Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Rady Miejskiej [...] w przedmiocie podjęcia uchwały zobowiązującej Burmistrza Miasta [...] do przywrócenia pomnika do właściwego stanu postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu W. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu.

W dniu 11 września 2013 r. Rada Miejska podjęła stanowisko w sprawie rozbiórki pomnika zlokalizowanego na Placu Sz. K. w B. uznając, że rozbiórka pomnika znajduje uzasadnienie wobec braku możliwości zapewnienia warunków jego dalszego bezpiecznego użytkowania.

Pismem z dnia 24 lutego 2014 r. W. K. wezwał Radę Miasta do uchylenia powyższego stanowiska z dnia 11 września 2013 r. i podjęcia konkretnych czynności z uwagi na zaistnienie działań na szkodę jego oraz lokalnej społeczności. Wezwał również Burmistrza do przywrócenia stanu właściwego pomnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 350/14 odrzucił skargę W. K., wniesioną na stanowisko Rady Miejskiej z dnia 11 września 2013 r. w sprawie rozbiórki pomnika.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 3368/14 uwzględnił skargę kasacyjną W. K., uchylając powyższe postanowienie. W uzasadnieniu NSA wskazał m. in. , że z mocy art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm. ), dalej: "u.s.g"., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach wznoszenia pomników. Ta kompetencja obejmuje podejmowanie uchwał o budowie pomnika, o przeniesieniu istniejącego pomnika w inne miejsce, jego remoncie lub rozbiórce. "Decyzja" rady gminy podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. winna przybrać formę uchwały. Sąd pierwszej instancji nie rozważył należycie, czy stanowisko Rady Miejskiej w sprawie rozbiórki pomnika nosi cechy uchwały rady gminy.

NSA podkreślił, że W. K. w skardze do Sądu pierwszej instancji domagał się nie tylko – jak przyjął Sąd pierwszej instancji - uchylenia stanowiska Rady Miejskiej z dnia 11 września 2013 r. w sprawie rozbiórki pomnika, lecz także wniósł skargę na zaniechanie Rady Miejskiej w odniesieniu do podjęcia uchwały zobowiązującej Burmistrza Miasta do przywrócenia pomnika do właściwego stanu. Skarżący domagał się zobowiązania Rady do podjęcia uchwały zobowiązującej Burmistrza Miasta do przywrócenia pomnika do właściwego stanu a nadto wniósł o stwierdzenie zaniechania czynności przez Radę. Zaskarżone postanowienie odnosi się jedynie do części skargi W. K..

NSA wskazał ponadto, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył sprawy w aspekcie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - skarga na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jak i art. 101a tej ustawy, zgodnie z którym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Sprawy, o jakich mowa w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. są sprawami z zakresu administracji publicznej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargi skarżącego zostały rozdzielone - do odrębnego rozpoznania wyłączono przedmiotową skargę, dotyczącą bezczynności Rady Miejskiej w sprawie podjęcia uchwały dotyczącej przywrócenia pomnika do właściwego stanu.

Skarga skarżącego w tym zakresie dotyczyła - jak skarżący wskazał w skardze - bezczynności Rady Miejskiej w sprawie podjęcia uchwały zobowiązującej Burmistrza Miasta do przywrócenia pomnika do właściwego stanu. Skarżący domagał się zobowiązania Rady Miejskiej do podjęcia takiej uchwały oraz stwierdzenia, że Rada Miasta zaniechała tej czynności.

Na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącego podał, że podstawą żądania skarżącego jest art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym oraz że przepisem nakazującym podjęcie przedmiotowej uchwały jest art. 18 ust. 2 pkt 13 tej ustawy. Wskazał również, że interes prawny skarżącego polega na bezpodstawnym odebraniu i zniszczeniu miejsca pamięci. Wskazał, że sprawa nie została załatwiona według wymogów art. 35 k.p.a.

Pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi, bądź - z ostrożności procesowej - o jej oddalenie. Wskazał, że art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem w tym przypadku gmina nie ma obowiązku wydania uchwały, wynikającej z przepisu prawa. Podniósł, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organu w zakresie podjęcia przedmiotowej uchwały, a interesem prawnym skarżącego. Zdaniem organu skarżący tego interesu nie wykazał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 1515 ze zm. ), zwanej dalej "ustawą", skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Natomiast zgodnie z art. 101 a ust. 1 ustawy, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

Skarga z art. 101a ustawy dotyczy bezczynności w podejmowaniu czynności nakazanych prawem. Przedmiotem skargi opartej o w/w przepis może być brak rozstrzygnięcia organu gminy ( uchwały, zarządzenia, innych czynności ), mimo istnienia obowiązku prawnego ich podjęcia.

Przykładem czynności nakazanych prawem , o których mowa w omawianym przepisie, jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązkowe w gminie uzdrowiskowej w ciągu 2 lat od uzyskania decyzji o potwierdzeniu możliwości prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na swoim obszarze ( art. 38 b ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym , uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych ( tj. Dz.U z 2012 r. , poz.651 ze zm.). Z kolei w przypadku bezczynności w uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieobjętego obowiązkiem sporządzenia z mocy przepisu szczególnego – wobec braku obowiązku sporządzania planów na obszarach, na których z mocy przepisu szczególnego takiego obowiązku nie wprowadzono, trudno mówić o czynności nakazanej prawem w rozumieniu omawianego przepisu ( za Ustawą o samorządzie gminnym. Komentarzem z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa , pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 820- 821).

Uprawnienie do wniesienia skargi z art. 101 a ustawy przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone. Skarżący wykazać musi naruszenie interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego , polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy brakiem podjęcia aktu, a jego własną , indywidualną sytuacją.

Regulacja zawarta w art. 101 a u.s.g. będzie miała zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. W związku z powyższym niedopuszczalna będzie skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały ( tak NSA w postanowieniu z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1501/11, podobnie w postanowieniach z dnia 24 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1745/10, z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1239/10, z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2466/10 ( publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Mając powyższe stanowisko na uwadze należy stwierdzić, że skarżący, powołując się na treść art. 101a ustawy wskazał jako przepis, nakazujący podjęcie przedmiotowej uchwały, art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), a także wznoszenia pomników.

Ponadto w samej skardze skarżący powołał się na treść art. 7 ustawy.

Przepis ten ma brzmienie następujące:

1. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy:

1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej;

2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego;

3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz;

3a) działalności w zakresie telekomunikacji;

4) lokalnego transportu zbiorowego;

5) ochrony zdrowia;

6) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych;

6a) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej;

7) gminnego budownictwa mieszkaniowego;

8) edukacji publicznej;

9) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zaków i opieki nad zakami;

10) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych;

11) targowisk i hal targowych;

12) zieleni gminnej i zadrzewień;

13) cmentarzy gminnych;

14) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego;

15) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych;

16) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej;

17) wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej;

18) promocji gminy;

19) współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1118, z późn. zm.);

20) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.

1a. 3 Przepisu ust. 1 pkt 4 nie stosuje się do gmin wchodzących w skład związku metropolitalnego.

2. Ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy.

3. Przekazanie gminie, w drodze ustawy, nowych zadań własnych wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub subwencji. Przepis art. 8 ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 7 ustawy jest przepisem określającym zadania własne gminy. Nie ma w nim żadnych odniesień do budowy pomników czy utrzymania ich w należytym stanie. Z kolei art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy, który wprost dotyczy wyłącznej właściwości rady gminy, także jest jedynie przepisem kompetencyjnym. Nie sposób z niego wywieść, by ustawodawca przepisem tym nałożył na radę gminy obowiązek podjęcia uchwały dotyczącej wzniesienia pomnika, czy też utrzymania go we właściwym stanie. Należy też zwrócić uwagę na sposób sformułowania skargi- skarżący zarzucał Radzie Miejskiej bezczynność w podjęciu uchwały, zobowiązującej Burmistrza Miasta do przywrócenia pomnika do właściwego stanu.

Nie można w tej sytuacji stwierdzić, by ze wskazywanych przez skarżącego przepisów wynikał konkretny obowiązek podjęcia w zakreślonym czasie uchwały dotyczącej wzniesienia pomnika bądź jego remontu. Tym bardziej nie wynika z nich obowiązek podjęcia przez radę gminy uchwały, zobowiązującej inny organ gminy do wykonania takich czynności.

Przywołać w tym miejscu należy stanowisko NSA zawarte w przywoływanym już powyżej postanowieniu z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1501/11: "przepis art. 101a u.s.g. jest przepisem szczególnym i jako taki powinien być stosowany zgodnie z literalnym brzmieniem, bez stosowania wykładni rozszerzającej. Dopuszcza on istnienie skargi, a więc drogę sądową, tylko w przypadku gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowanie czynności prawnych lub faktycznych narusza prawa osób trzecich. Zatem sformułowanie "czynności nakazane prawem" zawiera w sobie element obligatoryjności tej czynności. Z obligatoryjnością czynności organ będzie miał do czynienia tylko w przypadku gdy jest ona nakazana co do zakresu i co do czasu jej wykonania. Nakaz wykonania czynności musi wynika wprost z treści przepisu. Czas jej wykonania może być różnie określony np.: terminem wprost wskazanym, zaistnieniem zdarzenia, czynnością, nakazem bezzwłocznego działania ale zawsze musi być możliwy do ustalenia wprost. W przypadku braku wskazania terminu wykonania czynności nie można mówić o konieczności wykonania czynności nakazanej prawem".

Podzielając ten pogląd Sąd doszedł do przekonania, że wskazane przez skarżącego podstawy faktyczne i prawne nie dają podstawy do uznania, że Rada Miejska ma nakazany prawem obowiązek podjęcia uchwały zobowiązującej Burmistrza Miasta do przywrócenia pomnika, zlokalizowanego w B. przy Placu Sz. K., do właściwego stanu.

Obowiązek taki nie wynika z żadnego przepisu prawa, a tym bardziej przepisami prawa nie został określony czas wykonania czynności związanych z wzniesieniem czy utrzymaniem pomnika we właściwym stanie. Pamiętać też należy o sposobie sformułowania skargi - skarżący domagał się, by Rada Miejska podjęła uchwałę zobowiązującą do działania inny organ.

W tej sytuacji Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna.

Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd skargę odrzucił.

Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwrócono skarżącemu uiszczony wpis sądowy.