminę, że ww. decyzją Ministra Finansów zwiększono plan dotacji na 2007 r. o kwotę [...] zł, która stanowi środki przeznaczone na zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych z podatku od nieruchomości w parkach narodowych i rezerwatach przyrody za rok 2006.

Pismem z dnia 25 lipca 2007 r. Gmina wezwała Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa polegającego na pozbawieniu jej rekompensaty w kwocie [...] zł. należnej z tytułu zwolnienia Parku Narodowego z podatku od nieruchomości w 2006 roku.

W odpowiedzi Wojewoda, w piśmie z dnia 23 listopada 2007 r. wskazał, że weryfikacja korekty wniosku Gminy wykazała, iż wniosek ten zawierał wyszczególnienie gruntów, budynków i budowli, co do których w myśl ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie przysługuje zwrot podatku od nieruchomości bądź też nie podlegają one opodatkowaniu tym podatkiem. W piśmie wskazano, że Gminie nie przysługuje zwrot utraconych dochodów za takie grunty, budynki i budowle jak m.in. wały przeciwpowodziowe, grunty przemysłowe, tereny rekreacyjno wypoczynkowe, grunty zadrzewione i zakrzewione, nieużytki, albowiem z mocy art. 7 ust. 1 pkt 5, 9 i 10 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 121, poz. 844) – dalej w skrócie zwana u.p.o.l., są one zwolnione od podatku od nieruchomości, a w przypadku dróg z mocy art. 2 ust. 3 pkt 4 nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości.

Na czynność Wojewody, Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się stwierdzenia, że został ona dokonana z naruszeniem prawa i jest bezskuteczna. Gmina zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 7 ust. 1 pkt. 8 i ust. 4 u.p.o.l. oraz § 4 i § 5 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie zwrotu utraconych przez gminy dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych, rezerwatach przyrody oraz przedsiębiorców o statusie centrum badawczo – rozwojowego (Dz. U. z 2006 r., Nr 33, poz. 229) – dalej zwane Rozporządzeniem, poprzez błędną weryfikację wniosku gminy, w wyniku której zaniżono należną skarżącej rekompensatę z tytułu zwolnienia Parku Narodowego z podatku od nieruchomości w 2006 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała swoje twierdzenie, że należną jej rekompensatę stanowi kwota wymieniona we wniosku. Jednocześnie podkreśliła, że Park Narodowy jako jednostka budżetowa prowadzi działalność gospodarczą na całym zarządzanym przez siebie terenie i jest to jednym z jego statutowych zadań.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, a ponadto wniósł o odrzucenie skargi, albowiem ustawowe czynności wojewody, jakie zostały podjęte w sprawie są elementem szerszego postępowania i nie rozstrzygają ostatecznie o prawach i obowiązkach wynikających wprost z przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

Skarga Gminy zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż te, które zostały podniesione w środku zaskarżenia.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku Wojewody o odrzucenie skargi. Sąd nie aprobuje stanowiska tegoż organu, albowiem czynność Wojewody mająca za przedmiot zwrot utraconych przez gminę dochodów należy traktować jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tego rodzaju akty i czynności, z mocy art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. podlegają kognicji sądów administracyjnych, a tym samym nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi.

Trzeba bowiem zwrócić uwagę na to, że przedmiotem skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 mogą być tego rodzaju akty i czynności, które spełniają następujące warunki:

• akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniach jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a;

• akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. wyrok NSA z 4 lutego 1998 r., II SA 1367/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 139);

• akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu;

• akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny, a więc skarga może więc dotyczyć aktów i czynności tych państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalność administracji publicznej". Kryterium to oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem.

• akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa co oznacza, że dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (podobnie J.P. Tarno, Prawo..., s. 30).

Nie może budzić wątpliwości, że wszystkie powyższe przesłanki, umożliwiające poddanie czynności Wojewody kontroli sądowoadministracyjnej, zostały w rozpoznawanej sprawie spełnione. Po pierwsze w sprawie nie mamy do czynienia ani z decyzją, ani z postanowieniem Wojewody. Zwrot utraconych dochodów następuje bowiem w następstwie podjęcia czynności przekazania środków pieniężnych na rachunek gminy. Bez wątpienia pomiędzy wojewodą przekazującym środki pieniężne, a beneficjentem czyli gminą, nie zachodzi żaden stosunek podporządkowania i hierarchiczności. Nie ulega również wątpliwości, że adresatem czynności jest podmiot zindywidualizowany, jakim w realiach rozpoznawanej sprawy jest Gmina. Czynność wojewody mieści się również w granicach działalności administracji publicznej, albowiem wojewoda poddając wniosek weryfikacji decyduje w sposób jednostronny o uprawnieniach gminy. Spełniona jest również ostatnia przesłanka dopuszczalności drogi sądowej, gdyż bez wątpienia czynność wojewody dotyczy uprawnień gminy. Czynność wojewody polegająca na przekazaniu środków pieniężnych, stanowi bowiem potwierdzenie uprawnienia gminy do żądania zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości. Pozostaje ona więc w ścisłym związku z uprawnieniem gminy wynikającym wprost z przepisu ustawy. Przesłanki tej nie niweczy przy tym okoliczność, że wojewoda, dokonując czynności przekazania środków pieniężnych stwierdza uprawnienie gminy w innym zakresie, niż sama się tego domaga. Niezależnie bowiem od wysokości przyznawanej rekompensaty, będzie to czynność odnosząca się do uprawnień gminy wynikających wprost z przepisów prawa.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy na treść art. 7 ust. 1 pkt 8 u.p.o.l. (w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2006 r.), zgodnie z którym zwalnia się od podatku od nieruchomości grunty położone na obszarach objętych ochroną ścisłą, czynną lub krajobrazową, a także budynki i budowle trwale związane z gruntem, służące bezpośrednio osiąganiu celów z zakresu ochrony przyrody - w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody. Jak stanowi natomiast ust. 4 przywoływanego przepisu, z tytułu zwolnień z podatków i opłat, o których mowa w ust. 1 pkt 8 oraz ust. 2 pkt 5a, jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje z budżetu państwa zwrot utraconych dochodów.

Zasady zwrotu zostały natomiast określone w Rozporządzeniu zgodnie z którym, gmina we wniosku wykazuje wysokość utraconych dochodów, a następnie składa wniosek do właściwego wojewody w terminie do dnia 31 marca roku następującego po roku, w którym nastąpiło zwolnienie z podatku od nieruchomości, wykazując faktyczne roczne skutki zwolnień ustawowych, wynikające z decyzji oraz deklaracji podatkowych, na dany rok podatkowy według stanu na dzień 31 grudnia roku, za który sporządzany jest wniosek. We wniosku gmina jest obowiązana wykazać podstawę opodatkowania podatkiem od nieruchomości odrębnie dla gruntów, budynków i budowli, stawki podatku od nieruchomości, ustalone przez radę gminy, obowiązujące w roku, za który sporządzany jest wniosek i wysokość utraconych dochodów, ustaloną jako suma kwot wyliczonych odrębnie dla gruntów, budynków i budowli na podstawie danych, o których mowa

w pkt 1 i 2.

Zgodnie z § 4 Rozporządzenia, właściwy wojewoda sprawdza prawidłowość sporządzonych wniosków pod względem rachunkowym oraz formalnym, a następnie w terminie do dnia 31 sierpnia roku następującego po roku, w którym nastąpiło zwolnienie, właściwy wojewoda przekazuje na rachunek budżetu gminy kwotę środków stanowiącą równowartość wysokości utraconych dochodów z tytułu zwolnień (§ 5).

Z przywoływanych przepisów wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że ratio legis powyższej regulacji jest zrekompensowanie jednostkom samorządu terytorialnego utraty dochodów z tego powodu, że grunty znajdujące się na ich terenie zostały zwolnione z opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Potwierdzeniem założenia ustawodawcy co do zakresu stosowania przepisu art. 7 ust. 4 jest brzmienie ust. 5 zawierającego delegację ustawową dla Ministra Finansów. W normie tej wyraźnie wskazano, że zwrot utraconych dochodów ma służyć zabezpieczeniu budżetów gmin przed utratą dochodów z tytułu zwolnień w opłatach i podatkach. Istotą tejże regulacji jest przy tym to, że zwrot utraconych dochodów nie następuje za wszystkie grunty, budynki i budowle, które zostały objęte zwolnieniem z podatku od nieruchomości, a jedynie te, które zostały wskazane w art. 7 ust. 1 pkt 8 u.p.o.l. Będą to grunty położone na obszarach objętych ochroną ścisłą, czynną lub krajobrazową, a także budynki i budowle trwale związane z gruntem, służące bezpośrednio osiąganiu celów z zakresu ochrony przyrody - w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody.

Podkreślenia wymaga więc to, że rekompensatą z budżetu państwa objęte zostały tylko te dochody jednostek samorządu terytorialnego, które jednostka samorządu terytorialnego otrzymałaby, gdyby grunty te nie zostały zwolnione z opodatkowania z uwagi na ich położenie w na obszarach objętych ochroną ścisłą, czynną lub krajobrazową, a w przypadku budynków i budowli trwale związanych z gruntem z uwagi na ich przeznaczenie do bezpośredniego osiągania celów z zakresu ochrony przyrody i położenie w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody. Wniosek o zwrot utraconych dochodów nie obejmuje tym samym tych gruntów, budowli i budynków, które z mocy ustawy zostały zwolnione z podatku od nieruchomości na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1-7 i 9-14 u.p.o.l. lub nie podlegają opodatkowaniu zgodnie z art. 2 ust. 2 i 3 u.p.o.l.

Oczywistym jest przy tym, że z tytułu tych zwolnień zostaje uszczuplony budżet jednostki samorządu terytorialnego. Jednakowoż prawo domagania się zwrotu utraconych dochodów ograniczone zostało wyłącznie do sytuacji zwolnienia o jakiej mowa w art. 7 ust. 1 pkt 8 u.p.o.l. Tym samym, nawet wówczas, gdy znajdują się od na terenach objętych ochroną przyrody, podlegają wyłączeniu z tej ogólnej powierzchni gruntów, jako te co do których prawo do rekompensaty nie przysługuje.

Reasumując stwierdzić należy, że rekompensatą objęte są tylko te dochody, które jednostka samorządu terytorialnego utraciła w następstwie zwolnienia z podatku od nieruchomości gruntów z uwagi na to, że są one położone na obszarze objętym ochroną ścisłą, czynną lub krajobrazową, a w przypadku budynków i budowli jeśli znajdują się w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody i służą bezpośrednio osiąganiu celów z zakresu ochrony przyrody. Zwrot nie przysługuje natomiast za dochody utracone przez jednostkę samorządu terytorialnego z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości gruntów, budowli i budynków, które zostały objęte tym zwolnieniem na mocy innego przepisu.

W ocenie Sądu za prawidłowe należy więc uznać postępowanie Wojewody, który w ramach formalnej kontroli wniosku Gminy, a więc kontroli dokonywanej z punktu widzenia zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, ograniczył prawo Gminy do domagania się zwrotu utraconych dochodów jedynie do tych gruntów budynków i budowli o jakich mowa w art. art. 7 ust. 1 pkt 8 u.p.o.l.

Mimo prawidłowej interpretacji przepisów prawa dokonanej przez Wojewodę co do zakresu uprawnienia przysługującego Gminie, zaskarżona czynność podlega uchyleniu, albowiem z uwagi na braki postępowania uchyla się ona spod kontroli sądu administracyjnego. Zważyć należy, że Wojewoda określając wysokość przysługującej Gminie rekompensaty, dokonał korekty wniosku, wyłączając te grunty, budynki i budowle, które zwolnione zostały z opodatkowania na mocy innych przepisów ustawy niż art. 7 ust. 1 pkt 8 u.p.o.l. oraz w ogóle nie podlegające opodatkowaniu jak np. grunty zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych. Znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala jedna zweryfikować prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody. Nie wiadomo bowiem jakimi przesłankami kierował się ten organ przy ustalaniu wielkości powierzchni gruntów, budynków i budowli podlegających zwolnieniu z podatku od nieruchomości. W szczególności brak jest jakichkolwiek danych z ewidencji gruntów, katastrów, nie ma również żadnych informacji i ustaleń dotyczących tego, czy na obszarach objętych wnioskiem Gminy jest prowadzona działalność gospodarcza, czy też nie. Jest to kwestia o tyle istotna, że w przypadku o jakim mowa w art. 7 ust. 1 pkt 10 u.p.o.l. zwolnienie nie obowiązuje wówczas, gdy grunty stanowiące nieużytki, użytki ekologiczne, grunty zadrzewione i zakrzewione są zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej. W takim wypadku Gmina uzyskując przychody z podatku od nieruchomości nie jest uprawniona do uzyskania rekompensaty, ta bowiem - co należy jeszcze raz podkreślić - przysługuje w takim zakresie, w jakim Gmina z tytułu obowiązujących zwolnień traci swoje dochody. Przy ponownym rozpoznawaniu wniosku Gminy Wojewoda winien więc wskazać szczegółowe dane, które stały się podstawą dokonanych ustaleń co do wielkości powierzchni gruntów, budowli i budynków, które na mocy przepisów innych niż art. 7 ust. 1 pkt 8 u.p.o.l. zostały zwolnione od opodatkowania lub nie podlegają opodatkowaniu w ogóle. Prawidłowość ustalenia tej kwestii warunkuje bowiem trafność rozstrzygnięcia o wysokości kwoty zwrotu przysługującej Gminie z tytułu utraconych dochodów.

Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę w ten sposób, że na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Wojewody. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.