Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 35/22 w sprawie ze skargi małoletniego R.V. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego H.V. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 31 marca 2022 r., sygn. IV SAB/Wa 35/22, w wyniku rozpoznania skargi małoletniego R.V. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego H.V. (dalej: "cudzoziemiec", "skarżący", "strona") na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu", "organ II instancji") w przedmiocie rozpatrzenia odwołania: umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") z 31 sierpnia 2021 r. (pkt I.), stwierdził, że Szef Urzędu dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania (pkt II.), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III.), w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt IV.), zasądził od Szefa Urzędu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt V.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Ustalając stan faktyczny i prawny WSA w Warszawie stwierdził, że cudzoziemiec pismem z 17 grudnia 2021 r. złożył skargę na bezczynność Szefa Urzędu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody z 31 sierpnia 2021 r. odmawiającej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (RP). Skarżący zarzucił naruszenie art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. Wniósł o stwierdzenie, że organ ten dopuścił się bezczynności oraz o zobowiązanie Szefa Urzędu do wydania decyzji w określonym terminie, przyznanie od Szefa Urzędu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, celem pobytu skarżącego jest pobyt z rodziną na terytorium RP. Po wniesieniu odwołania Szef Urzędu nie podjął żadnej czynności w tym przedmiocie, stąd konieczne było wniesienie skargi na bezczynność.

Dalej WSA w Warszawie podniósł, że Szef Urzędu w odpowiedzi na skargę wniósł o stwierdzenie, że prowadzenie postępowania odwoławczego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalenie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej oraz oddalenie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wskazano, że postępowanie odwoławcze trwało ok. 2 miesięcy (wpływ odwołania – 18 października 2021 r., wpływ skargi do Szefa Urzędu – 21 grudnia 2021 r.). Przyczyną opóźnienia było trudności kadrowe. Szef Urzędu w dniu 8 marca 2022 r. wydał decyzję i utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody.

WSA w Warszawie uwzględniając skargę na bezczynność wydał opisany na wstępie wyrok z 31 marca 2022 r. sygn. IV SAB/Wa 35/22.

Szef Urzędu złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości z uwagi na nieważność postępowania polegającą na rozpoznaniu sprawy w sytuacji, gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi wojewódzkiemu. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się rozprawy.

Zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., art. 46 § 1 pkt 4 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 36 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na rozpoznaniu skargi na bezczynność Szefa Urzędu, która to skarga w dniu orzekania obarczona była brakiem formalnym w postaci niezłożenia pełnomocnictwa procesowego, uprawniającego do działania radcy prawnego w imieniu skarżącego przed WSA w Warszawie w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a Sąd I instancji zaniechał podjęcia przewidzianych w art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. działań zmierzających do usunięcia tego braku.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie występują.

Mianowicie zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Skarżący w postępowaniu sądowym przed WSA w Warszawie był reprezentowany przez radcę prawnego. Do skargi zostało złożone pełnomocnictwo dla tego radcy prawnego udzielone przez przedstawiciela ustawowego małoletniej strony.

Analiza treści tego dokumentu pozwala na stwierdzenie, że jest to pełnomocnictwo szczególne tj. do prowadzenia danej sprawy, ściśle określonej w pełnomocnictwie. Zgodnie z art. 36 p.p.s.a. pełnomocnictwo może być: ogólne – do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi, do prowadzenia poszczególnych spraw, do niektórych tylko czynności w postępowaniu. Zgodnie z treścią pełnomocnictwa mocodawca upoważnił pełnomocnika do występowania w sprawie o wymianę/wydanie karty pobytu i w postępowaniu w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie wymiany/wydania karty pobytu. Zakres pełnomocnictwa jest czytelny i nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Zdaniem NSA jest to pełnomocnictwo szczególne w rozumieniu art. 36 pkt 2) p.p.s.a., do występowania w wyżej określonej sprawie. Nie miało ono charakteru pełnomocnictwa ogólnego, obejmującego występowanie we wszystkich sprawach mocodawcy, w tym zezwolenia na pobyt czasowy.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021r., poz. 2354 ze zm., dalej: "u.c.") ustawa ta określa zasady i warunki wjazdu cudzoziemców na terytorium RP, ich przejazdu przez to terytorium, pobytu na nim i wyjazdu z niego, tryb postępowania oraz organy właściwe w tych sprawach. Jedną z form pobytu cudzoziemca na terytorium RP jest zezwolenie na pobyt czasowy (art. 98 ust. 1 u.c. i nast.). Przedmiotem postępowania Szefa Urzędu poddanym kontroli WSA w Warszawie była bezczynność w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Zgodnie natomiast z art. 240 u.c. kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Karta pobytu w okresie swojej ważności potwierdza tożsamość cudzoziemca podczas jego pobytu na terytorium RP oraz uprawnia go, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy (art. 242 u.c.). Ustawa nie zawiera legalnej definicji karty pobytu, natomiast pomocniczo należy stosować definicję zawartą w innej ustawie, dotyczącej cudzoziemców tj. ustawie z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP (Dz. U. z 2022 r. poz. 1264 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 7 tej ustawy karta pobytu to dokument wydany cudzoziemcowi, który uzyskał zezwolenie na pobyt czasowy, zezwolenie na pobyt stały, zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, ochronę uzupełniającą, zgodę na pobyt ze względów humanitarnych lub status uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że karta pobytu jako dokument wydawany cudzoziemcowi w określonych uwarunkowaniach pobytowych jest następstwem uzyskania tytułu do legalnego pobytu na terytorium RP. Stanowi etap postępowania w sprawie legalizacji pobytu. Oznacza to, że karta pobytu jest jedynie etapem procedury legalizacyjnej, następczym po wydaniu zezwolenia pobytowego. W konsekwencji pełnomocnictwo obejmujące jako przedmiot wydanie karty pobytu obejmuje wyłącznie ten etap procedury legalizacyjnej, nie obejmuje natomiast uprzedniego etapu tj. postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji w przedmiocie - jak tutaj - zezwolenia na pobyt czasowy. Węższy zakres przedmiotowy udzielonego w tej sprawie pełnomocnictwa oznacza, że nie dotyczy ono postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Takie zaś postępowanie było przedmiotem kontroli WSA w Warszawie w zakresie jego sprawności. W konsekwencji pełnomocnik skarżącego nie był należycie umocowany.

Zgodnie z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Stosownie do art. 46 § 3 p.p.s.a. do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Zgodnie z art. 37 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Wystąpienie braków formalnych w pismach skarżącego jest dopuszczalne i podlega uzupełnieniu na wezwanie przewodniczącego Wydziału. Zatem uchybienie takie jest usuwalne. W przypadku gdy pismo w sprawie nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 49 § 1 p.p.s.a.). Odnośnie do skargi skutki nieuzupełnienia jej braków formalnych w wyznaczonym do tego terminie określa art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzając, że Sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych.

Słusznie zatem skarżący kasacyjnie wywodzi, że skarga wniesiona w imieniu strony była obarczona brakiem formalnym, którego Sąd wojewódzki nie dostrzegł. Stwierdzone braki, które nie zostały zauważone sprowadzały się do błędnego pełnomocnictwa, jeśli chodzi o zakres umocowania. W konsekwencji wystąpiła nieważność postępowania toczącego się przed Sądem I instancji.

Z tego względu skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Warszawie w pierwszej kolejności zastosuje art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 46 § 3 p.p.s.a. i wezwie pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez dołączenie pełnomocnictwa obejmującego swym zakresem przedmiot skargi tj. bezczynność Szefa Urzędu w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy.

Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 2) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.