I SA/Op 837/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-05	
Data wpływu	2025-11-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Beata Kozicka /sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Tomasz Judecki	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1267; art. 1; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 3 par. 2 pkt 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 2, pkt 3, art. 151, art. 200, art. 205 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2024 nr 0 poz 87; art. 9 ust. 1-3, art. 10, art. 12, art. 17, art. 29a; Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j.)
Dz.U. 2025 nr 0 poz 1691; art. 7, art. 107 par. 1, par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1-2, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 5 ust. 1, art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 17 ust. 1-2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1913; art. 11 ust. 2; Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 54, art. 61;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Ł. P. na decyzję Dyrektora Wołczyńskiego Ośrodka Kultury w Wołczynie z dnia 13 października 2025 r., nr 706/2025 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Wołczyńskiego Ośrodka Kultury w Wołczynie na rzecz skarżącego Ł. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Ł. P. (dalej też: strona, skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest decyzja Dyrektora Wołczyńskiego Ośrodka Kultury w Wołczynie (dalej też: "organ" lub "Dyrektor") z dnia 13 października 2025 r., nr 706/2025, w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej.

Zaskarżona decyzja została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 29 września 2025 r., złożonym w formie dokumentu elektronicznego, skarżący wystąpił do organu, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej: ustawa lub u.d.i.p., o udostępnienie informacji o wszystkich kosztach (włączając w to koszty przygotowania, koszty promocji, koszty wykonania, koszty zawartych umów cywilnoprawnych) związanych z realizacją wydarzenia "Dni Wołczyna", które miało miejsce w dniach 27-28 czerwca 2025 r. W szczególności zwrócił się o podanie: 1) łącznej kwoty poniesionych kosztów; 2) źródeł finansowania kosztów; 3) kwoty poniesionych kosztów z podziałem na opłacone podmioty.

Oceniając wniosek Dyrektor uznał, że zawiera on żądanie udostępnienia informacji o charakterze niejednorodnym. Ponieważ w jego ocenie wniosek dotyczył zarówno informacji noszących znamiona informacji publicznej jak i informacji, które dotyczą tajemnic ustawowo chronionych.

W związku z tym, przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 13 października 2025 r. Dyrektor odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie łącznej kwoty poniesionych kosztów oraz kwoty poniesionych kosztów z podziałem na opłacone podmioty w zakresie podmiotów, dla których informacja ta jest prawnie chroniona.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że celem realizacji wydarzenia "Dni Wołczyna" podpisano szereg umów. Część umów została podpisana z artystami, wykonawcami, którzy zawarli w nich klauzule zachowania w tajemnicy w zakresie całości postanowień. Powyższe umowy, z uwagi na brak takiego obowiązku, nie zostały zawarte w ramach ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1320, ze zm.). Dalej Dyrektor wskazał na art. 29a pkt 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87, ze zm.), dalej także jako: u.o.p.d.k., zgodnie z którym nie ujawnia się wysokości wynagrodzenia podmiotu świadczącego usługi lub realizującego dostawy z zakresu działalności artystycznej lub twórczej.

Mając to na uwadze organ uznał, że wydatków poniesionych w związku zawartymi umowami nie ujawnia się. W dalszej kolejności, stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy, Dyrektor podniósł, że prawo od informacji publicznej w żądanym zakresie podlega ograniczeniu na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołał wyroki: WSA w Rzeszowie z 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1060/23 oraz WSA w Bydgoszczy z 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 846/18. W odniesieniu do odmowy podania łącznej kwoty poniesionych kosztów związanych z realizacją wydarzenia "Dni Wołczyna", Dyrektor argumentował, iż stanowić będzie to pochodną odmowy udzielenia informacji w zakresie kosztów poniesionych na podmioty objęte ochroną na mocy art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Mając na względzie przedstawioną argumentację, organ zauważył, że przekazanie informacji o wszystkich poniesionych kosztach wiązałoby się z tzw. pseudonimizacją danych, a wydana decyzja miałaby charakter pozorny, gdyż prosta analiza udostępnionych danych prowadziłaby do ujawnienia informacji prawnie chronionej. Również w tej kwestii na poparcie swojego stanowiska Dyrektor wskazał na wyroki sądów administracyjnych, tj. wyrok WSA w Gdańsku z 13 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 6/20 i wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1515/21.

Odrębnym pismem z 13 października 2025 r., Dyrektor podał kwoty poniesionych kosztów z podziałem na podmioty, które – w jego ocenie – nie korzystają z ochrony na mocy wskazanego art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 29a pkt 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Ponadto, w przytoczonym piśmie, udzielona została również wnioskowana informacja publiczna w zakresie źródła finansowania kosztów związanych z realizacją wydarzenia "Dni Wołczyna".

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;

2) art. 29a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepisy te przewidują możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej, przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że informacje dotyczące łącznej kwoty kosztów poniesionych na zorganizowanie imprezy kulturalnej stanowią informacje niepodlegające udostępnieniu;

3) art. 64 § 2 oraz art. 63 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepisy te stanowią, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z czym w przypadku złożenia podania niespełniającego wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków, poprzez ich niezastosowanie, polegające na niewezwaniu wnoszącego do uzupełnienia braku podpisu i wydaniu decyzji w oparciu o niepodpisany wniosek;

4) art. 107 § 1 pkt. 9 K.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że decyzja w stosunku do której może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego zawiera pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wysokości wpisu od skargi, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy, poprzez jego niezastosowanie, polegające na niezamieszczeniu takiego pouczenia w treści decyzji, w stosunku do której może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego.

W świetle tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;

2) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Przedstawiając motywy wystąpienia ze skargą skarżący w pierwszej kolejności wskazał, że zaskarżona decyzja posiada wadę kwalifikowaną, a mianowicie została wydana wskutek złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który nie został podpisany przez wnoszącego. Podniósł, iż w kontrolowanej sprawie wniosek został złożony za pośrednictwem ePUAP, lecz nie był jednak opatrzony podpisem elektronicznym, a organ nie wezwał go do uzupełnienia niniejszego braku. Podkreślił tym samym, że przypadki, w których wydawana jest decyzja administracyjna, wymagają własnoręcznego podpisu wnioskodawcy bądź podpisu elektronicznego na wniosku o udostępnianie informacji publicznej. Ewentualne uchybienia w tej materii usuwane winny być w trybie art. 64 § 2 K.p.a., gdyż przepisy K.p.a. mają zastosowanie do całości procedury wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w tym do zainicjowania konkretnego postępowania. W ocenie skarżącego, wydanie zaskarżonej decyzji w przedstawionych okolicznościach stanowiło na mocy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Na potwierdzenie słuszności swoich wywodów wskazał na wyrok NSA z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09. Następnie skarżący argumentował za wyrokiem NSA z 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, mając na względzie treść art. 61 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, że prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki powinny być interpretowane ściśle. Dalej skarżący podnosił, że art. 29a ustawy nie stanowi o możliwości odmowy udzielenia informacji o łącznej wysokości kosztów poniesionych na organizację wydarzenia kulturalnego, dlatego ochronie prawnej powinna podlegać jedynie kwota przeznaczona na wynagrodzenie konkretnego podmiotu. Zdaniem skarżącego organ błędnie uznał, że ograniczenie dostępu miałoby być niejako pochodną ograniczenia z art. 29a pkt 1 ustawy. Przytoczył wyrok NSA z 2 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 837/03, w myśl którego wszelkie wyjątki od zasady dostępu do informacji powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. W jego ocenie kształtowanie ograniczeń w kwestii dostępu do informacji w sposób "pochodny" nie można pogodzić ze standardami ujętymi w art. 61 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ewentualne bowiem ograniczenie dostępu do informacji publicznej nastąpić może jedynie w drodze ustawy, a wyjątki od tej zasady nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Jako nietrafne skarżący uznał również powoływanie się przez organ w zaskarżonej decyzji na orzecznictwo sądów administracyjnych, odnoszące się do problematyki anonimizacji, jako problematyki ochrony prywatności osoby fizycznej. Zauważył bowiem, że celem wyłączenia udostępniania informacji z art. 29a ustawy nie jest ochrona prywatności konkretnego podmiotu, ale wysokości honorarium artysty w związku z jego interesem handlowym. W końcowych motywach skargi skarżący wskazał na ujęte w zaskarżonej decyzji błędne pouczenie, co do uprawnień strony postępowania w przedmiocie wydania decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej. Pouczenie nie zawierało informacji o dopuszczalności wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wysokości wpisu od skargi, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu organ powielił argumentację podniesioną w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 64 § 2 oraz art. 63 § 3 K.p.a. wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. w przypadku podmiotu niebędącego organem władzy publicznej może nastąpić w takim zakresie, w jakim jest zgodne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym nie podważa ich założeń. Organ podzielił stanowisko NSA z wyroku z 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3312/15, gdzie stwierdzono, że postępowanie o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest co prawda bardziej sformalizowanym postępowaniem w sprawie udostępnienia informacji publicznej, nie oznacza to jednak, że nie należy w nim uwzględniać założeń generalnych ustawy o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania, z czym wiąże się także możliwość stosownego dostosowania uwzględnianych w sprawie przepisów K.p.a., zwłaszcza przez podmioty wskazane w art. 17 ust. 1 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267, ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Warto także podnieść, że sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, czy uznawanymi społecznie normami pozaprawnymi, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej także dalej: p.p.s.a.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z kolei na podstawie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. To z kolei oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę także z powodu innych uchybień niż te, które w niej wskazano.

Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że prawo do informacji publicznej realizowane jest na zasadach i w trybie cyt. wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej nadal w skrócie u.d.i.p. Ustawa ta reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Stanowi ona wyraz realizacji prawa do informacji publicznej, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W myśl art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do informacji publicznej dotyczy m.in. dostępu do dokumentów.

W myśl art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 166/04).

Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości i nie jest to kwestia sporna między stronami, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Dyrektor Wołczyńskiego Ośrodka Kultury w Wołczynie - będącego samorządową instytucją kultury posiadającą osobowość prawną - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony bowiem został wprost na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym - po myśli pkt 4 - na podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87, ze zm.), zwanej nadal u.o.p.d.k., jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Prowadzenie zaś działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Dyrektor Gminnego Ośrodka Kultury zgodnie z art. 17 ustawy o organizowaniu działalności kulturalnej zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. Z powyższych uregulowań wynika, że Dom Kultury jest samorządową instytucją kultury, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

Niespornym jest także i to, iż żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania Wołczyńskiego Ośrodka Kultury pochodzą od jej organizatora - jednostki samorządu terytorialnego. Środki mogą również pochodzić z dotacji celowych na zadania objęte mecenatem państwa, w tym dotacji celowych na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji, z budżetu państwa z części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (zob. art. 9 ust. 2 i 3, art. 10 i art. 12 u.o.p.d.k.). Prowadzi to do konstatacji, że żądanie przez skarżącego udostępnienia informacji publicznej w postaci podania łącznej kwoty poniesionych kosztów w związku z organizacją wydarzenia "Dni Wołczyna", jak i informacja o wynagrodzeniu poszczególnych podmiotów jest informacją publiczną, ponieważ dotyczy sposobu wydatkowania środków publicznych i jednocześnie zasad funkcjonowania administracji.

Należy również wskazać na specyfikę informacji publicznej i postępowania toczącego się na wniosek o jej udostępnienie oraz zróżnicowanych form zakończenia tego postępowania, które może być postępowaniem dwuetapowym. Zobowiązany do udostępnienia informacji podmiot może bowiem informację udostępnić w formie czynności materialno-technicznej (oświadczeniem wiedzy), poinformować, że żądanej informacji nie posiada lub wydać decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy lub o umorzeniu postępowania, - na co zwraca uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6628/21 i powołane w nim wyroki NSA).

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organy władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Przy czym jak stanowi dalej ust. 2 pkt 1 art. 16 u.d.i.p. do decyzji tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji art. 16 stosuje się odpowiednio. Z kolei stosownie do art. 17 ust. 2 u.d.i.p., wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Tym samym stwierdzić należy, że Dyrektor Wołczyńskiego Ośrodka Kultury w Wołczynie nie jest organem władzy publicznej. Konsekwencją tego jest zastosowanie w sprawie art. 17 u.d.i.p. Przepis ten odnosi się bowiem do wszystkich podmiotów wyszczególnionych w art. 4 ust. 1 pkt 2-5 u.d.i.p. Oznacza to, że od decyzji wydanej na podstawie art. 17 w związku z art. 16 u.d.i.p. przysługuje, zgodnie z art. 17 u.i.d.p., wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, podlegający rozpoznaniu przez ten sam podmiot. Zaznaczyć należy, że użyte przez ustawodawcę w ust. 2 art. 17 u.d.i.p. sformułowanie "może wystąpić" świadczy o fakultatywności ww. wniosku. Złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy uzależnione jest od uznania wnioskodawcy, zatem ewentualny brak złożenia odpowiedniego żądania nie stanowi o naruszeniu prawa przez wnioskodawcę.

Odmawiając skarżącemu udostępnienia informacji publicznej Dyrektor, powołał się na treść art. 5 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy u.d.i.p. Otóż zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Oznacza to, że przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych mają pierwszeństwo przez uregulowaniami u.d.i.p. Dostęp do informacji publicznej nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, stosownie do którego, ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. konkretyzuje powyższą zasadę, wskazując na ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, do których zalicza się tajemnicę zawodową obejmującą informacje uzyskane w związku z wykonywanym zawodem lub działalnością. Na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. informacje, które spełniają wymogi informacji publicznej, podlegają wyłączeniu od udostępnienia na gruncie przepisów szczególnych, przy czym ograniczenie wskazane w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., z punktu widzenia normatywnego, jest ograniczeniem ex lege niepoddanym żadnej uznaniowości osoby stosującej ten przepis. Nie zależy ono od woli stosującego prawo, ponieważ nie jest ono dowolne, lecz zależy od treści stosowanych przepisów. Na gruncie kontrolowanej sprawy materialnoprawną podstawę ograniczenia dostępu do informacji publicznej stanowiła ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z art. 29a u.o.p.d.k., nie ujawnia się: 1) wysokości wynagrodzenia podmiotu świadczącego usługi lub realizującego dostawy z zakresu działalności artystycznej lub twórczej; 2) danych osobowych podmiotu świadczącego usługi lub realizującego dostawy z zakresu działalności kulturalnej, związanych z posiadanymi prawami wyłącznymi - jeżeli do tych usług lub dostaw nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych, a podmiot ten zastrzegł, że powyższe informacje nie mogą być udostępniane.

Ograniczając prawo skarżącego do uzyskania informacji publicznej z uwagi na inną tajemnicę ustawowo chronioną (w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p.) stanowiącą wyjątek od zasady jawności organ poza przytoczeniem treści przepisów oraz końcowym wnioskiem, że mamy do czynienia z działalnością artystyczną, nie zawarł w decyzji tego, co najistotniejsze - uzasadnienia faktycznego przyjętego rozstrzygnięcia. Brak bowiem jakiegokolwiek rozwinięcia postawionego przez organ wniosku i jego wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji.

W przedmiotowej sprawie bardzo duży stopień ogólności argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji oraz całkowity brak odniesienia się w jej uzasadnieniu do realiów wniosku prowadzi do stwierdzenia, iż do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem art. 7 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie, w dacie orzekania: Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, ze zm.) - dalej jako K.p.a. Zawarcie w zaskarżonej decyzji bardzo ogólnych stwierdzeń, które – co istotne – nie mogą stanowić uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 107 § 3 K.p.a. Nie pozwala także na ustalenie czy mamy do czynienia z wypełnieniem przesłanek z art. 5 u.d.i.p.

Inaczej rzecz ujmując, organ w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinien wyjaśnić i omówić konkretne okoliczności, z których wywodzi swoje stanowisko stanowiące podstawę odmownego załatwienia wniosku skarżącego, a takiej wypowiedzi organu w sprawie zabrakło. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną przedmiotowej informacji. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Uzasadnienie ma bowiem wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w sprawie względem określonych podmiotów, a także ich wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponadto uzasadnienie ma uwypuklać obowiązującą normę oraz jej znaczenie ustalone w drodze wykładni. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie ma przedstawiać trzy fazy rozumowania: wyjaśnienie faktów, ustalenie ich znaczenia według normy prawnej, a także zastosowanie obowiązującej normy prawnej.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Dyrektor nie sprostał tym wymaganiom. Sądowi wiadome jest, iż podmiot ten nie jest organem władzy publicznej, lecz nie może to oddziaływać na uprawnienia podmiotu zainteresowanego.

W niniejszej sprawie, uzasadnienie oparte jedynie na przedstawieniu przepisów, orzeczeń sądów administracyjnych oraz wskazaniu, że dana informacja objęta jest ochroną, nie może być traktowane jako spełniające stawiane przed nim wymogi. Uzasadnienie decyzji ma stanowić przejrzyste ukazanie motywów wydania danego rozstrzygnięcia, poparte argumentami natury faktycznej i prawnej. Podkreślić należy, że nie ma obowiązku, aby cechowało się ono wysokim poziomem fachowości prawniczej, istotne z punktu widzenia strony jest bowiem, aby podstawa i prowadzące do niego rozumowanie było wyraźnie zaprezentowane.

Ograniczanie prawa dostępu do informacji publicznej może mieć tylko wyjątkowy charakter, powinno być dokonane w regulacji rangi ustawowej, a także musi być usprawiedliwione wartościami wskazanymi konstytucyjnie w powołanych przepisach. Wprowadzone art. 29a u.o.p.d.k. ograniczenie prawa do informacji publicznej dotyczy tylko ściśle określonych informacji, enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. W ocenie Sądu, niedopuszczalne jest rozszerzenie przez organ ograniczenia udostępniania informacji publicznej również na łączną kwotę poniesionych kosztów. Odmowa udostępnienia informacji publicznej w zakresie łącznej kwoty poniesionych kosztów oparta na stwierdzeniu, że za pomocą prostych działań matematycznych, uzyskać można informacje o wynagrodzeniu poszczególnych podmiotów, pozbawiona jest słuszności.

Mając na uwadze dotychczas podniesione, zdaniem Sądu, ujawnienie łącznej kwoty poniesionych kosztów nie doprowadzi do identyfikacji wynagrodzeń poszczególnych podmiotów. Wnioskodawcy nie jest znana struktura czy proporcje tego, jak rozkładają się kwoty należne poszczególnym wykonawcom. Niemożliwe jest zatem pośrednie uzyskanie informacji dotyczącej wynagrodzeń konkretnych podmiotów, które podlegają wyłączeniu od udostępnienia na mocy art. 29a u.o.d.p.k. Jak podkreśla się w literaturze i judykaturze, wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a ewentualne wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu (zob. J. Wyporska-Frankiewicz, E. Jarzęcka-Siwik, (w:) Dostęp do informacji publicznej w praktyce jednostek samorządu terytorialnego, red. J. Wyporska-Frankiewicz, Warszawa 2019). Wynika stąd, że organy władzy państwowej i inne podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznych powinny dążyć do tego, aby dostęp do tych informacji był możliwie szeroki.

Warto także zaznaczyć, że NSA w wyroku z 5 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1271/22, wyjaśnił, iż prawo dostępu od informacji publicznej jest prawem politycznym, które jest fundamentem budowy materialnej demokracji nie ograniczanej tylko do procedur, ale oznaczającej rzeczywisty wpływ czynnika społecznego na bieg spraw publicznych. Podkreślić zatem również należy, że podmioty wydatkujące środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Zasada jawności gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej. Dane na temat sposobu wydatkowania środków publicznych będą mieściły się w ramach informacji o sprawach publicznych. Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu uznać należy, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej w zakresie podania łącznej kwoty poniesionych kosztów w związku z organizacją wydarzenia "Dni Wołczyna", jakoby stanowiące pochodną informacji, która jest chroniona na mocy odrębnych ustaw, stanowi wyraźne naruszenie prawa przez organ. Podkreślić należy, że niedopuszczalne jest samodzielne statuowanie przez organy ograniczeń w dostępie do informacji publicznej. Dopuszczone w tym zakresie ograniczenie dostępu do informacji nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Nadal bowiem zastosowanie znajduje w tym zakresie ogólna zasada gwarantująca szerokie uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznej, zmierzająca do poszerzania, a nie zawężania obowiązku informacyjnego.

Odnieść należy się również do podniesionego w skardze zarzutu błędnego pouczenia strony co do uprawnień strony postępowania. Skarżący sformułował bowiem zarzut niezamieszczenia prawidłowego pouczenia w treści decyzji, w stosunku do której może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego. Podniósł, że decyzja w stosunku do której może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego powinna zawierać pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wysokości wpisu od skargi, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Wskazać zatem należy, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem o dużym uproszczeniu i złagodzeniu warunków formalnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie, ale na tym etapie nie mają jeszcze zastosowania przepisy K.p.a. Oznacza to, że tożsamość wnioskodawcy nie ma żadnego znaczenia dla sposobu załatwienia wniosku. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, przysługuje każdemu. Jednakże w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, co następuje w formie decyzji, zastosowanie mają przepisy K.p.a. Jeżeli więc w toku postępowania organ będący adresatem wniosku uzna, że w sprawie zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji i wydania decyzji administracyjnej, to postępowanie traci swój odformalizowany charakter, a konieczne staje się stosowanie przepisów K.p.a. Jeżeli więc w toku postępowania organ będący adresatem wniosku uzna, że w sprawie zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji i wydania decyzji administracyjnej, to postępowanie traci swój odformalizowany charakter. Wówczas, jak wyjaśniono wyżej, wymogiem ustawowym jest stosowanie przepisów K.p.a. Jedną z konsekwencji takiego stanu rzeczy jest obowiązek podpisania wniosku. Wiązać powinno się to z wezwaniem przez organ do uzupełnienia wniosku o złożenie podpis, czego w sprawie – jak zasadnie podnosi skarżący – nie zrealizowano w sposób odpowiadający prawu. W realiach niniejszej sprawy skarżący wniósł, nieopatrzony podpisem elektronicznym, wniosek o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem platformy ePUAP. W toku podjętych działań organ nie wezwał skarżącego do konwalidowania wskazanego uchybienia. Mając na uwadze jednak charakter organu, jak i fakt, że skarżący nie był osobą anonimową, został wysłany e-PUApe-em, we wniosku o udostępnienie informacji publicznej nadawca wskazał swoje imię i nazwisko, a następnie odebrał decyzję z dnia 13 października 2025 r. i ją zaskarżył do WSA w Opolu, uznać należy, iż wniosek został złożony prawidłowo. Działaniom organu nie sposób przypisać znamiona arbitralności, czy działania i prowadzenia postępowania z urzędu. Tym samym Sąd uznał, że wadliwość ta nie stanowi o nieważności decyzji, jak spostrzegał to skarżący.

Zdaniem Sądu uznać należy, że w niniejszej sprawie zaistniała możliwość zastosowania przepisów K.p.a. do stanu faktycznego, jak i charakteru podmiotu wydającego zaskarżone rozstrzygnięcie.

Drugą zaś konsekwencją takiego stanu rzeczy jest wydanie decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 1 K.p.a. W przedmiotowej sprawie, decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej wydał podmiot, tj. Dyrektor Wołczyńskiego Ośrodka Kultury, który nie jest organem administracji, ale sprawując władzę publiczną jest podmiotem zobowiązanym do działania i załatwienia wniosku strony w prawem określonej formie. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji zastosowanie mają – jak wskazano powyżej – odpowiednio przepisy K.p.a. Przez pojęcie "odpowiedniego stosowania przepisów" rozumie się stosowanie ich wprost lub z odpowiednimi modyfikacjami, albo pominięciu zastosowania przepisu, który nie przystaje do warunków, w których ma być zastosowany. Oznacza to, że do podmiotów tego rodzaju jak Dyrektor w tej sprawie, przepisy K.p.a. w sprawach decyzji z zakresu dostępu do informacji publicznej muszą być stosowane z niezbędnymi modyfikacjami, uwzględniającymi szczególny status tych podmiotów, jako niebędących organami administracji publicznej w klasycznym rozumieniu (por. wyrok NSA z 12 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 69/22). O ile w sprawie decyzja została wydana przez podmiot do tego uprawniony to jednak nie spełnia ona wymogów ustawowo dla tego rodzaju aktów ustanowionych. Nie zawierała – jak ma rację skarżący – pouczenia o prawie do jej zaskarżenia, a także wydana została w postępowaniu, w którym organ – nie wiadomo dlaczego – odstąpił od zasad unormowanych w K.p.a.

W ocenie Sądu uznać należy, iż o ile wadliwości takie jak brak podpisu na wniosku przy niezakwestionowanej identyfikacji strony wnoszącej czy brak prawidłowego pouczenia nie wpłynęły ostatecznie na uprawnienia strony uniemożliwiające jej zainicjowanie kontroli sądowej, to już te mające wpływ na jej kształt wpływają na niemożność uznania jej za prawidłową. Tym samym nie można uznać jej jako kończącą postępowanie przeprowadzone z zachowaniem reguł i zasad w nim obowiązujących.

Mając na uwadze brak właściwego uzasadnienia decyzji i niewyjaśnienie de facto powodów odmowy udzielania informacji publicznej, o którą zwróciła się strona skarżąca zasadnym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie, co także wymaga podkreślenia, koszty poniesione z organizacją "Dni Wołczyna" nierozerwalnie związane są z wydatkowaniem środków publicznych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym w pełni utożsamia się skład orzekający w sprawie, ugruntowany jest pogląd, że za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy zaś uznać wszelkiego rodzaju dane, które są związane z gospodarowaniem środkami publicznym, a więc także związane z ponoszeniem wydatków – o ile dotyczą one mienia publicznego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 29/14). Informację publiczną stanowi informacja o wydatkowaniu środków publicznych i w istocie tak należy zakwalifikować pytania skarżącego z tego zakresu. Inna ocena wydatkowania środków publicznych czyniłoby iluzoryczną jawność wydatkowania środków pochodzących. W każdym przypadku możliwa byłaby bowiem odmowa udostępnienia informacji z uwagi na udział podmiotów prywatnych czy też powołujących się na tajemnice prawnie chronioną. Prowadziłoby to de facto do rezygnacji z kontroli zaistnienia przesłanki materialnej objęcia informacji tajemnicą czy to przedsiębiorcy, czy przedsiębiorstwa, a w konsekwencji do niemożności uzyskiwania przez wnioskodawców informacji dotyczących wydatkowania środków publicznych przez podmioty prowadzące dzielność gospodarczą lub świadczącą usługi na rzecz podmiotów publicznych. W konsekwencji zdaniem Sądu nie może być kwestionowany walor publiczny informacji objętej wnioskiem a odmowa jej udostępnienia wymaga wykazania przesłanek poddających się jakiejkolwiek weryfikacji co do wystąpienia ku temu podstaw.

Tym samym nie można uznać za trafną i zasługującą na aprobatę argumentację organu w zakresie odmowy wykazania łącznej kwoty poniesionych kosztów oraz kwoty poniesionych kosztów z podziałem na opłacone podmioty w zakresie podmiotów, sprowadzająca się do uznania, że jest to informacja prawnie chroniona.

Punkt wyjścia do takiej oceny Sądu stanowić musi przypomnienie, że zasada jawności informacji publicznej jest jedną z podstawowych zasad systemu prawnego Rzeczpospolitej Polskiej. Powszechne prawo do informacji wynika z art. 54 i 61 Konstytucji RP, przepisów ustawy, a także z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej pozostaje w związku z ustanowionym w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności prawem do otrzymywania i przekazywania wszelkich informacji, a ograniczenie tego prawa narusza nie tylko ww. cytowane przepisy Konstytucji RP i u.d.i.p. ale także przepisy wskazane w ww. Pakcie i Konwencji. Należy przy tym podnieść, że dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem faktycznego funkcjonowania demokracji jako ustroju, w którym obywatele mają realny wpływ na sprawy publiczne i rzeczywiście kontrolują podmioty publiczne. Prawo to, jak wskazano powyżej, wywodzi się ze statuowanego w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności prawa do poszukiwania i rozpowszechniania informacji, jest więc jednym z podstawowych praw człowieka. Prawo to może być zatem ograniczone tylko w wyjątkowych wypadkach. Kontrola społeczna, prawo do wpływu na działanie podmiotów publicznych wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania publicznych środków, polegającą na możliwości sprawdzenia czy środki te są wydawane w sposób racjonalny i gospodarny oraz czy zawarte umowy nie stanowią swego rodzaju narzędzia "korupcji politycznej", (zob. wyroki NSA: z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 166/18, z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2685/17, CBOSA).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym utożsamia się skład orzekający, wskazuje się, że "aby skutecznie wywieść uprawnienie do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa, koniecznym jest dokonanie oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej przez podmiot gospodarujący informacją albowiem to na nim ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa", (tak WSA w Warszawie w wyroku z 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 343/13). Sądy zwracają także uwagę, iż informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Argumenty te w pełni mogą zostać powtórzone i posłużyć do wykładni art. 29a u.o.p.d.k., jak także te poniżej wskazane.

Z tych względów, uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 K.p.a., jednak już jej nietrafność stanowi uchybienie merytoryczne i oznacza naruszenie przez organ art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tajemnicę przedsiębiorstwa definiuje art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1913 ze zm.), dalej: u.z.n.k. Przypomnienia wymaga, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tym samym, określona informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnia łącznie trzy warunki: pierwszy – ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny przedsiębiorstwa lub posiada wartość gospodarczą, drugi – nie została ujawniona do wiadomości publicznej, trzeci – podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Przytoczona definicja odpowiada wymogom prawa unijnego zawartym w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/943 z 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych informacji handlowych przed ich bezprawnym pozyskiwaniem, wykorzystywaniem i ujawnianiem.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny, (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13).

Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się łącznie dwa elementy: formalny – rozumiany jako wyrażenie woli utajnienia danych informacji, przejawiającej się w formie podjętych czynności, przedsięwziętych przez przedsiębiorcę w celu zapewnienia poufności określonych danych oraz kolejny element równie istotny aspekt materialny.

Poczynając od analizy elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy wypada wskazać, że stanowić ją mogą z zasady informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą przy tym posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy i nie są składnikiem wiedzy powszechnej, ogólnie lub łatwo dostępnej. Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Informacja, co ważne, staje się tajemnicą przedsiębiorcy, wówczas gdy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci ona natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania, lecz w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie określonego kręgu osób, a także odniesieniu do informacji dotyczących treści umów zawieranych przez przedsiębiorców - zastrzeżenie przez strony danej umowy warunki w zakresie poufności określonych postanowień umownych. Jednocześnie nie są tajemnicą przedsiębiorstwa informacje, z którymi można się bez przeszkód zapoznać.

W aspekcie materialnym, jak już wyżej wspomniano, z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wynika, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowi poufna informacja posiadająca szeroko rozumianą wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Zastrzeżenie tajemnicy winno dotyczyć informacji mających taki walor, a nie jakichkolwiek. Rodzaj informacji chronionych przez art. 11 ust. 2 u.z.n.k., a co za tym idzie, także art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest zatem różny, albowiem niektóre mają charakter techniczny lub technologiczny, a inne dotyczą szeroko rozumianej organizacji przedsiębiorstwa (jego struktury, przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych itp.). Wyliczenie ustawowe zawarte w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. nie jest przy tym wyczerpujące. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w ramach analizy organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 2 u.z.n.k. dla odmowy jej udostępnienia. Nie jest w tym wypadku decydująca wyłącznie subiektywna wola przedsiębiorcy, co do nadania danej informacji klauzuli poufności oraz uznanie jej za mającą walor tajemnicy i sprzeciwianie się przez niego udostępnianiu informacji. W takim przypadku organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę i w czym znajduje ona uzasadnienie (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 119 i powołane tam orzecznictwo). Dla uruchomienia ochrony prawnej przed udostępnieniem prawem chronionych danych wymagane jest zatem ustalenie, że dana informacja ma charakter poufny.

Jednocześnie z uwagi na ogólnikowość uzasadnienia zaskarżonej decyzji podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ze względu zarówno na znaczenie społeczne takich informacji, jak i mając na uwadze interes chronionego w powyższy sposób przedsiębiorcy, zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej i z tego względu podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o jej istnieniu (wyroki: WSA w Poznaniu z 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 467/13, WSA w Warszawie z 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 296/13 oraz NSA z 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14). Powoływany powyżej art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy określa bowiem wyjątek od zasady, jawności informacji publicznych (art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie może zatem być interpretowany w sposób naruszający tą zasadę. W konsekwencji, wykładnia dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie wyłącznie samej arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Przyjęcie takiego stricte formalistycznego stanowiska czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ponieważ dla pozbawienia go dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczające byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Złożone zatem przez niego zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem ustali, że zastrzeżone informacje mają rzeczywiście charakter tajemnicy przedsiębiorcy.

Podkreślenia przy tym wymaga, że organ nie przedstawił Sądowi do oceny prawidłowości takiego uznania, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie zawiera, choć powinno zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą. W tej sytuacji, organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają dla danego przedsiębiorcy określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15, czy też z 10 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2143/13). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ponadto wykazać, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej, ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji.

W rozpoznawanej sprawie organ orzekając o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji, uznał – co do zasady – że spełnione zostały wszystkie przesłanki skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności czy też niezdefiniowanej przez organ tajemnicy . W ocenie sądu, w żaden sposób, w stopniu uzasadniającym odmowę udostępnienia informacji, nie zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione i uzasadnione materialne aspekty podstaw odmowy.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, że wykazane wyżej wady ocenianych decyzji czynią koniecznym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o zwrocie należnych skarżącemu kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, uzasadnia przepis art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA.