Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "K.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: jako "Spółka" lub "skarżąca") od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] wydanej w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 orzekł o jej utrzymaniu w mocy.

Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] maja 2012 r. Spółka złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek

o przyznanie płatności na 2012 r. We wniosku zadeklarowała działki rolne o powierzchni wynoszącej [...] ha do przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz [...] ha do przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] organ I instancji przyznał Spółce na rok 2012 jednolitą płatność obszarową w kwocie [...] zł oraz uzupełniającą płatność podstawową w wysokości [...] zł ze względu na pomniejszenie z tytułu modulacji o kwotę [...] zł. Jako podstawę materialnoprawną organ I instancji wskazał przepisy art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164; dalej: "ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"), § 17a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326, ze zm.; dalej: "rozporządzenie w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą") oraz art. 104 K.p.a.

W złożonym odwołaniu Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2012 r., gdyż w jej ocenie decyzja ta narusza prawo. W piśmie uzupełniającym odwołanie skarżąca wskazała, że nie znajduje funkcjonującej w obrocie prawnym podstawy prawnej, która sankcjonowałaby zarówno dokonanie jak i sposób wyliczenia zmniejszeń płatności uzupełniającej. Podstawa taka winna zaś być wskazana w decyzji organu. Ustawodawca nie przewidział aby podstawą prawną była decyzja wykonawcza Komisji Europejskiej z dnia 24 lipca 2012 r. zatwierdzająca przyznanie krajowych płatności uzupełniających na rok 2012.

Rozpoznając sprawę ponownie, Dyrektor ARiMR wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 7 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 4 ww. ustawy wysokość płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, o której mowa w ust. 2 i 2a, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn powierzchni kwalifikującej się do tych płatności i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni - po uwzględnieniu art. 132 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 zmniejszeń płatności wynikających z zastosowania modulacji zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009 oraz zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Organ odwoławczy wskazał także, że zgodnie z § 17a rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą, w przypadku gdy łączna kwota płatności bezpośredniej, wsparcia specjalnego, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej i płatności do pomidorów, która ma być przyznana rolnikowi za dany rok, jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 5000 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalanego na zasadach wynikających z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 365 z 21.12.2006, str. 52, ze zm.), płatność uzupełniająca podlega zmniejszeniu o kwotę odpowiadającą 10% nadwyżki łącznej kwoty płatności bezpośredniej, wsparcia specjalnego, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej i płatności do pomidorów ponad kwotę stanowiącą równowartość 5000 euro, przeliczoną na złote według kursu euro ustalanego na zasadach wynikających z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1913/2006.

Dyrektor ARiMR wskazał, że jego rozstrzygnięcie zostało podjęte zgodnie z uwzględnieniem art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej (KE) z dnia 24 lipca 2012 r. zatwierdzającej przyznanie krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich w Polsce za rok 2012, podjętej w związku z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z dnia 30.03.2010 r.). Z ww. decyzji wykonawczej, jak i z powołanych przez organ przepisów krajowych wynika zaś, że jeżeli łączna kwota wszystkich płatności bezpośrednich do których rolnik jest uprawniony przekracza 5000 euro, łączna kwota płatności UPO zostaje zmniejszona o 10 % liczonych od kwoty wszystkich płatności bezpośrednich.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących podstawy prawnej pomniejszenia organ odwoławczy nie dopatrzył się żadnych uchybień w tym zakresie. Stwierdził, że decyzja wykonawcza KE z 24 lipca 2012 r. została wydana zgodnie z przepisami unijnymi i skierowana do Polski. Stąd Polska jako jej adresat winna stosować się do obowiązujących przepisów prawa unijnego, także podjętych decyzji przez KE. Organ zauważył, że metoda dokonywania pomniejszeń krajowej uzupełniającej płatności podstawowej wynika nie tylko z przepisów unijnych, ale również z przepisów prawa krajowego.

Pismem z [...] kwietnia 2013 r. (błędnie opatrzonym datą [...] kwietnia 2012 r.) Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Dyrektora ARiMR. Wniosła

o uchylenie w całości decyzji obydwu instancji z powodu dokonanego zmniejszenia płatności na rok 2012 wskutek tzw. modulacji.

W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że organ niezasadnie dokonał zmniejszenia skarżącej UPO, gdyż wskazane przez niego przepisy prawa w tym zakresie nie zostały w ocenie Spółki właściwie ustanowione, tj. z przekroczeniem delegacji ustawowej. Wskazał przy tym na krótki czas wprowadzenia regulacji obejmującej zmniejszenie płatności za rok 2012 określonej w rozporządzeniu zmieniającym Ministra i Rozwoju Wsi z 19 listopada 2012 r. Dodatkowo, w ocenie Spółki podstawy takiej nie stanowi decyzja wykonawcza KE z 24 lipca 2012 r. Organ nie wskazał nawet daty publikacji tego aktu, który jest warunkiem koniecznym aby stanowił on podstawę prawa powszechnie obowiązującego.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W piśmie procesowym z [...] września 2013 r. (data osobistego złożenia w Sądzie), Spółka podtrzymała swoje stanowisko. Dodała, że organ w sposób wadliwy dokonał pomniejszenia płatności, gdyż przepisy w tym zakresie nie zostały należycie ustanowione. Podniosła, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając rozporządzenie

z dnia 19 listopada 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy oraz warunków wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przekroczył delegację ustawową. Podstawy do takiego działania w ocenie skarżącej nie stanowił przepis art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a) i art. 24c ustawy

o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Podstawy prawnej do zmniejszenia skarżącej płatności nie stanowią powołane przez organy orzekające w sprawie przepisy art. 7 ust. 4 ww. ustawy, ani też decyzja wykonawcza KE z 24 lipca 2012 r. Zdaniem Spółki zaskarżona decyzja narusza również zapis ochronny, tj. art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji WE 73/2009.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wysokość płatności ustala się (...) po uwzględnieniu art. 132 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, zmniejszeń płatności wynikających z zastosowania modulacji zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009 oraz zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

W świetle art. 24c ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, minister właściwy do spraw rolnictwa może określić, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki lub szczegółowy tryb przyznawania lub wypłaty płatności obszarowych, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, płatności do krów i owiec, płatności do tytoniu, płatności niezwiązanej do tytoniu oraz płatności niezwiązanej do skrobi, w tym szczegółowe warunki lub tryb przyznawania tych płatności spadkobiercy lub małżonkowi rolnika, lub przejmującemu gospodarstwo, a także szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać uprawy poszczególnych roślin lub grunty orne, na których nie jest prowadzona uprawa roślin, mając na względzie zabezpieczenie przed nieuzasadnionym przyznawaniem tych płatności.

Zgodnie z § 17a ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą (przepis ten obowiązuje od 30 listopada 2012 r. - dopisek Sądu), w przypadku gdy łączna kwota płatności bezpośredniej, wsparcia specjalnego, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej i płatności do pomidorów, która ma być przyznana rolnikowi za dany rok, jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 5000 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalanego na zasadach wynikających z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 365 z 21.12.2006, str. 52, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1913/2006", płatność uzupełniająca podlega zmniejszeniu o kwotę odpowiadającą 10% nadwyżki łącznej kwoty płatności bezpośredniej, wsparcia specjalnego, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej i płatności do pomidorów ponad kwotę stanowiącą równowartość 5.000 euro przeliczoną na złote według kursu euro ustalanego na zasadach wynikających z art. 3 rozporządzenia nr 1913/2006.

Z treści art. 7 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16 ze zm.; dalej: "rozporządzenie (WE) nr 73/2009") wynika, że w 2012 r. zmniejsza się o 10% wszelkie płatności bezpośrednie, których kwota przewyższa 5000 EUR (tzw. modulacja – dopisek Sądu).

Zgodnie zaś z przepisami art. 10 ust. 1 – 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 (regulującymi szczególne zasady dotyczące modulacji w nowych państwach członkowskich - dopisek Sądu), artykuł 7 ma zastosowanie do rolników w nowym państwie członkowskim w danym roku kalendarzowym jedynie wtedy, gdy poziom płatności bezpośrednich stosowany w tym państwie członkowskim na ten rok kalendarzowy zgodnie z art. 121 jest co najmniej równy poziomowi stosowanemu wówczas w państwach członkowskich innych niż nowe państwa członkowskie,

z uwzględnieniem wszelkich zmniejszeń zastosowanych na mocy art. 7 ust. 1 (ust. 1).

Jeśli art. 7 stosuje się do rolników w nowym państwie członkowskim, wartość procentowa mająca zastosowanie na mocy art. 7 ust. 1 ogranicza się do różnicy między poziomem płatności bezpośrednich mającym w odniesieniu do niego zastosowanie

na mocy art. 121 a poziomem płatności w państwach członkowskich innych niż nowe państwa członkowskie, z uwzględnieniem wszystkich redukcji zastosowanych na mocy art. 7 ust. 1 (ust. 2).

Z powoływanego przez organy art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej KE z 24 lipca 2012 r. wynika zaś, że w przypadku, gdy całkowita kwota płatności bezpośrednich, które mają być przyznane rolnikowi na mocy rozporządzenia (WE) nr 73/2009, w tym wszystkich krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich, przekracza 5000 EUR, kwota krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich, które mają być przyznane temu rolnikowi zgodnie z załącznikiem do niniejszej decyzji zostanie pomniejszona

o kwotę równą 10% całkowitej kwoty przekraczającej 5000 EUR (zdanie pierwsze).

Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest bezsporny. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności (JPO i UPO) na 2012. Organy przyznały Spółce płatności (JPO i UPO) do deklarowanych gruntów rolnych, zmniejszając wartość UPO o [...] zł w wyniku zastosowania tzw. modulacji, przewidzianej w powoływanych przez Dyrektora ARiMR przepisach § 17a rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej KE z 24 lipca 2012 r. Skarżąca konsekwentnie kwestionuje podstawę prawną zmniejszenia płatności uzupełniających w wyniku zastosowania tzw. modulacji. Spór dotyczy zatem stosowania przepisów prawa materialnego.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Wystąpiły zatem przesłanki przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., powodujące konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Dyrektor ARiMR nie wyjaśnił bowiem w sposób wystarczający, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w przepisach art. 10 ust. 1 - 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, pozwalające na zastosowanie w realiach niniejszej sprawy wskazanych przez organ przepisów regulujących tzw. modulację płatności. Bezsporne przy tym jest, że przepisy te znajdują zastosowanie w realiach niniejszej sprawy. Organ odwoławczy trafnie wskazał jako podstawę materialnoprawną swojej decyzji art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Nie dostrzegł jednak, że przepis ten wymaga stosowania modulacji zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca konsekwentnie kwestionowała istnienie podstawy materialnoprawnej pozwalającej organom na zastosowanie zmniejszenia płatności w ramach tzw. modulacji. W związku z powyższym, mając na względzie hierarchię źródeł prawa, za niewystarczające uznać należy powoływanie się przez organ odwoławczy na przepisy art. 7 (w tym ust. 4) ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, § 17a rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą, art. 7 ust. 1 - 2, art. 10 ust. 1 - 2 i art. 132 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 oraz art. 1 ust. 4 decyzji KE z 24 lipca 2012 r. Tym bardziej, że organ ten nie wykazał, iż ostatnio wymieniony akt został w sposób należyty opublikowany, wiążąc swoimi przepisami zarówno państwo członkowskie, do którego został skierowany (RP), jak i polskich rolników. Dyrektor ARiMR nie wykazał zdaniem Sądu, że spełnione zostały warunki, o których mowa w przepisach art. 10 ust. 1 - 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, pozwalające na zastosowanie w realiach niniejszej sprawy modulacji. Lakoniczne wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczące "zrównania w 2012 roku poziomu płatności stosowanego w krajach UE-15 i w nowych państwach członkowskich (90%)" Sąd uznał za niewystarczające. Dyrektor ARiMR nie wskazał bowiem podstaw do takiego stwierdzenia.

Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne o tyle, o ile doprowadziły do uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Za przedwczesne uznać tym samym należy odnoszenie się przez Sąd w sposób wiążący do wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Warto jednak zauważyć, że w świetle przepisów art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a także art. 7 ust. 1 lit. d) oraz art. 10 ust. 1 - 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, obowiązkiem Rzeczypospolitej Polskiej jest stosowanie regulacji dotyczących modulacji płatności zgodnie z przepisami prawa unijnego. Autor skargi nie przedstawił zaś argumentacji prawnej, która uzasadniałaby wniosek, że skarżącej przysługują płatności w pełnej wysokości, z pominięciem obowiązku stosowania przez organy modulacji, jeżeli spełnione zostały warunki przewidziane w przepisach art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania Sądu. Obowiązany będzie zatem udzielić skarżącej niezbędnych pouczeń dotyczących istnienia podstawy materialnoprawnej pozwalającej na zmniejszenie płatności w wyniku zastosowania modulacji, zgodnie z art. 10 ust. 1 - 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Stosowne rozważania w tym zakresie Dyrektor ARiMR obowiązany będzie także przedstawić w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie administracyjne w sprawie wniosku skarżącej o przyznanie płatności (JPO oraz UPO) na 2012 rok.

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.