Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2007 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę.

Decyzją Prezydenta Miasta z dnia "[...]" Nr "[...]" ustalono - na wniosek D.S. - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie małej elektrowni wodnej na rzece W. na wysokości miejscowości K..

W dniu 5 lutego 2001 r. wpłynęło do Prezydenta Miasta pismo M.B. i W.K. informujące, iż z pisma Wójta Gminy z dnia "[...]" Nr "[...]" dowiedzieli się o wydaniu przez Prezydenta Miasta powyżej wskazanej decyzji. Brak informacji w tym zakresie uznali za rażące naruszenie prawa, które w ich ocenie winno skutkować uchyleniem tej decyzji w całości i ewentualnym wszczęciem postępowania administracyjnego od nowa, tym razem z powiadomieniem stron o zamierzeniu inwestycyjnym. Wnoszący podanie zwrócili się do Prezydenta Miasta o uchylenie wskazanej decyzji we własnym zakresie lub przekazanie ich pisma do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako odwołania od tej decyzji.

Pismo skarżących Prezydent Miasta przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do rozpatrzenia w trybie odwoławczym.

Postanowieniem z dnia "[...]" Nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie M.B. i W.K. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" Nr "[...]" zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia.

Na skutek skarg M.B. i W.K. wniesionych na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 4 listopada 2005 r. (sygn. akt II SA/Ol 719-720/05) uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano m.in., iż Kolegium po otrzymaniu pisma skarżących nie wyjaśniło czego w istocie dochodzą skarżący i czy rzeczywiście ich pismo nosi cechy odwołania. W ocenie Sądu kwestia ta wymagała wyjaśnienia chociażby z tych względów, że skarżący działali bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika.

Stosując się do wskazań Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do M.B. i W.K. o sprecyzowanie jaki charakter ma ich pismo z dnia 4 lutego 2001 r., a mianowicie czy jest to odwołanie od opisanej powyżej decyzji organu I instancji, czy też wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji.

W odpowiedzi M.B. i W.K. poinformowali, że ich pismo z dnia 4 lutego 2001 r. jest odwołaniem i tak też zasadnie zostało potraktowane przez organ pierwszej instancji, który jako odwołanie przekazał je do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Postanowieniem z dnia "[...]" Nr "[...]", wydanym z powołaniem się na art. 134 Kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie M.B. i W.K. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" Nr "[...]" zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w razie nieskorzystania przez stronę z przysługującego prawa wniesienia odwołania w ustawowym terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji, decyzja w myśl art. 16 § 1 Kpa staje się ostateczna niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji nie została doręczona M.B. i W.K., a zatem odwołanie mogło być wniesione w terminie odwoławczym dla stron postępowania, czyli najpóźniej 5 maja 1999 r. Z akt sprawy wynika, że wniesione zostało do sekretariatu Prezydenta Miasta w dniu 5 lutego 2001 r., czyli po upływie wskazanego wyżej terminu do wniesienia odwołania. Decyzja ta zawierała prawidłowe pouczenie o organie I terminie wniesienia odwołania.

Kolegium podniosło także, iż M.B. i W.K. nie złożyli jednocześnie prośby o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania, w której uprawdopodobniliby, że uchybienie nastąpiło bez ich winy.

Na powyższe postanowienie skargę wniósł W.K. domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów ewentualnie ustanowionego zastępstwa prawnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1/ naruszenie art. 28 Kpa przez zaniechanie zbadania w toku postępowania, czy odwołanie z dnia 4 lutego 2001 r. pochodzi od strony postępowania, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, 2/ naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 134 Kpa przez wydanie rozstrzygnięcia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od osoby dotychczas nie uznawanej przez SKO za stronę postępowania w sprawach dotyczących Małej Elektrowni Wodnej. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż w pierwszej kolejności po wpłynięciu odwołania organ powinien ustalić w postępowaniu, czy osoba je składająca jest stroną, zwłaszcza gdy w przedmiotowej sprawie ustalenie interesu prawnego składających odwołanie ma szczególne znaczenie. Ponadto skarżący argumentował, iż nie mógł wnieść wniosku o przywrócenie terminu nie wiedząc, czy uchybił terminowi przez okres 6 lat.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej o oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ podniósł, że nie ulega wątpliwości, iż w fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi, stąd wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. Inne są przyczyny stwierdzenia niedopuszczalności odwołania a inne stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Warunkiem skuteczności czynności prawnej – wniesienia odwołania – jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Na zakończenie wskazano, iż w wyroku z dnia 29 listopada 1999 r. (Sygn. akt SA 1544/98, LEX nr 48751) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż przepis art. 134 Kpa nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, iż odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części uzasadnienia Ppsa), Sąd kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając powyższe, wskazać należy, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie małej elektrowni wodnej na rzece W. na wysokości miejscowości K. Przy czym Sąd badał tu jedynie kwestie prawne dotyczące wydania samego postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia środka zaskarżenia, nie dokonując, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, oceny legalności samej decyzji Prezydenta Miasta.

Skarga W.K. nie zawiera zarzutów, które w świetle obowiązujących przepisów i zgromadzonego materiału dowodowego zasługiwałyby na uwzględnienie. Sąd z urzędu również nie dopatrzył się przesłanek pozwalających na uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Podkreślić przede wszystkim należy, iż organ odwoławczy, przed rozpoznaniem odwołania pod względem merytorycznym, obowiązany jest w postępowaniu wstępnym podjąć czynności zmierzające do ustalenia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Jak trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę warunkiem skuteczności czynności – wniesienia odwołania – jest dokonanie jej w ustawowo określonym terminie. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło te okoliczności w zaskarżonym postanowieniu.

Zgodnie z art. 134 Kpa, stanowiącym normę bezwzględnie obowiązującą, organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza uchybienie przez stronę terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie czternastodniowego terminu do jego wniesienia, biegnącego od dnia doręczenia decyzji stronie, a określonego w art. 129 § 2 Kpa. Przy czym stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przysługuje prawo do wniesienia odwołania, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji wnosi odwołanie w terminie, w jakim mogła wnieść strona, której jako ostatniej doręczono decyzję. Pogląd ten Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyraził już w wyroku z dnia 4 listopada 2005 r. (sygn. akt II SA/Ol 719-720/05) uchylającym postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Z motywów tego rozstrzygnięcia wynika, iż Sąd uwzględnił skargę W.K. i M.B., zaznaczając jednak, iż nie podziela tych wywodów skargi, które zmierzały do wykazania, że data 5 maja 1999 r. wskazana w zaskarżonym postanowieniu jako koniec terminu do wniesienia odwołania nie jest w przypadku skarżących wiążącym terminem do wniesienia odwołania. Zawarta w tym orzeczeniu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie zostało zaskarżone, co wynika z art. 153 Ppsa.

Wobec udzielenia przez skarżącego jednoznacznej odpowiedzi, że pismo z dnia 4 lutego 2001 r. jest odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" organ odwoławczy obowiązany był ustalić w pierwszej kolejności, czy skarżący, któremu decyzja organu pierwszej instancji nie została doręczona, zmieścił się w terminie, w jakim mogła wnieść strona postępowania, której jako ostatniej doręczono decyzję Prezydenta Miasta.

Nie budzą zastrzeżeń Sądu dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustalenia, iż skarżący mógł wnieść odwołanie najpóźniej dnia 5 maja 1999 r. Z akt sprawy wynika, że ostatnie doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło w dniu 21 kwietnia 1999 r. Stąd też 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, liczony od następnego dnia od otrzymania decyzji przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa, upłynął dnia 5 maja 1999 r., a w konsekwencji tego decyzja Prezydenta Miasta z dnia "[...]" nabrała przymiotu ostateczności.

Skoro skarżący wniósł odwołanie dopiero dnia 4 lutego 2001 r., to słusznie uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że odwołanie jest spóźnione.

Powyższe prowadzi do wniosku, iż organ odwoławczy obowiązany był do wydania, w oparciu o art. 134 Kpa, postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego, iż organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien był wypowiedzieć się, czy skarżący posiada przymiot strony, zauważyć należy, iż ustalenie interesu prawnego może nastąpić dopiero w toku postępowania odwoławczego. Jednakże postępowanie takie może być wszczęte tylko w przypadku wniesienia odwołania w ustawowym terminie. Kwestia ustalenia istnienia interesu prawnego stanowi bowiem jeden z elementów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku bowiem ustalenia, iż odwołujący się jest stroną postępowania, organ odwoławczy rozpatruje jego odwołanie merytorycznie. Natomiast w sytuacji, gdy organ uzna, że odwołujący nie ma przymiotu strony umarza postępowanie odwoławcze. Jednakże wniesienie odwołania z uchybieniem terminu nie wszczyna postępowania odwoławczego, a jedynie nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia uchybienia terminu w drodze postanowienia. Skoro w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż skarżący wniósł odwołanie z uchybieniem terminu, organ nie mógł rozstrzygać merytorycznie w kwestii istnienia lub braku interesu prawnego wnoszącego odwołanie.

Z tych przyczyn Sąd nie uznał skargi za uzasadnioną i oddalił ją w myśl art. 151 Ppsa.