Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

oSygn. akt I OSK 3281/19 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 sierpnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 540/19 w sprawie ze skargi R.P. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej nagany 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz R.P. kwotę 377 (słownie: trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 540/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.P. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej nagany, uchylił zaskarżone orzeczenie w części, w której utrzymuje w mocy orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w punkcie 1 i 2 oraz uchylił orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w części zarzutów opisanych w punktach 1 i 2 (pkt I); zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz skarżącego R.P. kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Powiatowy Policji w [...] orzeczeniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] uznał [...] R.P. winnym tego, że:

1. będąc zobowiązanym § 15 pkt 1 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji m.in. do terminowej, dokładnej i starannej realizacji poleceń przełożonego, w okresie od dnia 29 marca 2017 r. do dnia 25 kwietnia 2017 r. nie wykonał polecenia Zastępcy Naczelnika Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] M.J. w zakresie udania się do E.F. – [...] i wyjaśnienia rozbieżności w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, czym naruszył dyscyplinę służbową w sposób określony w art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.);

2. będąc zobowiązanym § 15 pkt 1 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji m.in. do terminowej, dokładnej i starannej realizacji poleceń przełożonego, w okresie od dnia 26 kwietnia 2017 r. do dnia 2 sierpnia 2017 r. nie wykonał polecenia Zastępcy Naczelnika Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] M.J. w zakresie udania się do E.F. – [...] i wyjaśnienia rozbieżności w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, czym naruszył dyscyplinę służbową w sposób określony art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji;

3. w okresie od dnia 23 lutego 2017 r. do dnia 5 maja 2017 r. przedłożył zaświadczenie z dnia 23 lutego 2017 r., budzące wątpliwości co do jego autentyczności, w którym wskazano cenę biletu miesięcznego na trasie z miejscowości [...] do miejscowości [...] w wysokości 143 zł, podczas gdy rzeczywista cena biletu miesięcznego wynosi 90 zł, przez co podjął próbę wprowadzenia w błąd E.F. – [...] zajmującej się realizacją wniosków o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby i narażenia pracowników Wydziału [...] KWP w [...] na wypłatę świadczenia w zawyżonej kwocie, tj. naruszenia dyscypliny służbowej w sposób określony w art. 132 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

Za powyższe przewinienia, opisane w punktach 1 i 2 orzeczenia, przełożony dyscyplinarny wymierzył R.P. karę nagany.

Obwiniony został natomiast uniewinniony od popełnienia czynu zarzucanego mu w punkcie 3 orzeczenia.

Na skutek wniesienia przez R.P. od powyższego orzeczenia odwołania, sprawę rozpoznawał Komendant Wojewódzki Policji w [...], który orzeczeniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] zaskarżone orzeczenie utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu orzeczenia podał, iż w niniejszej sprawie w oparciu o akta postępowania dyscyplinarnego ustalono, że [...] M.J. w dniu 29 marca 2017 r. w obecności E.F. ([...] KPP w [...]) przeprowadził rozmowę z [...] R.P. w związku z przedłożonymi przez niego wnioskami o zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, a jej celem było wyjaśnienie drogi dojazdu. Wyżej wymieniony policjant przedkładając wnioski wskazywał, że dojeżdża z [...] przez [...] do [...] i z tego tytułu wnosił o zwrot 342 zł, podczas gdy z wcześniejszych ustaleń wynikało, iż firma transportowa [...] realizuje transport pomiędzy [...] a [...] i cena biletu miesięcznego wynosi 190 zł. W związku z powyższym [...] M.J. polecił obwinionemu udać się do kasy do E.F. celem definitywnego załatwienia sprawy. Było to polecenie służbowe, które słyszała również obecna przy rozmowie E.F. Ponadto [...] M.J. poinformował policjanta, że w przypadku, gdyby nie zgodził się z tymi ustaleniami, winien swoje uwagi skierować do Wydziału [...] KWP w [...] za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w [...]. E.F. w dniu 25 kwietnia 2017 r. poinformowała [...] M.J., że [...] R.P. nie stawił się u niej, nie załatwił wyżej wskazanej sprawy oraz nie zabrał wniosków o zwrot kosztów dojazdu. W dniu 26 kwietnia 2017 r. [...] M.J. w obecności [...] – bezpośredniego przełożonego obwinionego, ponownie wydał wyżej wymienionemu policjantowi polecenie służbowe udania się do E.F. i definitywnego rozwiązania problemu związanego z dojazdami. Ponadto [...] M.J. przedstawił mu wynikające z algorytmu postępowania w sprawie zwrotu kosztów dojazdu regulacje związane z dojazdami. E.F. w dniu 5 maja 2017 r. poinformowała [...] M.J., że [...] R.P. nie zgłosił się do niej i nie załatwił sprawy związanej z dojazdami.

Organ odwoławczy wskazał, że z pisma z dnia 23 lutego 2017 r. podmiotu oznaczonego jako [...] wynika, że cena biletu miesięcznego na trasie z miejscowości [...] (gdzie przystanek jest na żądanie) do miejscowości [...] wynosi 143 zł. Kwota ta nie zmieniła się od 2011 r., tj. od kiedy powyższą trasę obsługiwała firma [...]. Natomiast z zaświadczenia z dnia 29 marca 2017 r. wystawionego przez firmę [...], wynika, że bilet jednorazowy na trasie [...] – [...] kosztuje 3 zł, natomiast cena biletu miesięcznego w dwie strony wynosi 90 zł. Ponadto bilet jednorazowy na trasie [...] – [...] kosztuje 7 zł, a cena biletu miesięcznego w dwie strony wynosi 190 zł. Cennik ten obowiązuje od dnia 1 marca 2012 r.

W dniu 15 lutego 2017 r. do KPP w [...] wpłynęło zawiadomienie o wszczęciu w dniu 13 lutego 2017 r. śledztwa o sygn. akt w sprawie – mającego miejsce w dniu [...] marca 2017 r. w [...], w celu osiągnięcia korzyści majątkowej polegającej na uzyskaniu zwrotu kosztów dojazdu do pracy w kwocie wyższej niż faktycznie poniesiona – usiłowania wprowadzenia w błąd pracownika KPP w [...] przez funkcjonariusza KPP w [...] posługującego się zaświadczeniem podrobionym w celu użycia za autentyczny i doprowadzenia w ten sposób do niekorzystnego rozporządzenia mieniem wypłaty świadczenia w kwocie 143 zł za każdy miesiąc w okresie od sierpnia 2016 r. do marca 2017 r. zamiast przysługujących mu za dany odcinek 90 zł, tj. o czyn z art. 13 § 1 w zw. z art. 286 § 1 w zb. z art. 270 § 1 w zw. z art. 11 § 2 Kodeksu karnego.

Do akt postępowania dyscyplinarnego dołączono również korespondencję mailową od firmy [...] z której wynika, że firma nie realizowała przewozów na trasie [...] – [...]. Uzyskano również opinię Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z zakresu badań dokumentów. W opinii tej stwierdzono, że zapis daty "23.02.2017" nakreślony w pozycji "[...] dn. ...." na piśmie datowanym na dzień 23 lutego 2017 r. zatytułowanym "[...]", informującym, że cena biletu miesięcznego na trasie z miejscowości [...] do miejscowości [...] wynosi 143 zł, został nakreślony przez osobę, której wzory pisma przesłano do badań jako materiał porównawczy R.P., a nie został nakreślony przez [...], których rękopisy przesłano do badań jako materiał porównawczy. Nadto w opinii określono, że podpis nieczytelny widniejący w obrębie odbitki pieczątki z treścią "[...]" na wskazanym wyżej piśmie datowanym na dzień 23 lutego 2017 r. prawdopodobnie został nakreślony przez [...], której wzory pisma przesłano do badań jako materiał porównawczy i prawdopodobnie nie został nakreślony przez [...], których rękopisy przesłano do badań jako materiał porównawczy. Brak było możliwości przeprowadzenia badań komparatystycznych w odniesieniu do grafizmów R.R. i R.P. ze względu na brak adekwatnego materiału porównawczego. Ponadto w wyniku przeprowadzonych w Laboratorium Kryminalistycznym Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] badań materiału dowodowego i porównawczego w postaci: 1) dokumentu sporządzonego na karcie papieru formatu A4, jednostronnie zadrukowanego i zapisanego, opatrzonego w prawym górnym rogu odręcznie sporządzoną datą o treści "[...].02.2017", w lewym górnym rogu nadrukiem o treści "[...]", a w środkowej części odwzorowaniem pieczątki o barwie szarej, w obrębie którego znajduje się odręczna parafa o barwie niebieskiej; 2) karty papieru formatu A4, bez liniatury, jednostronnie zapisanej i zadrukowanej, na której znajduje się dziesięć odwzorowań pieczątki o treści "[...]", stwierdzono, że topografia, rozmiar oraz krój czcionki tuszowych odcisków wspomnianej pieczątki wykazują zgodność z topografią, rozmiarem oraz krojem czcionki analogicznych, czytelnych fragmentów tuszowego odcisku pieczątki znajdującego się na dowodowym dokumencie – ze względu na częściowy brak odwzorowania dowodowego odcisku pieczątki oraz obecność tylko jednej zgodnej cechy indywidualnej stałej, można wnioskować, że odcisk pieczątki znajdujący się na dowodowym dokumencie prawdopodobnie został wykonany przy użyciu tej samej pieczątki lub takiej samej pieczątki, którą wykonano odciski porównawcze.

Komendant Wojewódzki Policji w [...], mając na uwadze wyżej opisany materiał dowodowy uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż [...] R.P. należy uwolnić od zarzutu dotyczącego podjęcia próby wprowadzenia w błąd pracownika [...] poprzez przedłożenie zaświadczenia z dnia 23 lutego 2017 r. budzącego wątpliwości co do jego autentyczności i narażenia pracowników Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] na wypłatę świadczenia w zawyżonej kwocie. Dowody zgromadzone w toku postępowania dyscyplinarnego świadczą o tym, że do wystawienia kwestionowanego zaświadczenia mogło dojść w wyniku zbiegu niefortunnych zdarzeń i nieporozumień dotyczących pracowników firmy [...] oraz firmy [...]. Ponadto opinia biegłego z zakresu badań dokumentów wykazała, że zaświadczenie to mogła podpisać prawdopodobnie [...].

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów dotyczących niewykonania przez [...] R.P. polecenia przełożonego dotyczącego udania się do pracownika Zespołu Administracyjno-Gospodarczego i wyjaśnienia rozbieżności w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby uznał, że materiał dowodowy, a w szczególności zeznania świadków, wykazały naruszenie przez obwinionego dyscypliny służbowej w tym zakresie. Bez wątpienia można bowiem stwierdzić, że w dniach [...] marca 2017 r. i [...] kwietnia 2017 r. padły polecenia udania się do pracownika Zespołu Administracyjno-Gospodarczego, których [...] R.P. nie wykonał. Wynika to z zeznań [...] M.J., E.F. i [...] P.P. Złożenie przez policjanta wniosku o zwrot przedmiotowych kosztów obliguje stronę służbową do realizacji wypłaty pieniędzy. Mając na uwadze fakt, że Policja dysponuje środkami publicznymi, jest zobligowana do rygorystycznego przestrzegania dyscypliny finansowej, w tym ścisłego kontrolowania prawidłowości dokonywanych wydatków zgodnie z ustalonymi regułami.

W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], za prawidłową reakcję przełożonych [...] R.P. należy uznać podjęcie próby wyjaśnienia z jego udziałem wątpliwości co do przedłożonego przez niego zaświadczenia. Sprawa zwrotu policjantowi kosztów dojazdu jest bowiem ściśle związana ze służbą.

Organ odwoławczy stwierdził, że nie sposób uwzględnić tłumaczeń [...] R.P., jakoby podejmował on próby realizacji tego polecenia, jednak nie był w stanie go wykonać. Po raz pierwszy polecenie zostało bowiem wydane w dniu 29 marca 2017 r. i powtórnie w dniu 26 kwietnia 2017 r., zaś obwiniony nie udał się do E.F. aż do dnia 5 maja 2017 r. [...] R.P. pozostawał w bezczynności przez ponad 1 miesiąc, co utwierdza w przekonaniu, że zlekceważył polecenie przełożonego.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] podał, że rozpatrując przedmiotową sprawę wziął pod uwagę ustalony przebieg zdarzenia, rangę przewinienia dyscyplinarnego i jego negatywne skutki dla służby, a także brak przyznania się obwinionego do winy oraz dotychczasowy przebieg jego służby. Stwierdził, że zaniedbania, których dopuścił się [...] R.P., choć ze swej natury mogłyby wydawać się znikome, to jednak brak podporządkowania się wydawanym poleceniom, czy zlekceważenie przekazywanych mu informacji w konsekwencji może prowadzić do rozluźnienia dyscypliny służbowej i w przyszłości rzutować na efektywność wykonywania czynności służbowych. W przedmiotowej sprawie całokształt dokonanych ustaleń świadczy o braku okoliczności wpływających na złagodzenie kary, tym bardziej, że kara nagany jest najmniej dotkliwą z przewidywanego katalogu kar dyscyplinarnych i oznacza wytknięcie ukaranemu przez przełożonego dyscyplinarnego niewłaściwego postępowania (art. 134a ustawy o Policji). Zastosowana wobec [...] R.P. sankcja dyscyplinarna (nagana) powinna uświadomić mu niestosowność jego zachowania, polegającego na zbyt dowolnym podchodzeniu do poleceń przełożonego i braku rzetelności, a także wdrożyć go do właściwego respektowania powinności zawodowych w przyszłości.

Powyższe orzeczenie w części dotyczącej uznania obwinionego winnym popełnienia czynów zarzucanych w pkt 1 i 2 stało się przedmiotem skargi R.P., reprezentowanego przez adwokata, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Skarżący zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na treść orzeczenia, tj. § 15 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 2 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji w zw. z art. 1 ustawy o Policji, poprzez błędne przyjęcie, że słowa skierowane przez [...] M.J. do obwinionego stanowiły polecenie służbowe;

II. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji, poprzez błędne przyjęcie, że "udanie się do E.F. – [...] i wyjaśnienia rozbieżności w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby" jest czynnością służbową;

III. przepisów postępowania, mające wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 135g ust. 1 ustawy o Policji, poprzez niezbadanie i nieuwzględnienie okoliczności przemawiających na korzyść obwinionego, a mianowicie udokumentowanego w notatce służbowej z dnia 19 maja 2017 r. faktu udania się przez obwinionego do E.F., której jednak obwiniony nie zastał.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie wydanych w sprawie orzeczeń organów obu instancji w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że R.P. został obwiniony o popełnienie trzech przewinień dyscyplinarnych. Zarzuty opisane w punktach 1 i 2 orzeczenia polegały na tym, że będąc zobowiązanym § 15 pkt 1 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji m.in. do terminowej, dokładnej i starannej realizacji poleceń przełożonego, w okresie od dnia 29 marca 2017 r. do dnia 25 kwietnia 2017 r. (w przypadku zarzutu opisanego w pkt 1) oraz w okresie od dnia 26 kwietnia 2017 r. do dnia 2 sierpnia 2017 r. (w przypadku zarzutu opisanego w pkt 2) nie wykonał polecenia Zastępcy Naczelnika Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] [...] M.J. w zakresie udania się do E.F. – [...] i wyjaśnienia rozbieżności w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, czym naruszył dyscyplinę służbową w sposób określony art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji. Za powyższe przewinienia przełożony dyscyplinarny wymierzył wyżej wymienionemu policjantowi karę nagany. Natomiast od zarzutu opisanego w punkcie 3 orzeczenia skarżący został uniewinniony.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sprawie niesporna jest okoliczność, że skarżący złożył wnioski "o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej" za kolejne miesiące od sierpnia 2016 r. do lutego 2017 r., w których wystąpił o zwrot wspomnianych kosztów w kwotach po 342 zł za każdy z wymienionych miesięcy. We wnioskach wskazał, że trasa przejazdu obejmuje dojazd od stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania w m. [...] (przez [...]) do stacji (przystanku) najbliższej pełnienia służby w [...]. Na potwierdzenie powyższego przedłożył dokument wystawiony w dniu 23 lutego 2017 r. przez [...], w którym podano, że cena biletu miesięcznego na trasie z miejscowości [...] (gdzie przystanek jest na żądanie) do miejscowości [...] na dzień sporządzenia tego dokumentu wynosi 143 zł.

Zgodnie z art. 93 ustawy o Policji, policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. W przypadku policjantów województwa [...], sposób realizacji należności wynikającej z tego przepisu został określony w "Algorytmie dokonywania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby funkcjonariuszy Policji woj. [...], zajmujących lokale mieszkalne w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby", wydanym przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...].

W świetle § 4 Algorytmu dokonywania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby funkcjonariuszy Policji woj. [...], zwrotu kosztów dojazdu do służby dokonuje się z dołu w oparciu o złożony do Naczelnika Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wniosek stanowiący załącznik nr 1 lub nr 2 do wspomnianego algorytmu. Fakt zamieszkania w miejscowości pobliskiej, cenę biletu oraz stosowanie na danej trasie ulgi weryfikuje kierownik jednostki, komórki organizacyjnej lub osoba przez niego upoważniona przed zatwierdzeniem wniosku o zwrot kosztów dojazdu (§ 5 Algorytmu). Wydział Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] przeprowadza weryfikację wniosku pod względem formalnym i rachunkowym, w wyniku której: 1) dokonuje wypłaty należności, lub 2) zwraca materiały funkcjonariuszowi (w przypadku ujawnionych nieprawidłowości), zamieszczając odpowiednią adnotację na w/w dokumencie.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, z powyższych uregulowań wynika, że weryfikacja wniosku o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby może zakończyć się albo wypłatą należności – jeżeli wniosek nie budzi żadnych wątpliwości, albo zwrotem materiałów policjantowi – jeżeli ujawnią się jakiekolwiek nieprawidłowości. Algorytm dokonywania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby nie przewiduje jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, które miałoby rozwiać ewentualne wątpliwości co do złożonego wniosku, lecz w takim przypadku przewiduje zwrot wspomnianych materiałów. W tej sytuacji wprowadzenie przez [...] M.J. nieprzewidzianej jakimikolwiek przepisami procedury zmierzającej do wyjaśnienia wątpliwości co do wniosku złożonego przez R.P. należy uznać za sprzeczne z przedstawionymi uregulowaniami. W § 5 Algorytmu mowa jest jedynie o weryfikacji m.in. ceny biletu, co oznacza jedynie konieczność sprawdzenia, czy we wniosku określono prawidłową cenę, nie zaś ustalanie, dlaczego policjant taką cenę podał, czy też, z czego wynikają ewentualne różnice.

Ponadto Sąd pierwszej instancji podał, że zapisy na poszczególnych wnioskach złożonych przez [...] R.P. wskazują, iż zawarte w nich dane zostały potwierdzone przez kierownika [...] i Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] P.P.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że brak było podstaw do podejmowania przez Zastępcę Naczelnika Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] [...] M.J. – w ramach postępowania wywołanego wnioskami skarżącego o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby – czynności zmierzających do wyjaśnienia rozbieżności co do ceny biletu oraz trasy przejazdu do miejsca pełnienia służby. Pomijając okoliczność, że wydane [...] R.P. przez niego polecenie "udania się do kasy do Pani E.F. celem definitywnego załatwienia sprawy" jest niejasne (nie wiadomo, co należy rozumieć przez "załatwienie sprawy") i nie zawiera żadnego terminu, w jakim miałoby zostać wykonane, to nie służy ono też w żaden sposób realizacji wniosku strony w kontekście cytowanego Algorytmu dokonywania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Co więcej, z protokołu przesłuchania świadka E.F. wynika, że skarżący w rozmowie z Zastępcą Naczelnika tłumaczył, że nie ma bezpośredniego połączenia z miejscowością [...] oraz Stargard i musi jechać do Choszczna, a następnie pociągiem do [...].

Sąd pierwszej instancji zauważył również, iż zważywszy na treść zeznań w/w świadka, nie sposób ustalić, jakie jeszcze okoliczności miałby wyjaśnić skarżący. Jak już wyżej podano, w ramach rozpatrywania wniosku o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby następuje jedynie weryfikacja ceny biletu. Jeżeli organ uzna, że wnioskujący podał nieprawdziwe informacje, może zostać w tym zakresie przeprowadzone odrębne postępowanie, co też w niniejszej sprawie nastąpiło. Jednakże Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., sygn. akt [...] umorzył śledztwo w sprawie mającego miejsce w dniu 2 marca 2017 r. w [...], w celu osiągnięcia korzyści majątkowej polegającej na uzyskaniu zwrotu kosztów dojazdu do pracy w kwocie wyższej niż faktycznie poniesiona, usiłowania wprowadzenia w błąd pracownika Komendy Powiatowej Policji w [...] przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w [...] posługującego się zaświadczeniem podrobionym w celu użycia za autentyczne i doprowadzenia w ten sposób do niekorzystnego rozporządzenia mieniem – wypłaty świadczenia w kwocie po 143 zł za każdy miesiąc w okresie od sierpnia 2016r. do marca 2017 r. zamiast przysługujących mu faktycznie za dany odcinek 90 zł, tj. czyn z art. 13 § 1 w zw. z art. 286 § 1 w zb. z art. 270 § 1 w zw. z art. 11 § 2 Kodeksu karnego – wobec braku danych dostatecznie uzasadniających popełnienie przestępstwa. Z kolei ewentualne wątpliwości związane z tym, że E.F., zatrudniona na stanowisku inspektora usług finansowych w Komendzie Powiatowej Policji w [...] uzyskała od pracowników firmy [...] sprzeczne informacje co do ceny biletu na trasie [...] – [...], mogły być wyjaśnione jedynie przez tę firmę. [...] R.P., nie będąc wystawcą dokumentów potwierdzających cenę biletu, tych wątpliwości w żaden sposób nie mógł wyjaśnić.

Stosownie do treści art. 132 ust. 1 ustawy o Policji, policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. W świetle art. 132 ust. 2 tej ustawy, naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa, lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów. Z kolei przepis art. 132 ust. 3 ustawy o Policji wyszczególnia rodzaje naruszeń dyscypliny służbowej i to w formie katalogu otwartego, bez zróżnicowania skutków popełnienia poszczególnych rodzajów przewinień dyscyplinarnych.

[...] R.P. zarzucono naruszenie dyscypliny służbowej w sposób określony w art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności zaniechanie czynności służbowej albo wykonanie jej w sposób nieprawidłowy. Z kolei z art. 132 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu etyki zawodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że z wyżej omówionych przyczyn w realiach niniejszej sprawy nie może być mowy o naruszeniu dyscypliny służbowej, poprzez zaniechanie czynności służbowej. Skarżący prawidłowo stwierdził, że wystąpienie o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby policjanta jest jego uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem. Policjant może zrezygnować z takiego zwrotu i nie można nakazywać mu realizacji tego uprawnienia przy pomocy poleceń służbowych.

Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organy powinny mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. § 15 pkt 1 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 15 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji w zw. z art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że niewykonanie przez obwinionego w okresie od dnia 29 marca 2017 r. do dnia 25 kwietnia 2017 r. wskazanego w postawionym obwinionemu zarzucie polecenia przełożonego – nie stanowi naruszenia dyscypliny służbowej.

Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu. Podał m.in., że w rozpoznawanej sprawie obwinionemu nie został postawiony zarzut naruszenia dyscypliny służbowej, poprzez działanie niezgodne z Algorytmem dokonywania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby funkcjonariuszy Policji woj. [...] – jak podszedł do tego Sąd pierwszej instancji – lecz naruszenie dyscypliny służbowej polegające na zignorowaniu i niewykonaniu polecenia służbowego niewątpliwie wydanego mu przez jego przełożonego. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w sytuacji wydania w/w Algorytmu, przełożony obwinionego nie mógł wydać skarżącemu spornego polecenia służbowego. Jako przełożony obwinionego miał on bowiem prawo takie polecenie wydać, a obowiązkiem obwinionego było to polecenie wykonać niezależnie od tego, czy dotyczyło ono uprawnienia obwinionego, czy też nie. W ten sposób funkcjonuje Policja, będąca organizacją hierarchiczną. Tymczasem obwiniony całkowicie zignorował wydane mu polecenie służbowe i zaniechał jego wykonania, przy czym w chwili jego wydania nie kwestionował jego podstawy.

R.P., reprezentowany przez adwokata, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Jednocześnie oświadczył, iż nie żąda przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Ustosunkowując się do zarzutu podanego w skardze kasacyjnej stwierdził, że jest on niezasadny, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Istota podanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 15 pkt 1 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 15 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji w zw. z art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji, sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który w ocenie autora skargi kasacyjnej dokonał błędnej wykładni w/w przepisów, polegającej na uznaniu, że niewykonanie przez R.P. w wymienionych okresach wskazanych w postawionych obwinionemu zarzutach poleceń przełożonego – nie stanowi naruszenia dyscypliny służbowej. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie R.P. nie został postawiony zarzut naruszenia dyscypliny służbowej, poprzez działanie niezgodne z Algorytmem dokonywania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby funkcjonariuszy Policji woj. [...] – jak uznał Sąd pierwszej instancji – lecz naruszenie dyscypliny służbowej polegające na zignorowaniu i niewykonaniu polecenia służbowego wydanego mu przez przełożonego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w ogóle nie dokonywał wykładni § 15 pkt 1 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 15 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, zgodnie z którym wykonywanie czynności podwładnego w szczególności polega na terminowej, dokładnej i starannej realizacji zadań stałych, określonych w kartach opisów i opisach stanowisk pracy, oraz poleceń przełożonego. W konsekwencji zarzut naruszenia tego przepisu, poprzez jego błędną wykładnię, okazał się nieskuteczny.

W sprawie należało zatem rozważyć, czy niewykonanie przez [...] R.P., w stosownych okresach, poleceń służbowych Zastępcy Naczelnika Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] [...] M.J. w zakresie udania się do E.F. – [...] w celu wyjaśnienia rozbieżności w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, stanowiło naruszenie dyscypliny służbowej, o którym mowa w art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji.

Definicję pojęcia "naruszenie dyscypliny służbowej" zawiera art. 132 ust. 2 ustawy o Policji. Jest nim czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów. Katalog otwarty przypadków zakwalifikowanych jako naruszenie dyscypliny służbowej określa art. 132 ust. 3 cyt. ustawy. W świetle art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji jest nim odmowa wykonania albo niewykonanie rozkazu lub polecenia przełożonego, względnie organu uprawnionego na podstawie ustawy do wydawania poleceń policjantom, z wyłączeniem rozkazów i poleceń, o których mowa w art. 58 ust. 2. Odrębnym od wyżej wymienionego przypadkiem naruszenia dyscypliny służbowej jest zaniechanie czynności służbowej albo wykonanie jej w sposób nieprawidłowy (art. 132 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy).

W rozpoznawanej sprawie organy dyscyplinarne obu instancji w orzeczeniach przyjmują, że [...] R.P. swoim zachowaniem naruszył dyscyplinę służbową w sposób określony w art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji. Przy czym jednoznacznie i konsekwentnie uznają, że obwiniony nie wykonał stosownych poleceń służbowych przełożonego i tę właśnie okoliczność podają jako podstawę naruszenia. Autor skargi kasacyjnej, powołując zarzut naruszenia § 15 pkt 1 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 15 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji w zw. z art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji także wskazuje jedynie na niewykonanie przez wyżej wymienionego policjanta poleceń służbowych przełożonego i wyłącznie w tym upatruje naruszenia dyscypliny służbowej. Tymczasem przepis art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji stanowi o naruszeniu dyscypliny służbowej jedynie w przypadku zaniechania czynności służbowej albo wykonania jej w sposób nieprawidłowy, a nie w przypadku niewykonania polecenia przełożonego. Ten drugi przypadek został bowiem unormowany w art. 132 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy. Przepis ten nie został jednak powołany przez organ w przedstawionej obwinionemu kwalifikacji prawnej zarzucanych mu czynów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, już zatem tylko z powodu wskazanej rozbieżności pomiędzy zarzucanym [...] R.P. naruszeniem dyscypliny służbowej (art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji) a uzasadnieniami orzeczeń organów obu instancji, orzeczenia te powinny zostać w kwestionowanej przez obwinionego części uchylone.

Sąd pierwszej instancji, pomimo niezwrócenia uwagi na w/w kwestię, zasadnie stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie może być mowy o naruszeniu dyscypliny służbowej poprzez zaniechanie czynności służbowej. Prawidłowo również wskazał, że wystąpienie policjanta o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby jest jego uprawnieniem, a nie obowiązkiem. Oznacza to, że może on zrezygnować z otrzymania zwrotu tych kosztów i nie można nakazywać mu realizacji tego uprawnienia przy pomocy poleceń służbowych. Tym bardziej, że w świetle Algorytmu dokonywania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby funkcjonariuszy Policji woj. [...], weryfikacja wniosku o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby może zakończyć się albo wypłatą należności – jeżeli wniosek nie budzi żadnych wątpliwości, albo zwrotem materiałów funkcjonariuszowi – jeżeli ujawnią się jakiekolwiek nieprawidłowości. Algorytm ten nie przewiduje jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. W tej sytuacji wprowadzenie przez przełożonego obwinionego nieprzewidzianej jakimikolwiek przepisami procedury zmierzającej do wyjaśnienia wątpliwości co do złożonego wniosku o zwrot kosztów dojazdu – było nieuprawnione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz.1800 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).