Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt III SAB/Gl 114/21 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną 2. oddala wniosek Wójta Gminy O. o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 114/21 oddalił skargę M. P. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Wójta Gminy O. (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżący w piśmie z dnia 9 kwietnia 2021 r., powołując się na art. 63 Konstytucji RP oraz ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na następujące pytania:

1) ile osób może przebywać jednocześnie w sali narad Urzędu Gminy O. z zachowaniem zasad bezpieczeństwa sanitarnego;

2) ile krzeseł pozostawiono w tej sali, a w przypadku gdyby na niektórych z nich zamieszczono informację "nie siadać", skarżący poprosił o dane w tym zakresie.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 21 kwietnia 2021 r., odnosząc się do punktu 1 wniosku, poinformował skarżącego, że w sali narad Urzędu Gminy O. zapewniono miejsce dla 15 radnych, tj. ustawowego składu jednostki samorządu terytorialnego przewidzianego dla gmin do 20 000 mieszkańców, a ponadto uwzględniono także miejsce dla Wójta Gminy oraz innych osób, których obecność podczas omawiania danej sprawy jest wymagana. Organ wyjaśnił także, że w związku z wprowadzeniem stanu epidemicznego zachowano rygory bezpieczeństwa sanitarnego poprzez zapewnienie odległości pomiędzy radnymi i innymi osobami biorącymi udział w sesji wynoszące co najmniej 1,5 m. Ponadto, organ wskazał, że radni są zobowiązani do używania w trakcie sesji maseczek ochronnych, a w razie potrzeby każdy radny i uczestnik sesji ma do dyspozycji rękawiczki ochronne i płyn dezynfekujący, a pomieszczenie jest wietrzone przed rozpoczęciem każdej sesji oraz w przerwach w obradach. Co więcej, organ poinformował, że w Urzędzie są stosowane środki prewencyjne w postaci ograniczenia do niezbędnego minimum udziału pracowników w posiedzeniach. Natomiast odnosząc się do punktu 2 wniosku organ uznał, że informacja tego typu nie mieści się w pojęciu informacji publicznej.

M. P. w piśmie z dnia 15 czerwca 2021 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu i zarzucając naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 9 kwietnia 2021 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi M. P., odnosząc się do odpowiedzi organu w zakresie punktu 1 wniosku, podniósł, że organ informując o środkach podejmowanych przez Radę Gminy O. w celu przeciwdziałania transmisji koronawirusa SARS-CoV-2 oraz ograniczając się do stwierdzenia, że w sali narad zapewniono miejsce dla 15 radnych, nie ustosunkował się w rzeczywistości do pytania skarżącego sformułowanego w tej części wniosku, które dotyczyło tego, jaka jest maksymalna liczba osób mogących przebywać w jednym momencie w sali narad Urzędu Gminy O. Skarżący podkreślił, że istotą jego pytania było uzyskanie informacji w zakresie tego ile osób, poza radnymi, może przebywać w sali narad, co z kolei związane jest z mającą miejsce w Gminie praktyką polegającą na uniemożliwieniu publiczności wzięcia udziału w sesjach Rady i posiedzeniach komisji, uzasadnianą koniecznością zachowania reżimu sanitarnego. Odnosząc się z kolei do stwierdzenia organu jakoby informacja, której udostępnienia skarżący żądał w punkcie 2 wniosku nie posiadała waloru informacji publicznej w myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżący podniósł, że informacja dotycząca liczby krzeseł, które pozostawiono w sali narad, w tym informacja, czy na niektórych z nich zamieszczona została informacja "nie siadać" ma bezpośredni związek z tym, ile osób mogłoby potencjalnie dodatkowo zmieścić się w sali narad z zachowaniem reżimu sanitarnego, a co za tym idzie, pozwala zweryfikować, czy wprowadzone przez organ ograniczenia są uzasadnione, a więc wbrew stanowisku organu, w ocenie skarżącego informacja stanowiąca odpowiedź na pytanie sformułowane w punkcie 2 wniosku, mieści się w zakresie informacji publicznej wskazanej w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi M. P. w całości, odstąpienie od wymierzenia organowi kary grzywny, o którą wnosi skarżący i odstąpienie od zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wskazał, że w piśmie z dnia 21 kwietnia 2021 r. udzielił skarżącemu w terminie odpowiedzi na dwa pytania sformułowane we wniosku z dnia 9 kwietnia 2021 r. W zakresie punktu 1 organ wyjaśnił, że jego odpowiedź uwzględniała ówczesny stan faktyczny i prawny związany z koniecznością zapewnienia zachowania warunków sanitarnych spełniających wymogi ochrony przez wirusem COVID-19, a odnośnie do punktu 2 organ poinformował skarżącego, że żądane w nim informacje nie stanowią informacji publicznej. W ocenie organu pytanie sformułowane w punkcie 2 wniosku nie stanowi pytania o konkretną informację, a jedynie sugeruje hipotetyczne założenie, którego organ nie jest w stanie zweryfikować z uwagi na założenie, że dostępne podczas obrad sesji krzesła i ich ilość odpowiada zachowaniu bezpiecznej odległości, ze szczególnym uwzględnieniem uprzednio zweryfikowanych ustaleń wynikających z kontroli Państwowej lnspekcji Pracy, przeprowadzonej zresztą na skutek wniesionej przez skarżącego do tego organu skargi. W związku z powyższym, zdaniem organu, w realiach niniejszej sprawy nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia bezczynności w zakresie objętym treścią przedmiotowej skargi, a wręcz przeciwnie w ocenie organu złożona przez M. P. skarga nosi znamiona nękania i stanowi przejaw nadużywania prawa do informacji publicznej. Organ podkreślił, że skarżący posiada protokół z kontroli, o której wspomniano wyżej, a mimo to ponownie uruchomił procedurę skargową. Ponadto, zwrócił uwagę na liczne postępowania, które toczą się przed sądami administracyjnymi w związku ze składanymi przez M. P. skargami w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 114/21 oddalił skargę M. P. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że skarga M. P. nie zasługuje na uwzględnienie, a w sprawie nie ma podstaw do zarzucania organowi pozostawania w bezczynności w sytuacji, gdy przed upływem 14-dniowego terminu, wynikającego z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 9 kwietnia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na cel wprowadzenia w życie ustawy o dostępie do informacji publicznej i jej funkcje społeczne i wyjaśnił, że ustawa ta daje obywatelom możliwość kontroli działań władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy), organizacji związkowych i pracodawców reprezentatywnych, jak również partii politycznych (art. 4 ust. 2 ustawy), a ma to służyć utrzymaniu transparentności i uczciwości życia publicznego. Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że pojęcie "sprawy publiczne" nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ale WSA w Gliwicach zaznaczył jednocześnie, że nie oznacza to pełnej dowolności w jego interpretowaniu. Sąd I instancji wyjaśnił, że w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymieniono przykładowo czego w szczególności dotyczyć ma informacja publiczna i choć nie jest to katalog zamknięty, to przytoczone w nim przykłady mogą być wskazówką do identyfikacji sprawy publicznej i pozwalają na klasyfikację rodzajową tych spraw, a także nie pozostają bez znaczenia w stosowaniu przepisów ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bardzo rozbudowany, zawiera kilkadziesiąt przykładów informacji publicznej, jest w nim również mowa o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych i o majątku publicznym, przy czym nie w sensie technicznym typu – ile krzeseł znajduje się w konkretnej sali urzędu gminy i ile osób może na nich usiąść. Sąd I instancji wyjaśnił, że jeżeli w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest mowa o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, to dotyczy to takich kwestii, jak: tryb działania tych podmiotów, sposób stanowienia aktów prawnych, sposób przyjmowania i załatwiania spraw, stan przyjmowanych spraw, kolejność ich załatwiania i rozstrzygania, a więc unormowanie to dotyczy kwestii merytorycznych i tego jak organ wykonuje swoje ustawowe kompetencje. Natomiast pytanie o ilość krzeseł w danej sali nie jest w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pytaniem o informację publiczną, co z kolei prowadzi do wniosku, że organ prawidłowo udzielił skarżącemu odpowiedzi, a zatem nie doszło do bezczynności w tym zakresie.

Zdaniem Sądu I instancji podobnie można byłoby ocenić pierwsze z pytań sformułowanych we wniosku, jednak organ w niniejszej sprawie odpowiedział na nie podając, że w sali narad Urzędu zapewniono miejsce dla 15 radnych, dla Wójta oraz innych osób, których obecność jest wymagana z uwagi na rodzaj omawianych spraw oraz udzielił informacji o zachowaniu środków bezpieczeństwa sanitarnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zauważył, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się protokół z kontroli przeprowadzonej przez Inspektora Państwowej Inspekcji Pracy, przeprowadzonej zresztą na wniosek skarżącego, któremu doręczono odpis ww. protokołu. Sąd I instancji wskazał, że w protokole tym zawarte są dane o krzesłach znajdujących się w sali obrad, przedstawiono pomiary odległości między krzesłami z wnioskiem końcowym, iż rozmieszczenie krzeseł odpowiada wymogom rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W związku z tym Sąd I instancji zaznaczył, że choć oczywistym jest, że działania Państwowej Inspekcji Pracy odbywają się niezależnie od postępowania przed organem o udzielenie informacji publicznej, to jednak świadczą o poinformowaniu skarżącego o zawartych w protokole kwestiach, a to z kolei wyraźnie wskazuje na intencje skarżącego, wyjawione przez niego dopiero w skardze, a nie przed organem oraz na jego podejrzenia co do prób ograniczania przez organ możliwości społecznej kontroli Rady Gminy. W związku z powyższym WSA w Gliwicach wskazał, że w takiej sytuacji należałoby zapytać wprost, czy dopuszcza się w obecnym stanie prawnym i sanitarnym udział publiczności w posiedzeniach Rady Gminy.

Sąd I instancji stwierdził jednocześnie, że realizacja uprawnień obywatelskich wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznych może przybrać taki przebieg, który uzasadni twierdzenie o ich nadużyciu i uznał, że w niniejszej sprawie zachodzą dwie kwestie pozwalające na taką ocenę zachowania skarżącego. Po pierwsze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zwrócił uwagę na sposób postawienia pytania przez skarżącego, który tylko pozornie zmierza do uzyskania informacji, o które pyta, a w istocie zmierza do uzyskania przesłanek do postawienia innej tezy, nieujawnionej organowi, do którego skierowano pytanie. W związku z powyższym Sąd I instancji podkreślił, że realizacja przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie powinna polegać na "zastawianiu pułapek" na organ, bo nie na tym polega poważne i odpowiedzialne podejście do spraw publicznych, czemu służyć mają przepisy ww. ustawy. Natomiast druga kwestia dotyczy nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej w sensie ilościowym. W tym kontekście Sąd I instancji podał, że jest mu znane z urzędu, że do chwili orzekania w niniejszej sprawie skarżący wytoczył już 35 spraw sądowych w przedmiocie dostępu do informacji publicznej przeciwko organowi lub jednostkom organizacyjnym Gminy O. i podkreślając, że nie przekreśla prawa skarżącego do dalszego korzystania z uprawnień przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, Sąd I instancji uznał, że kierowanie kolejnej skargi do sądu z pytaniem o ilość krzeseł w sali Urzędu Gminy jest nadużyciem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącego i orzeczenie o kosztach postępowania lub ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach, a także o przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

I) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi z powodu rzekomego "nadużywania" przez skarżącego prawa do informacji publicznej, chociaż ustawa takiej przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej nie przewiduje;

2) art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi pomimo nieudostępnienia informacji publicznej w ustawowym terminie;

3) art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku w ten sposób, że stanowi on w zasadzie recenzję działań i intencji skarżącego, a nie wyraz kontroli działalności administracji publicznej oraz zbiór sugestii co winien był uczynić skarżący, aby WSA w Gliwicach łaskawie uznał jego rację;

II) prawa materialnego:

1) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż informacja o liczbie osób mogących równocześnie przebywać w sali narad Urzędu Gminy z zachowaniem zasad bezpieczeństwa sanitarnego oraz informacja o liczbie krzeseł w tej sali nie stanowi informacji publicznej;

2) art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym wywiedzeniu przez WSA w Gliwicach rzekomego obowiązku obciążającego skarżącego, polegającego na ujawnianiu intencji i celu zadawanych pytań.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że wbrew pojawiającym się ostatnio w orzecznictwie pojedynczym odmiennym judykatom, w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jak i w Konstytucji RP nie istnieje taka podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej lub do oddalenia skargi na bezczynność w związku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, którą można byłoby powiązać z "nadużywaniem" prawa do informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że przy przyjęciu istnienia takiej przesłanki niemożliwe byłoby ewentualne ustalenie granic owego "nadużywania", bowiem nie ma obiektywnych kryteriów, czy to jakościowych, czy to ilościowych tego zjawiska, jak i nie sposób określić od ilu wniosków, czy też skarg owo "nadużywanie" miałoby się zaczynać. Strona skarżąca kasacyjnie dodała, że nie istnieją także kryteria pozwalające ustalać treść intencji wnioskodawców lub je oceniać, a wręcz przeciwnie istnieje w porządku prawnym wyraźna norma zakazująca żądania od wnioskodawców podania celu, w jakim wnosi się o określone informacje publiczne. Dlatego też w ocenie strony skarżącej kasacyjnie rozważania poczynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w tym zakresie uznać należy za niedopuszczalne.

Strona skarżąca kasacyjnie uznała także za błędne stanowisko Sądu I instancji w zakresie stwierdzenia, że pytanie o liczbę krzeseł w sali narad Urzędu Gminy jest pytaniem o mało istotne kwestie techniczne i nie licuje z powagą "spraw publicznych", co z kolei w ocenie WSA w Gliwicach nie pozwalało na uznanie wnioskowanej informacji za posiadającą przymiot informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że świadczy to o lekceważeniu skarżącego oraz nieznajomości sposobu funkcjonowania władz publicznych. Strona skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że praktyka funkcjonowania organów władzy publicznej każe obywatelom zadawać czasami kilka pytań o pozornie proste i nieistotne sprawy, aby otrzymać sumę informacji, która pozwala na postawienie jakiejś konkretnej tezy na temat sposobu działania władzy, umożliwia uzyskanie kompletnego obrazu, a w rezultacie dokonania oceny czy działania władzy faktycznie pozostają zgodne z prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych i oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Organ zwrócił uwagę na to, że strona skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego nie wskazała czy wytyka Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 2 ust. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej., czy też ich niewłaściwego zastosowania. Z kolei zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące przepisów postępowania sformułowane zostały de facto werbalnie i nie rozwijają w sposób jasny i precyzyjny intencji skarżącego. Tym samym w ocenie organu, strona skarżąca kasacyjnie nie spełniła wymogu przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Niezależnie od powyższego, organ dodał, że Sąd I instancji słusznie użył w uzasadnieniu skarżonego wyroku sformułowania "nadużycie prawa", bowiem aktywność skarżącego w zakresie m.in. tej konkretnej sprawy również w ocenie organu nie może być akceptowana, bowiem skarżący wykorzystuje instrumenty prawne wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej w celach ewidentnie sprzecznych z duchem tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazano na naruszenie art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., w związku z art. 151 p.p.s.a., którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w oddaleniu skargi "z powodu "rzekomego "nadużywania" przez skarżącego prawa do informacji publicznej, chociaż ustawa takiej przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej nie przewiduje".

Sposób konstrukcji powyższego zarzutu wpływa na jego ocenę jako nieskutecznego. Treść omawianego zarzutu ewidentnie wskazuje na to, że na jego podstawie strona skarżąca kasacyjnie w rzeczywistości wytyka Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jako podstawy oceny zachowania skarżącego. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem wadliwości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w niezasadnym zakwalifikowaniu zachowania skarżącego jako nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej, przy czym niezasadność tej kwalifikacji ma wynikać z tego, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje wprost tego rodzaju przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wobec takiej konstrukcji zarzutu naruszenia przepisów postępowania, dla skuteczności omawianego zarzutu, w świetle jego treści, strona skarżąca kasacyjnie winna podnieść w pierwszej kolejności zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów prawa, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej, która doprowadziła Sąd I instancji do konkluzji – nietrafnej w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – o podstawie do odmowy udzielania ochrony działaniom wypełniającym znamiona nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Wytknięcie posłużenia się przez Sąd I instancji przesłanką, której ustawodawca – w przekonaniu strony skarżącej kasacyjnie - nie przewidział w ustawie o dostępie do informacji publicznej jest równoznaczne z zarzutem wadliwego odczytania przez Sąd treści norm prawnych mających zastosowanie w sprawie, a tym samym nie mogło osiągnąć skutku na podstawie zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Jedynie na marginesie wskazać należy, że choć rzeczywiście literalnie ustawodawca nie wyraził w u.d.i.p. przesłanki nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, to wbrew argumentom skargi kasacyjnej, nie oznacza to generalnego braku norm prawnych odnoszących się do sposobów czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego (w tym i jego nadużywania), którym niewątpliwie jest również prawo dostępu do informacji publicznej.

W ramach drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 151 p.p.s.a., upatrując tego naruszenia w oddaleniu skargi pomimo nieudostępnienia przez organ informacji publicznej w ustawowym terminie. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że intencją skarżącego kasacyjnie było zakwestionowanie prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny, że odpowiedź organu na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej była prawidłowa, pełna oraz wystarczająca i tym samym nie pozwala na skuteczne wytknięcie organowi pozostawania w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 kwietnia 2021 r. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie o niezasadnym oddaleniu skargi pomimo nieudostępnienia przez organ informacji publicznej w ustawowym terminie oparte na zakwestionowaniu kwalifikacji odpowiedzi na wniosek jako odpowiedzi prawidłowej, wymagało wskazania stosownych przepisów, których naruszenie doprowadziło do nieprawidłowego oddalenia skargi. Nie jest wystarczające w tym zakresie wskazanie jedynie na art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Konieczne było dodatkowo wskazanie na art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023, poz. 775 ze zm.) oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p., czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek". Chcąc zakwestionować prawidłowość oceny istotnego w sprawie dokumentu, tj. odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej należy wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...). W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji" (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowanie ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając, że "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak i odpowiedzi na ten wniosek, jest oceną jednego z istotnych elementów sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej, konieczne jest wskazanie na normy określające sposób czynienia użytku z kompetencji do rozpoznania tego wniosku.

Jak wyżej wskazano, w skardze kasacyjnej kwestionując prawidłowość oceny treści odpowiedzi organu na wniosek skarżącego z dnia 9 kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, powołano jedynie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (w powiązaniu z art. 151 p.p.s.a.). Wyjaśnić zatem trzeba, że w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Przepis ten określa zatem wprost obowiązek realizacji żądania wniosku w zakreślonym terminie, o ile wniosek dotyczy informacji publicznej. Powoływanie się, w ramach postawionego zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., na błędne uznanie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie prawidłowo rozpoznano wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, bez skutecznego podważenia zajętego przez Sąd I instancji stanowiska o podstawach przedmiotowych do zastosowania u.d.i.p. w niniejszej sprawie, nie było wystarczające, a zatem nie mogło być skuteczne i nie mogło z powodzeniem zwalczać stanowiska Sądu I instancji, który nie stwierdził bezczynności organu w rozpoznaniu tego wniosku.

Odnosząc się z kolei do ostatniego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie podnosi naruszenie przez WSA w Gliwicach art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez "sformułowanie uzasadnienia wyroku w ten sposób, że stanowi on w zasadzie recenzję działań i intencji skarżącego, a nie wyraz kontroli działalności administracji publicznej oraz zbiór sugestii, co winien był uczynić skarżący, aby WSA w Gliwicach łaskawie uznał jego rację", wskazać należy, że zarzut ten również okazał się nieskuteczny.

Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie" w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 tej ustawy bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w niniejszej sprawie powiązano w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jednak zarzut naruszenia tego przepisu również okazał się nieskuteczny.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej, którą Sąd I instancji zasadnie zresztą umieścił na tle zgodności z prawem działalności skarżącego. Dlatego omawiany zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieskuteczne, a należy mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, to oznacza to, że brak skutecznych zarzutów tego rodzaju w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała na dokonanie przez WSA w Gliwicach błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. polegającej na niezasadnym przyjęciu, że informacja o liczbie osób mogących równocześnie przebywać w sali narad Urzędu Gminy O. z zachowaniem zasad bezpieczeństwa sanitarnego oraz informacja o liczbie krzeseł w tej sali nie stanowi informacji publicznej

W odniesieniu do omawianego zarzutu należy przypomnieć, że błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie treści normy prawnej zakodowanej w przepisach prawa. Chcąc skutecznie zarzucić błędną wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. przepisu stanowiącego, że "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie" należy wykazać błąd Sądu I instancji w przyjętym rozumieniu m.in. pojęcia informacji o sprawach publicznych. Tymczasem przytoczona wyżej treść omawianego zarzutu w zestawieniu ze wskazanym w skardze kasacyjnej art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w którym określono przedmiot publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prowadzi do wniosku, że strona skarżąca kasacyjnie w istocie próbuje za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego zakwestionować poczynione przez Sąd I instancji ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 9 kwietnia 2021 r. Naruszenia przywołanych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, że "informacja o liczbie osób mogących równocześnie przebywać w sali narad Urzędu Gminy z zachowaniem zasad bezpieczeństwa sanitarnego oraz informacja o liczbie krzeseł w tej sali nie stanowi informacji publicznej". Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje tym samym, w ramach omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię wskazanego w nim art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ustalenia odnoszące się do zakwalifikowania żądanych konkretnych informacji jako niepodlegających udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli organ skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się niezasadny.

Nie mógł odnieść skutku także drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 u.d.i.p., którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niewłaściwym zastosowaniu przywołanego przepisu przez Sąd I instancji polegającym na bezpodstawnym wywiedzeniu przez WSA w Gliwicach rzekomego obowiązku obciążającego skarżącego, który miałby polegać na ujawnianiu intencji i celu zadawanych pytań.

W odniesieniu do konstrukcji omawianego zarzutu sformułowanego jako zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego należy przypomnieć, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. Nie podważono również wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy (zarzut błędnej wykładni prawa materialnego ze skargi kasacyjnej okazał się nieskuteczny). Omawiany zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i również w jego treści nie zakwestionowano prawidłowości wykładni wskazanego w nim przepisu. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie jednak także nie wykazała, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.

Niezależnie jednak od powyższego zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 u.d.i.p. nie mógł odnieść skutku przede wszystkim dlatego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie wyraził powyższego, przypisywanego mu stanowiska jakoby skarżący miał obowiązek ujawnienia celu i intencji zadawanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej pytań. Nie mógł zatem przez przypisywane mu zachowanie naruszyć jakichkolwiek przepisów prawa, w tym również art. 2 ust. 2 u.d.i.p., objętego treścią omawianego zarzutu.

Ponadto, na tle wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na istotę zjawiska określanego w doktrynie i orzecznictwie jako nadużycie przez określony podmiot przysługującego mu prawa, tj. w realiach prawa publicznego, na zjawisko nadużycia publicznego prawa podmiotowego. Można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.

W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza, jak słusznie zauważyła strona skarżąca kasacyjnie, w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji, kreujący to prawo, wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).

Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W realiach niniejszej sprawy choć organ powoływał się na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej przez skarżącego, to nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na powyższe. Co więcej, z uzasadnienia skarżonego wyroku również nie wynika obowiązek wydania decyzji administracyjnej w takiej sytuacji, co czyni uzasadnienie skarżonego wyroku częściowo nieprawidłowym. Jednak nie było to przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej. Niezależnie od tego należy mieć jednak na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. Poglądu tego zresztą, jak już wskazywano, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, nie wyraził także Sąd I instancji. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12).

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

W zakresie wniosku organu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a złożona przez niego odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona osobiście przez Wójta Gminy O.