I OSK 1372/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-11-04	
Data wpływu	2015-05-12	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dariusz Chaciński
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 1669/14	
Skarżony organ	Prezes Sądu	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2014 nr 0 poz 782; art. 10 ust. 1 , art. 14 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 3 § 1, art. 33 § 1, art. 12, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1669/14 w sprawie ze skargi D.P. na decyzję Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia [..] sierpnia 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt: II SA/Wa 1669/14, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia [..] sierpnia 2014 r., nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [..] sierpnia 2014 r.; w punkcie 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; w punkcie 3 zasądził od Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego na rzecz skarżącego D.P. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wyrokiem z dnia 11 marca 2013 r., sygn. akt: II SAB/Wa 503/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpoznania wniosku D.P. z dnia 7 listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) punktu 4 wniosku w części dotyczącej wszystkich umów cywilnoprawnych zawartych w 2011 r. i 2012 r. przez Sąd Najwyższy, opiewających na kwotę powyżej 1000 zł, za wyjątkiem umów zawartych w trybie ustawy - Prawo zamówień publicznych; 2) punktu 5 wniosku - w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, a także stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zaś w pozostałym zakresie umorzył postępowanie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że nieuzasadnione jest stanowisko organu, że objęte żądaniem punktu 5 wniosku umowy o pracę lub innego rodzaju umowy z osobami aktualnie zatrudnionymi w Sądzie Najwyższym, nie stanowią informacji publicznej. W ocenie Sądu przedmiotowe umowy, podpisane z osobami zatrudnionymi na stanowiskach wymienionych w pkt a) – h) wniosku, w tym również ich wynagrodzenia obrazują zasadny funkcjonowania Sądu Najwyższego, w szczególności tryb działania w zakresie wykonywanych zadań publicznych i działalności w ramach wydatkowania środków publicznych, który winien być transparentny i poddany kontroli społecznej. Zatem wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej i stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej organ winien je udostępnić w formie określonej we wniosku. Natomiast w sytuacji, gdy w ocenie organu zachodzą podstawy do ochrony ich udostępnienia na skutek ograniczeń o których mowa w art. 5 ustawy, winien wydać stosowaną decyzję.

Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 1741/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego od powyższego wyroku uznając, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące obowiązujących przepisów służących ochronie danych osobowych, prywatności, które to przepisy zdaniem wnoszącego skargę kasacyjnej, uniemożliwiają uznanie, że umowy te stanowią informację publiczną, są całkowicie chybione. Fakt, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy, czy też inne prawem chronione tajemnice, nie oznacza, że traci ona charakter informacji publicznej.

Po zakończeniu postępowania w sprawie o sygn. akt: II SAB/Wa 503/12 ze skargi D.P. na bezczynność organu, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego decyzją określoną jako "częściowa" z dnia [..] sierpnia 2014 r. nr [..] odmówił D.P. jako osobie nieupoważnionej do legalnego przetwarzania danych osobowych pracowników Sądu Najwyższego, udostępnienia, przez przesłanie drogą listowną lub elektroniczną, kopii dokumentów stanowiących treść umów, o których mowa w piśmie oznaczonym numerem 5 jego wniosku z dnia 7 listopada 2012 r. o udostępnienie informacji, to jest w zakresie odnoszącym się do osób aktualnie (wedle stanu na dzień wydania decyzji) zatrudnianych na stanowiskach: a) radców prawnych, to jest w zakresie odnoszącym się do M.W.-R.; b) Szefa Kancelarii Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, to jest w zakresie odnoszącym się do A.C.; c) Dyrektora Biura Administracyjnego w Kancelarii Pierwszego Prezesa SN, to jest w zakresie odnoszącym się do J.K.; d) Dyrektora Biura Finansowego w Kancelarii Pierwszego Prezesa SN, to jest w zakresie odnoszącym się do B.U.; e) Dyrektora Biura Gospodarczego w Kancelarii Pierwszego Prezesa SN, to jest w zakresie odnoszącym się do J.M.; f) Dyrektora Biura Informatyki w Kancelarii Pierwszego Prezesa SN, to jest w zakresie odnoszącym się do M.P.; g) Dyrektora Biura Kadr w Kancelarii Pierwszego Prezesa SN, to jest w zakresie odnoszącym się do H.P.; h) Dyrektora Biura Organizacyjnego w Kancelarii Pierwszego Prezesa SN, to jest w zakresie odnoszącym się do K.Ś.

W podstawie prawnej wydanej decyzji powołano art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 2 tej ustawy, art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 47 i art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 269 ze zm.) w związku z jej art. 1 ust. 1 pkt 3b, a także przepisami art. 22¹ § 1- § 5 oraz art. 100 § 2 pkt 4 i 5 kodeksu pracy i przepisy art. 36 - art. 39a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 1997 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że została ona wydana w warunkach związania rozstrzygnięciem zawartym w punkcie 1 prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2013 r., sygn. akt: II SAB/Wa 503/12, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, jakie znalazły się w jego uzasadnieniu. Zatem wniosek z dnia 7 listopada 2012 r. może być rozpoznany albo przez dokonanie czynności materialno-technicznej polegającej na faktycznym udostępnieniu informacji objętego treścią żądania zawartego w punkcie 5, tj. odnoszącego się do umów o pracę z osobami aktualnie zatrudnionymi na stanowiskach wymienionych we wniosku, albo przez wydanie decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ stwierdził, że treść umów objętych żądaniem zawartym w punkcie 5 wniosku obejmuje między innymi informacje odnoszące się do sfery prywatności osób, które owe umowy zawarły, w tym dane osobowe pracowników Sądu Najwyższego, jakie zobowiązani są chronić przed nieuprawnionym ujawnieniem wszyscy zatrudnieni w Sądzie Najwyższym, a w szczególności pracownicy biur działających w strukturze Kancelarii Pierwszego Prezesa SN (w tym zwłaszcza Biura Kadr i Biura Finansowego), zważywszy ma ich obowiązki, to jest: a) w wypadku sędziów Sądu Najwyższego wynikające przede wszystkim z roty ślubowania, jakie składali wobec Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej przed objęciem swoich urzędów sędziowskich (art. 27 § 1 ustawy o SN w związku z art. 34 § 1 tej ustawy), b) w wypadku pozostałych pracowników Sądu Najwyższego wynikające z mocy różnych ustaw, a w szczególności z art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 269 ze zm., nazywanej dalej ustawą o pracownikach urzędów państwowych) w związku z (wprost) z art. 1 ust. 1 pkt 3a tej ustawy, a także w związku z art. 8 § 2 ustawy o SN, jak również w związku z art. 100 § 2 pkt 4 i pkt 5 k.p., w tym ostatnim wypadku także w związku z odesłaniem zawartym w art. 8 § 2 ustawy o SN.

Przepisy te stanowią bowiem, że każdy z sędziów Sądu Najwyższego zobowiązany jest "dochować tajemnicy prawnie chronionej", a pracownicy Sądu Najwyższego nie będący sędziami zobowiązani są (m.in.) "dochować tajemnicy związanej w wykonywaniem obowiązków", "dbać o dobro zakładu pracy, chronić jego mienie oraz zachować w tajemnicy informacje, których ujawnienie mogłoby narazić pracodawcę na szkodę", oraz "przestrzegać tajemnicy określonej w odrębnych przepisach".

Wskazano, że dane osobowe pracowników Sądu Najwyższego Sąd ten jako administrator danych, o którym mowa w art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych, wskazany rodzajowo w art. 43 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, a więc jako administrator zwolniony z mocy ustawy od obowiązku rejestracji prowadzonego przez siebie zbioru danych osobowych osób zatrudnionych w Sądzie Najwyższym oraz świadczących Sądowi Najwyższemu usługi na podstawie umów cywilnoprawnych, a także osób (ewentualnie) uczących się w Sądzie Najwyższym, zobowiązany jest chronić przed nieuprawnionym ujawnieniem (udostępnieniem), w tym zwłaszcza kierując się uregulowaniami, o których mowa w rozdziale 5 ustawy o ochronie danych osobowych pt. "zabezpieczenie danych" (art. 36 – art. 39a ustawy), a więc w szczególności wyznaczając "administratora bezpieczeństwa informacji" (art. 36 ust. 3 ustawy), w sytuacji, gdy sam, będąc instytucją, nie może wykonywać czynności właściwych dla takiego administratora. Wymagające takiej ochrony dane mogą być udostępniane przez ich administratora osobom trzecim, w zależności od natury owych danych, jedynie w sytuacjach dopuszczonych treścią albo art. 23, albo art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych, przy czym ustawa nie wprowadza tu odmiennych kryteriów udostępniania danych osobowych w zależności od tego, czy chodzi o dane dotyczące osób pełniących funkcje publiczne - funkcjonariuszy publicznych, czy o dane innych osób.

Organ wskazał, że umowy objęte wnioskiem D.P. nie zawierają tzw. danych wrażliwych, o których mowa w art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych, co oznacza, że mogłyby być udostępnione odrębnie podmiotom zainteresowanym jedynie w okolicznościach wymienionych w art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych w ramach szerszego zestawu informacji, w tym takiego, jaki stanowią umowy prawa pracy lub umowy prawa cywilnego, której jedną ze stron jest osoba fizyczna, tylko wówczas, gdyby odbiorca informacji zawierającej dane chronione prawem sam był lub miał być: a) albo administratorem danych upoważnionym (w danym wypadku) do przetwarzania danych osobowych konkretnych osób, to jest administratorem danych, o którym mowa w art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych, upoważnionym do posiadania zbioru danych w rozumieniu art. 7 pkt 1 ustawy oraz dysponowania takim zbiorem bądź z mocy samej ustawy (por. art. 43 ust. 1 ustawy) bądź w wyniku zgłoszenia do rejestracji i wprowadzenia danego zbioru przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do ogólnopolskiego, jawnego rejestru zbiorów danych osobowych (art. 42 ustawy); b) bądź osobą upoważnioną przez takiego administratora; c) bądź, gdyby wykazał się posiadaniem interesu prawnego lub zgody wymaganej treścią art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych.

W ocenie organu wnioskodawca D.P. nie spełnia żadnego z powyższych wymagań, przy czym fakt braku zgłoszenia przez niego już prowadzonego lub ewentualnie mającego być dopiero prowadzonym zbioru danych do ww. rejestru zbiorów danych, znajduje potwierdzenie przez wgląd drogą elektroniczną do tego rejestru w ramach strony internetowej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Ów brak rejestracji przez D.P. zbioru danych obejmującego dane osobowe wszystkich lub niektórych pracowników Sądu Najwyższego należy do grupy faktów powszechnie znanych w rozumieniu art. 77 § 4 zdanie 1 k.p.a., a tym samym, z mocy tego przepisu, dla ustalenia swego istnienia nie wymagał przeprowadzenia dowodu. Wyłącznym "gospodarzem" wniosku dopuszczonego treścią art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest jego autor, a adresat wniosku może "negocjować" jedynie kwestie sposobu lub formy realizacji danego wniosku w stosunku do tych, jakie zostały określone w samym wniosku i to jedynie wówczas, gdy nie posiada technicznych możliwości przedstawienia żądanych od niego informacji w sposób lub/i w formie wskazanych we wniosku (por. art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Organ podniósł, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przez własne milczenie, a także przez wykluczenie w art. 16 możliwości szerszego korzystania z Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc pretendując do miana całościowej regulacji, formalnie pozbawiła adresata wniosku możliwości podejmowania działań racjonalnych, a w szczególności takich jak dopuszczone np. treścią art. 61a, art. 64, art. 65 k.p.a., które to przepisy mogłyby być wykorzystywane w szczególności do usunięcia wątpliwości co do przedmiotu lub zakresu wniosku o udostępnienie informacji, a także na "przekierowanie wniosku" do właściwego organu lub trybu postępowania o udostępnienie informacji danego rodzaju. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie stwarza adresatowi wniosku możliwości prowadzenia "negocjacji" co do samego zakresu informacji objętych danych wnioskiem, a więc "negocjacji" połączonych np. z powiadomieniem wnioskodawcy, że informacja odnosząca się do treści i postaci dokumentu wskazanego we wniosku może być udostępniona tylko po dokonaniu tzw. anonimizacji określonego dokumentu, a więc po eliminacji przez adresata wniosku tych danych, które adresat wniosku zobowiązany jest chronić z mocy różnych uregulowań prawnych, w tym, np. odnoszących się do tzw. tajemnicy pracowniczej.

Również sama ustawa o dostępie do informacji publicznej nie stwarza adresatowi wniosku o udostępnienie informacji możliwości dokonania z urzędu, a więc z własnej inicjatywy takiej anonimizacji; co więcej, gdyby dopuszczała taką możliwość powinna albo sama określić reguły owej anonimizacji, albo zobowiązać jeden lub większą grupę organów centralnych do określenia takich wspólnych reguł lub reguł właściwych dla poszczególnych instytucji lub grup organów państwa.

Organ wskazał, że D.P. w swoim wniosku z dnia 7 listopada 2012 r. nie sformułował życzenia w zakresie udostępnienia mu interesujących go dokumentów po dokonaniu przez adresata wniosku tzw. anonimizacji, a więc po usunięciu danych, które adresat wniosku obowiązany jest chronić przed nieuprawnionym ujawnieniem. Wnioskodawca nie przyzwolił w szczególności na usunięcie z interesujących go umów danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych.

Organ podniósł, że w wypadku decyzji poszukujących oparcia w treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej taką ewentualną anonimizację wykluczył sam ustawodawca, a co najmniej znacznie ją utrudnił: a) kategorycznie stwierdzając w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że "uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także (...) oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji", b) nie precyzując zarazem, na czym ma lub musi polegać wymagane przez niego "oznaczenie podmiotów", ze względu na ochronę dóbr których, a więc i dóbr, jakie stanowią dane osobowe, taka decyzja zostaje wydana.

Niebagatelną kwestią pozostaje zdaniem organu, (mając na względzie zwłaszcza uregulowania zawarte w art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a.) czy, i ewentualnie jak, adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma zapewnić udział w prowadzonym przez siebie postępowaniu osobie, której dobra zobowiązany jest chronić, nie ujawniając chociaż części danych jej dotyczących, w tym w ramach wymaganego przez ustawę "oznaczenia podmiotu", którego "dobra" wymagają ochrony. Nie można wykluczyć również takich sytuacji, gdy jedyną intencją wnioskodawcy nawiązującego do treści art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazującego na dokument odnoszący się do wymienianej przez niego osoby fizycznej, np. przez określenie zajmowanego przez nią stanowiska lub sprawowanej funkcji publicznej, jest uzyskanie wyłącznie jej danych adresowych, które powszechnie uznaje się za podlegające ochronie dane osobowe.

W okolicznościach sprawy niniejszej wybrano rozwiązanie uzewnętrznione w części tytułowej decyzji przez podanie jedynie imion i nazwisk osób, których dóbr ochronie ma służyć wydanie niniejszej decyzji, oraz sprawowanych przez nie funkcji w Sądzie Najwyższym, przy czym jako adres do doręczeń, na który jest kierowana niniejsza decyzja, wskazano adres siedziby Sądu Najwyższego - taką ewentualność formalnie dopuszcza też art. 42 § 1 k.p.a.

Zdaniem organu, adresat wniosku o udostępnienie informacji, jeżeli chce lub uważa, że jest zmuszony podjąć próbę ochrony sfery prywatności kogokolwiek, a w szczególności osoby pełniącej funkcję publiczną, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinien nie tylko poinformować osobę, której dóbr ochronę rozważa, ale również (chociaż w pewnym stopniu) "zaangażować" taką osobę do sprawy, umożliwiając jej udział w stopniu zbliżonym do określonego w art. 10 § 1 k.p.a., a z pewnością gwarantując takiej osobie, także jako stronie w rozumieniu art. 28 k.p.a. doręczenie decyzji kończącej postępowanie, a - tym samym - stwarzając owej osobie możliwość podjęcia obrony takiej decyzji (stanowiska w niej zawartego) w wypadku wniesienia środka prawnego do tego samego lub innego organu władzy publicznej, władnego weryfikować trafność lub/i legalność takiej decyzji (stanowiska w niej zawartego).

W ocenie organu za nieodpowiadającą regule demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej należy uznać sytuację, w której ewentualne udostępnienie informacji mogących uchodzić za należące do sfery prywatności osoby, której dane są przetwarzane przez organ władzy publicznej, (a więc i przez Sąd Najwyższy, czy przez Prezesa tego Sądu) miałoby nastąpić bez wiedzy lub/i bez zgody osoby, której dane tego rodzaju dotyczą. Z tych przyczyn każdy z pracowników Sądu Najwyższego, którego umów z Sądem Najwyższym ta sprawa dotyczy, o przebiegu niniejszej sprawy był i jest informowany, obecnie przez wydanie tej decyzji. Wydanie owej decyzji stanowi także wyraz formalnego i oficjalnego uznania każdego z wymienionych w jej tytule pracowników Sądu Najwyższego za stronę postępowania w sprawie wymagającej załatwienia przez wydanie decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 k.p.a.), a - tym samym - ma służyć podjęciu przez każdego z tych pracowników indywidualnej próby obrony owej decyzji (stanowiska w niej zawartego) w dalszym ewentualnym postępowaniu administracyjnym, sądowoadministracyjnym lub w innym postępowaniu dopuszczonym obowiązującymi przepisami prawa, gdyby miało dojść do zaskarżenia tej decyzji przez kogokolwiek, a w szczególności przez D.P.

Powyższa decyzja z dnia [..] sierpnia 2014 r. nr [..] została doręczona wszystkim osobom wymienionym w części nagłówkowej tej decyzji.

Pismem z dnia 7 sierpnia 2014 r. D.P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylenie wydanej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie odmowy udzielnie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wniosku podniósł, że umowy o pracę osób pełniących funkcje kierownicze w Sądzie Najwyższym są jawne. Osoby te należą do kręgu osób, o których mowa w § 115 ust. 13 kodeksu karnego. Ponadto umowy o pracę zawierają informacje o "warunkach powierzenia i wykonywania funkcji", wskazanej w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odwołujący się wskazał, że umowy o pracę nie powinny zawierać prócz imienia i nazwiska żadnych innych danych osobowych. Jeżeli jednak tego typu dane znajdują się w przedmiotowych dokumentach, to organ z łatwością może zamaskować np. imiona rodziców, datę urodzenia, miejsce urodzenia, PESEL, adres zamieszkania i inne dane osobowe.

Decyzją z dnia [..] sierpnia 2014 r., nr [..] Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [..] sierpnia 2014 r. wskazując jako jej podstawę wszystkie unormowania w niej wymienione, a w szczególności zawarte w art. 51 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z jej art. 8 ust. 1 i 2 oraz uczynił elementem uzasadnienia tej decyzji w całości uzasadnienie decyzji z dnia [..] sierpnia 2014 r.

Organ wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera zarzutów w ścisłym tego słowa znaczeniu, a jedynie wyraża stwierdzenia, uwagi, dygresje i pytania różnej natury, które mogą świadczyć o niezadowoleniu D.P. z kwestionowanej przez niego decyzji. Odnosząc się do tak sformułowanego wniosku organ stwierdził, że decyzja z dnia [..] sierpnia 2014 r. nie została wydana w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej albowiem ze strony zainteresowanego nie wpłynął wniosek o odmowę udostępnienia informacji publicznej, lecz wniosek o jej udzielenie. Wniosek ten nie został zmodyfikowany, ani zastąpiony innym wnioskiem.

Organ zauważył, iż z żadnego z obowiązujących unormowań prawnych nie wynika, aby umowy o prace osób zajmujących stanowiska kierownicze w Sądzie Najwyższym były "jawne" w znaczeniu "podlegające udostępnieniu każdemu z zainteresowanych ich treścią". Treść wszelkich umów o pracę podlega ochronie prawnej na zasadach określonych w szczególności w przepisach kodeksu pracy i uregulowań, do których się w nim odsyła. Okoliczność, że określone we wniosku umowy o pracę zostały zawarte z funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu art. 115 § 13 kodeksu karnego, nie zmienia faktu, że takie umowy podlegają równej ochronie prawnej w znaczeniu, o którym mowa w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w tym również przed nieuprawnionym ujawnieniem ich treści. Organ podniósł, że skarżący powołując się na wyrok Trybunału konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. K 17/05 (OTK ZU 2006/3/30), nie wskazał jednak jakie ewentualne znaczenie dla sprawy mogłoby mieć stanowisko lub poglądy zaprezentowane w tym wyroku.

Odnosząc się do stwierdzenia wnioskodawcy, że organ powinien udzielić informacji po dokonaniu koniecznej anonimizacji organ, zauważył, że aktualnie nie istnieją żadne regulacje rangi ustawowej które określałyby zasady "koniecznej anonimizacji".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D.P. wniósł o uchylenie decyzji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia [..] sierpnia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [..] sierpnia 2014 r. Uzasadniając skargę skarżący podniósł, że umowy o pracę funkcjonariuszy publicznych po dokonaniu niezbędnej anonimizacji są jawne i nie stanowią żadnej tajemnicy ustawowo chronionej ani nie naruszają prywatności. Są natomiast dokumentem dotyczącym warunków powierzenia funkcji.

W odpowiedzi na skargę Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł:

1) o jej odrzucenie, a w przypadku przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania o jej oddalenie w całości;

2) o wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi, na którą jest udzielana niniejsza odpowiedź, przez: a) zobowiązanie skarżącego do określenia (w sposób wymagany treścią art. 57 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej) naruszenia prawa lub interesu prawnego, jakie w jego przekonaniu, nastąpiło przez wydanie kwestionowanych przez niego decyzji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego lub w postępowaniu poprzedzającym ich wydanie; b) zobowiązanie skarżącego do przedłożenia stosownej liczby odpisów wniesionej przez niego skargi w celu umożliwienia odniesienia się do niej osobom uprawnionym do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jakie ma być następstwem wniesienia danej skargi (a to zważywszy na treść art. 12 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 33 § 1, art. 47 § 1 i art. 57 § 1 tej ustawy); c) zobowiązanie skarżącego do uiszczenia wpisu sądowego w wysokości określonej stosownymi unormowaniami;

3) o poinformowanie pełnomocnika organu o sposobie rozpoznania ww. wniosku oznaczonego nr 2, a także o wyniku ewentualnego wezwania skarżącego do usunięcia wskazanych w tym wniosku braków skargi;

4) o dołączenie do akt niniejszej sprawy akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz akt Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt: I OSK 1741/13 w celu sprawdzenia, czy w toku postepowania zakończonego wydaniem obu objętych skargą decyzji zostały uwzględnione oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniach sądów administracyjnych wydanych w sprawach oznaczonych tymi sygnaturami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest zasadna. Sąd wskazał, że kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji mają prawomocne orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawie ze skargi D.P. na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej: sygn. akt: II SAB/Wa 503/12 i I OSK 1741/13. Zgodnie bowiem z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd zauważył, że organ zasadnie wskazuje, iż jest związany oceną prawną wyrażoną przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 marca 2013 r., II SAB/Wa 503/12, która to ocenę podzielił Naczelny Sąd Administracyjny oddalając wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 1741/13 skargę kasacyjną Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. W ocenie Sądów objęte żądaniem punktu 5 wniosku umowy o pracę lub innego rodzaju umowy z osobami aktualnie zatrudnionymi na stanowiskach wymienionych w pkt a) - h), w tym również ich wynagrodzenie, obrazują zasady funkcjonowania Sądu Najwyższego, w szczególności tryb działania w zakresie wykonywanych zadań publicznych i działalności w ramach wydatkowania środków publicznych, który winien być transparentny i poddany kontroli społecznej.

Przedmiotem wniosku D.P. jest żądanie udostępnienia umów o pracę lub innego rodzaju umów z osobami aktualnie zatrudnionymi na wskazanych stanowiskach w Sądzie Najwyższym nie zaś, jak przyjmuje to organ, udostępnienie, danych osobowych osób zatrudnionych na stanowiskach wymienionych w pkt a) – h) wniosku. Pomimo że wniosek nie obejmował wskazania imion i nazwisk zatrudnionych osób, organ w wydanych w sprawie decyzjach wymienił osoby piastujące te stanowiska z imienia i nazwiska, nadał tym osobom status uczestników postępowania oraz odmówił udostępnia kopii umów o pracę powołując się na ochronę danych osobowych wymienionych osób.

Materialnoprawną podstawę decyzji odmawiającej D.P. "jako osobie upoważnionej do legalnego przetwarzania danych osobowych pracowników Sądu Najwyższego" udostępnienia kopii dokumentów stanowiących treść umów o pracę lub innego rodzaju umów, organ wskazał przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępnie do informacji publicznej oraz przepisy art. 39 - art. 39a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 1997 ze zm.). Organ stwierdził, iż treść umów objętych żądaniem D.P. zawartym w punkcie 5 jego wniosku z dnia 7 listopada 2012 r. obejmuje między innymi informacje odnoszące się do sfery prywatności osób, które owe umowy zawarły, w tym dane osobowe pracowników Sądu Najwyższego, jakie zobowiązani są chronić przed nieuprawnionym ujawnieniem wszyscy zatrudnienie w Sądzie Najwyższym, a w szczególności pracownicy biur działających w strukturze Kancelarii Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. Jednocześnie organ wskazał, iż okoliczność, że umowy o pracę zostały zawarte z funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu art. 115 § 13 kodeksu karnego nie oznacza, że takie umowy nie podlegają ochronie prawnej, w tym również przed nieuprawnionym ujawnieniem ich treści. Zdaniem organu, aktualnie nie istnieją żadne regulacje rangi ustawowej, które określałyby zasady "koniecznej anonimizacji".

W ocenie Sądu pierwszej instancji z powyższego wynika, że organ niewłaściwie odczytał wniosek skarżącego, zaś jego błędna kwalifikacja doprowadziła do wydania nieprawidłowej decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej i uczynienia w tym postępowaniu z osób, których dane osobowe znajdują się w treści żądanych dokumentów uczestników postępowania.

W ocenie Sądu, w sprawie nie było podstaw do odmowy udostępnienia kopii dokumentów stanowiących treść umów z uwagi na to, że wnioskodawcy nie chodziło o udostępnienie danych osobowych, lecz jedynie istotnych elementów umów o pracę lub innego rodzaju umów z osobami aktualnie zatrudnionymi na wskazanych we wniosku stanowiskach. Oznacza to, że w sprawie nie miał zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jako podstawy odmowy, z którego organ wyprowadził także interes prawny uczestników postępowania. Prawidłowa realizacja wniosku powinna nastąpić poprzez odpowiednie zanonimizowanie żądanych dokumentów, względnie dokonanie z treści tych umów wypisów, które nie zawierałyby danych osobowych, jako nieobjętych wnioskiem. Na taki też sposób realizacji wniosku wskazywał wnioskodawca w toku postępowania, w tym zwłaszcza we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt: II SA/Wa 1669/14 wywiódł Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zaskarżając ten wyrok w całości zarzucając nieważność postępowania z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. w sytuacji, gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw:

a) na skutek braku wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi, tj. wskazania przez skarżącego naruszenia prawa lub interesu prawnego i merytorycznego rozpoznania przez Sąd skargi obarczonej takimi brakami, podczas gdy zachodziła podstawa do jej odrzucenia, w konsekwencji czego organ poprzez niemożliwość odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego został pozbawiony prawa do efektywnej obrony (z powołaniem się na art. 57 § 1 pkt 3, art. 47 § 1, art. 58 § 1 pkt 3, art. 62 pkt 3, art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej);

b) na skutek braku zagwarantowania uczestnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym pracownikom Sądu Najwyższego: M.W.R., A.C., J.K., B.U., J.M., M.P., H.P., K.Ś. poprzez niedoręczenie im odpisów skargi, odpowiedzi na skargę, niezawiadomienie ich o terminie rozprawy oraz ograniczenia prawa do sądu pracodawcy tych osób, tj. Sądu Najwyższego - Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, który w wyniku postępowania sądowoadministracyjnego mógł być zobowiązany do udostępnienia danych odnoszących się do konkretnych jego pracowników, a które to dane zobowiązany jest chronić przed nieuprawnionym ujawnieniem (z powołaniem się na art. 33 § 1, art. 12, art. 170, art. 171 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 49, art. 51 Konstytucji RP, art. 221 § 5 kodeksu pracy, art. 8 ust. 1 i ust. 2, art. 6 ust. 1 podpisanej w Rzymie 4 listopada 1950 r. umowy międzynarodowej - Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.).

Skarżący kasacyjnie zarzucił również:

1) naruszenie art. 33 § 1 w związku z art. 12 Prawa o postępowaniu przesądami administracyjnymi oraz art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- błędnym ustaleniu, że wskazani wyżej pracownicy Sądu Najwyższego nie są stronami postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie, a stronami tymi są jedynie skarżący D.P. i Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego z jednoczesnym brakiem wyjaśnienia motywów takiego ustalenia, jak i motywów zakwestionowania ustalenia takiego katalogu stron przez organ w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 28 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

- na zignorowaniu faktu, że część wniosku D.P. zmierzała do udostępnienia umów o pracę lub innych umów zawartych z osobami zajmującymi konkretne, jednoosobowe stanowiska pracy w Sądzie Najwyższym, których imiona i nazwiska jako osób pełniących funkcje publiczne nie podlegają utajnieniu, a zarazem mogą być powszechnie znane w sytuacji, gdy istniał obowiązek oznaczenia tych podmiotów na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co nastąpiło w formie podania imion i nazwisk tych osób, a także stanowisk, które zajmują w strukturze organizacyjnej SN,

- dowolnym ustaleniu, że zainteresowany wnosił o podanie mu jedynie "istotnych elementów umów" zawartych z osobami zatrudnionymi w Sądzie Najwyższym na wskazanych przez niego stanowiskach, a nie - również - danych odnoszących się do tych osób, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia przez Sąd, które elementy interesujących skarżącego umów, zdaniem Sądu lub skarżącego, należy uważać za "istotne" w ogóle lub z punktu widzenia unormowań o dostępie do informacji publicznej;

2) naruszenie art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub lit. c w związku z art. 170 i art. 171 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wadliwe (dowolne) zastosowanie pierwszych z dwóch wymienionych na wstępie tego zarzutu przepisów w stopniu rzutującym na wynik sprawy w następstwie błędnego założenia, że środki właściwe sądom administracyjnym mogą być przez nie stosowane, także z konsekwencjami wobec osób, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu przed tymi sadami, a zwłaszcza wobec takich osób, które zostały uznane w decyzjach poddanych kontroli tych sądów za strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a także uczynione adresatami takich decyzji, bez podważenia prawidłowości takiej kwalifikacji przez skarżącego, jak również w wypadku braku przekonującego wskazania przez Sąd Administracyjny na ewentualną wadliwość takiej kwalifikacji z nawiązaniem do rzeczywistej treści wniosku o udostępnienie informacji określonego rodzaju;

3) naruszenie art. 133 § 1 zdanie 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wadliwe zastosowania tego przepisu w stopniu rzutującym na wynik sprawy w następstwie dowolnego stwierdzenia, jakoby dane utrwalone w aktach sprawy, a w szczególności treść niezmodyfikowanej części wniosku z dnia 7 listopada 2012 r. oraz treść uchylonych przez Sąd decyzji Pierwszego Prezesa SN z dnia [..] sierpnia 2014 r., z dnia [..] sierpnia 2014 r. pozwalały na ustalenie, że:

- osoby zatrudnione w Sądzie Najwyższym w dniu 1 sierpnia 2014 r. na stanowiskach wymienionych w punkcie 5 wniosku z dnia 7 listopada 2012 r., uczynione obok wnioskodawcy adresatami decyzji poddanych kontroli sądowoadministracyjnej nie mogły mieć w tej sprawie statusu stron w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym nie mogły mieć również statusu uczestników postępowania na prawach strony w rozumieniu art. 33 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli statusu osób, które Sąd zobowiązany jest powiadomić o toczącym się postępowaniu pod rygorem określonym w art. 182 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

- podstawą materialnoprawną obu uchylonych przez Sąd decyzji były wyłącznie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 39 - art. 39a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, w sytuacji, gdy choćby wstępna i pobieżna lektura przepisów wymienionych w wieloelementowych podstawach prawnych obu tych decyzji, a także samych ich uzasadnień, przemawia za przeciwnym ustaleniem,

- wnioskodawca domagał się od Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego udostępnienia mu "jedynie istotnych elementów umów o pracę lub innego rodzaju umów z osobami aktualnie zatrudnionymi na wskazanych we wniosku stanowiskach" w sytuacji, gdy wnioskodawca, a obecnie skarżący nigdy nie wyraził żądania udostępnienia mu jedynie "istotnych elementów interesujących go umów", nigdy nie wyjaśniał, które elementy wskazywanych przez niego umów on sam uważa za istotne, a które, w jego przekonaniu, mogą zostać pominięte przez organ milczeniem lub objęte tzw. anonimizacją, a życzenie udostępnienia mu "zanonimizowanych" umów o pracę (lub innych umów) ze wskazanymi przez niego osobami (to jest wskazanymi przez podanie zajmowanych przez nie stanowisk w strukturze organizacyjnej Sądu Najwyższego) przedstawił dopiero na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od ww. decyzji Pierwszego Prezesa SN z dnia [..] sierpnia 2014 r. dokonując tym samym istotnej modyfikacji żądania ujętego w punkcie 5 jego pierwotnego wniosku z 7 listopada 2012 r., już po merytorycznym rozpoznaniu tej części jego wniosku przez Pierwszego Prezesa SN, czyli w sytuacji, gdy taka modyfikacja, jako oczywiście spóźniona, nie mogła przynieść jakiegokolwiek skutku dla toczącego się postępowania administracyjnego, także dlatego, że nastąpiła w warunkach związania organu treścią określonych wyroków sądów administracyjnych, które wyraźnie dopuszczały możliwość rozpoznania tej części wniosku, uznając ją za nie budzącą najmniejszych wątpliwości co do przedmiotu żądania, również przez wydanie decyzji administracyjnej nie przesądzając zarazem, że taka, podówczas hipotetyczna, decyzja poszukiwać ewentualnego oparcia jedynie w z góry określonym katalogu przepisów prawa, a ponadto nigdy sam skarżący nie określił ani granic, ani sposobu, w jakich miałaby być dokonana ewentualna anonimizacja wnioskowanych przez niego umów.

4) naruszenie art. 10 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez wadliwą wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że wniosek nawiązujący do unormowań o dostępie do informacji publicznej, w którym zawarte jest żądanie udostępnienia dokumentu jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie dokumentu jedynie co do bliżej niezdefiniowanych jego "istotnych elementów", czyli po dokonaniu przez adresata wniosku nieuregulowanej prawnie "anonimizacji" żądanego dokumentu, w sytuacji, gdy art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie wskazuje, że "udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem", co także powinno przemawiać za wykładnią, że:

- adresat wniosku związany jest jego treścią, a więc nie tylko co do sposobu i formy udostępnienia objętych wnioskiem informacji, a również, tym bardziej, wskazaniem zakresu (przedmiotu) żądanych informacji,

- adresat wniosku nie może dokonywać modyfikacji doręczonego mu wniosku, ani domniemywać treści, jakie nie zostały w nim zawarte, a w szczególności przyjmować, że każdy wniosek o udostępnienie umowy zawartej przez organ władzy publicznej zawiera jedynie żądanie przedstawienia "istotnych elementów" takiej umowy, a nie umowy jako takiej, czyli w kształcie odpowiadającym jej rzeczywistej treści,

- jeżeli wnioskodawca w żądaniu udostępnienia dokumentu nie wskaże wprost, że oczekuje przedstawienia interesującego go dokumentu w kształcie przez niego określonym, innym niż odpowiadający oryginałowi dokumentu, lub w wersji zanonimizowanej, czyli w wersji opracowanej przez adresata danego wniosku w sposób uznany przez niego za właściwy, to obowiązkiem takiego adresata, (odczytywanym zwłaszcza w kontekście art. 6 ust 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej) jest przyjęcie, że przedmiotem doręczonego mu wniosku jest żądanie udostępnienia dokumentu w treści i postaci, jakie odpowiadają oryginałowi interesującego wnioskodawcę dokumentu, (co w wypadku takich dokumentów, jakimi są umowy o pracę, równoznaczne jest ze stwierdzeniem istnienia żądania udostępnienia także danych określających strony poszczególnych umów o pracę, czyli, w szczególności, pozwalających na indywidualizację zatrudnianych osób, to jest indywidualizację w granicach wynikających z art. 221 kodeksu pracy, odczytywanego w tym wypadku w powiązaniu z art. 29 § 1 tego kodeksu);

5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub lit. c w związku z art. 134 § 1 i art. 135 oraz art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wadliwe zastosowanie tych przepisów w stopniu rzutującym na wynik sprawy polegające na dowolnym uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z "milczącym" powołaniem się na jeden lub dwa z wymienionych na wstępie tego zarzutu przepisów, a jednocześnie:

- prawdopodobnie omyłkowym poinformowaniu w końcowej części uzasadnienia kwestionowanego wyroku, że podstawą jego wydania był art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli przepis wskazujący na obowiązek oddalenia skargi w sytuacji, gdy Sąd dochodzi do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie,

- braku wskazania na te przepisy prawa materialnego lub procesowego, których naruszenia w stopniu określonym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miał dopuścić się Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego przy wydaniu uchylonych przez Sąd decyzji, a w szczególności, że Pierwszy Prezes SN, działając w warunkach związania oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2013 r., II SAB/Wa 503/12 oraz w wyroku NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 1741/13, dokonał wadliwej interpretacji zawartych w nich ocen prawnych oraz wskazań co do dalszego postępowania, albo że nie zastosował się do tych ocen i wskazań, a tym samym, że naruszył art. 153 lub/i art. 170 i art. 171 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

- braku wykazania, by przedmiotem rozpoznanej części pierwotnego wniosku skarżącego z dnia 7 listopada 2012 r. w punkcie 5 było żądanie udostępnienia wskazanych dokumentów jedynie w zakresie ich "istotnych elementów" lub zanonimizowanych wersji takich dokumentów, uwzględniających jednak ich "istotne elementy", a nie żądanie przedstawienia określonych umów w wersjach i postaciach, jakie odpowiadały ich oryginałom, czyli w wersjach zawierających także dane osobowe w rozumieniu, między innymi art. 49 i art. 51 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

- nakazaniu Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego udostępnienia skarżącemu żądanych przez Niego umów (dokumentów) jedynie w zakresie istotnych ich elementów bez jednoczesnego określenia, które z elementów nieznanych Sądowi umów uznaje on za "istotne", a które za podlegające anonimizacji, w sytuacji, gdy: 1) nie istnieją przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jakie określałyby reguły "anonimizacji" umów lub zasady (kryteria) pozwalające na ustalanie, które elementy umów należy uznawać za "istotne" w ogóle lub z punktu widzenia unormowań o dostępie do informacji publicznej, a które można poddawać anonimizacji; 2) nie zostały przyjęte ustawy wymagane treścią art. 51 ust. 5 Konstytucji RP, który nakazuje, aby ustawy określały zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania przez władze publiczne informacji odnoszących się do poszczególnych osób, tj. informacji znajdujących się w posiadaniu tych władz; 3) nie zostały wydane ustawy, jakie określałyby granice "niezbędności" udostępnienia informacji o innych osobach, jakie znajdują się w posiadaniu organów władzy publicznej, także występujących w roli pracodawców dla określonych osób, to jest granice "niezbędności w demokratycznym państwie prawnym", o której mowa w art. 51 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 4) w art. 8 ust. 2 EKPC wyraźnie stanowi się, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z prawa do prywatności którejkolwiek z osób, w tym zatrudnianych przez tę władze, "z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób", a tym samym wskazuje się na istnienie zakazu udostępniania przez władze publiczne informacji tego rodzaju bez wyraźnego przyzwolenia na takie udostępnienie ze strony ustawy lub ze strony osób, których dotyczą poszukiwane przez innych informacje; 5) sam skarżący do chwili zamknięcia rozprawy przed Sądem I instancji nie przedstawił ani zakresu, ani sposobu, w jaki adresat jego wniosku miałby dokonać ewentualnej anonimizacji żądanych przez Niego dokumentów lub oceny, które elementy interesujących go umów on sam uznaje za "istotne", a zarazem za podlegające, w jego przekonaniu, udostępnieniu w ramach stosowania unormowań o dostępie do informacji publicznej, czyli za takie, które nie mogą stać się przedmiotem, przynajmniej teoretycznie dopuszczonej przez niego na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, anonimizacji dokumentu, czyli wobec braku przedstawienia przez Sąd I instancji wskazań co do dalszego postępowania administracyjnego w sposób, który pozwalałby na racjonalne wykonanie kwestionowanego wyroku w wypadku, gdyby miało dojść do jego uprawomocnienia się, a zarazem w sposób, który mógłby ograniczyć ryzyko wystąpienia przez skarżącego z ponowną skarga do sądu administracyjnego, w tym - ewentualnie - w połączeniu z wnioskiem (ze skargą) o ukaranie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego grzywną za niewykonanie lub nienależyte wykonanie prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy istniejące unormowania prawne nie stwarzają możliwości wystąpienia do Sądu wydającego tak "ułomny" wyrok z wnioskiem o usunięcie jego braków w zakresie wskazań co dalszego postępowania organu zobowiązanego do kontynuowania sprawy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji albo o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o uznanie, że wymienieni w części tytułowej niniejszej skargi kasacyjnej pracownicy Sądu Najwyższego są osobami, do których, w przypadku tej sprawy, ma zastosowanie art. 33 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz - w konsekwencji - o powiadomienie ich o wydaniu kwestionowanego wyroku WSA w Warszawie oraz o fakcie wniesienia od tego wyroku skargi kasacyjnej przez Pierwszego Prezesa SN w połączeniu z doręczeniem im odpisów tej skargi oraz z powiadomieniem ich o możliwości wniesienia odpowiedzi na tę skargę w terminie i w trybie wskazanym w stosownym pouczeniu, a także - w przyszłości - o terminie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na którym może dojść do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie wniósł także o zasądzenie na rzecz Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego kosztów postępowania związanych z wniesieniem i rozpoznaniem niniejszej skargi kasacyjnej przez zastosowanie właściwych unormowań prawnych, a także przy uwzględnieniu faktu udziału po stronie organu kwalifikowanego pełnomocnika procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że każdy z zarzutów skargi został uzasadniony w ramach prezentacji każdego z tych zarzutów. Podkreślono, że kluczowe dla rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej jest wyjaśnienie rzeczywistej treści (rzeczywistego znaczenia) punktu piątego żądań zawartych we wniosku z dnia 7 listopada 2012 r., jaki stał się przedmiotem wcześniejszej, wiążącej oceny sądów administracyjnych, w ramach rozpoznania wprost (w przypadku WSA w Warszawie) lub pośrednio (w przypadku NSA) skargi zainteresowanego na bezczynność Pierwszego Prezesa SN w rozpoznaniu, między innymi, tej części owego wniosku.

Stanowiska w tej mierze są całkowicie rozbieżne. Sądy, które wcześniej wyrokowały w niniejszej sprawie w znaczeniu materialnym uznały, że ta część wniosku D.P. nie może budzić najmniejszych wątpliwości, albowiem wskazywane przez niego umowy zawierają dane publiczne znajdujące się w posiadaniu podmiotu wymienionego w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a rozpoznanie wniosku o ich (ewentualne) udostępnienie "każdemu" w rozumieniu art. 2 ust. 1 tej ustawy ma następować z zastosowaniem jej unormowań.

Zdaniem Pierwszego Prezesa SN przedmiotowa część wniosku D.P. zawierała żądanie udostępnienia mu umów zawartych przez Sąd Najwyższy lub przez Sąd Najwyższy - Skarb Państwa z osobami zatrudnionymi w Sądzie Najwyższym na wskazanych przez wnioskodawcę stanowiskach, przy milczącym założeniu, że owe żądanie dotyczy umów zawartych z osobami aktualnie, to jest według stanu na dzień rozpoznania wniosku, zatrudnionymi na określonych stanowiskach, czyli umów w postaci odpowiadającej treści ich oryginałów ("kopii umów"), a zatem zawierających, między innymi, dane indywidualizujące osoby, które je zawarły z Sądem Najwyższym, a wiec także dane tego rodzaju, o których mowa w art. 221 § 1 Kodeksu pracy, które Sąd Najwyższy zobowiązany jest chronić oraz - ewentualnie - udostępniać z zastosowaniem unormowań o ochronie danych osobowych, a to zważywszy na treść art. 221 § 5 tego Kodeksu.

Zdaniem wnioskodawcy, a obecnie skarżącego, przedstawionym przez niego wprost dopiero na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od uchylonej przez WSA w Warszawie ww. decyzji Pierwszego Prezesa SN, punkt 5 żądań jego wniosku z dnia 7 listopada 2012 r. powinien (był) być odczytany jako zawierający jedynie oczekiwanie w zakresie udostępnienia "zanonimizowanych" wersji wskazywanych przez niego umów, a więc wersji pozbawionych danych osobowych indywidualizujących osoby, które je zawarły z Sądem Najwyższym.

Stanowisko WSA w Warszawie, w składzie, który wydał kwestionowany wyrok z dnia 23 stycznia 2015 r., w tej kwestii nie wydaje się jednoznaczne. Jednakże w końcowych stwierdzeniach uzasadnienia owego wyroku, przeważa pogląd, że punkt 5 przedmiotowego wniosku z dnia 7 listopada 2012 r. zawierał żądanie udostępnienia jedynie "istotnych elementów" wskazanych w tym punkcie umów, a nie umów jako takich. Faktem jest, że Sąd nie wyjaśnił zarazem, nie zapoznając się z interesującymi wnioskodawcę umowami, które ich elementy uznaje za "istotne" w ogóle lub z punktu widzenia unormowań o dostępie do informacji publicznej. Rozstrzygnięcie tej "wyjściowej" kwestii determinuje ocenę zasadności niemal wszystkich zarzutów niniejszej skargi, w tym jednej z części zarzutu najdalej idącego, czyli nieważności postępowania przed Sądem I instancji z przyczyny określonej wart. 183 §2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W pisemnym uzasadnieniu kwestionowanego wyroku Sąd, odmienne niż w ustnych motywach, pominął kwestię ewentualnej anonimizacji objętych wnioskiem umów, mimo że bliżej nieokreślonej ich anonimizacji miał domagać się wnioskodawca, a obecnie również skarżący. Sąd I instancji dla uniknięcia tego tematu wprowadził wyłącznie na użytek tej sprawy kategorię: "istotne elementy umowy" nie próbując, choćby symbolicznie, wyjaśnić, co sam rozumie pod tym pojęciem, w szczególności w kontekście unormowań o dostępie do informacji publicznej.

Podniesiono, że WSA w Warszawie bez oparcia w rzeczywistych danych, utrwalonych w aktach sprawy, nie miał podstaw do ustalenia, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego rozpoznał określoną część wniosku D.P., rzekomo, nadając tej części wniosku inną treść niż ona miała, w szczególności zdaniem samego skarżącego. Innymi słowy Sąd wydając kwestionowany wyrok nakazał rozpoznanie określonej części wniosku D.P. w sposób i w zakresie, których on sam nigdy nie wyraził, a z pewnością nie wyraził do chwili zamknięcia rozprawy, po której zamknięciu doszło do ogłoszenia przedmiotowego wyroku. Faktem jest również, że w samej rozprawie skarżący, prawidłowo zawiadomiony o jej miejscu i terminie, nie uczestniczył, ani nie odniósł się do odpowiedzi udzielonej w imieniu Pierwszego Prezesa SN na Jego skargę. Oznacza to również, że Sąd I instancji nie miał podstaw do kwestionowania oceny wyrażonej w tej odpowiedzi, a mianowicie, że skarżący dopiero na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł kwestię (ewentualnego) obowiązku organu w zakresie udostępnienia mu wskazywanych przez Niego umów w ich zanonimizowanej wersji, tj. pozbawionej podlegających ochronie danych osobowych, jak również, że to przekonanie podtrzymał w skardze skierowanej do Sądu Administracyjnego.

Wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie zawarł w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę na określone decyzje administracyjne takich wskazań co do dalszego postępowania, które pozwoliłyby organowi na właściwe rozpoznanie tej części żądań wniosku z dnia 7 listopada 2012 r., które zostały ujęte w punkcie 5 tego wniosku. Treść uzasadnienia kwestionowanego wyroku nie pozwala na ustalenie, które z elementów wskazywanych przez wnioskodawcę umów, Sąd pierwszej instancji uznaje za "istotne" w ogóle lub z punktu widzenia unormowań o dostępie do informacji publicznej, a tym samym za podlegające udostępnieniu z zastosowaniem tych unormowań. Skarżony wyrok, w przypadku, gdyby doszło do jego uprawomocnienia się, nie mógłby być praktycznie wykonany. Istniejące unormowania prawne nie pozwalają na usunięcie takiej wady wyroku Sądu I instancji w inny sposób niż przez wniesienie skargi kasacyjnej. Także z tej przyczyny usprawiedliwione stało się jej wniesienie.

W nawiązaniu do tej części zarzutu nieważności postępowania, w której wskazuje się na zaniechanie przez Sąd wezwania skarżącego do usunięcia istotnego braku wniesionej przez niego skargi z punktu widzenia unormowań zawartych w art. 57 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod rygorem zastosowania przez Sąd art. 58 § 1 pkt 3 tej ustawy, podkreślono, że powyższe zaniechanie Sądu I instancji, w danym wypadku połączone ze zignorowaniem formalnego wniosku odpowiedzi na skargę o wezwanie skarżącego do usunięcia także tego braku skargi, doprowadziło do sytuacji, w której organ nie mógł podjąć efektywnej obrony wydanych przez siebie decyzji. Do chwili zamknięcia rozprawy przed Sądem I instancji nie znał bowiem zarzutów, jakie ewentualnie mogłyby być stawione owym decyzjom lub/i postępowaniu poprzedzającemu ich wydanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, a zwłaszcza nie jest uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nieważności postępowania sądowego z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. z powodu pozbawienia strony postępowania możności obrony swych praw.

Dla oceny, czy zaistniała w sprawie sytuacja "pozbawienia strony postępowania możności obrony swych praw", konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, komu w świetle obowiązujących przepisów prawa ustawodawca przydaje status strony w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Jak stanowi art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji dotyczącej spraw publicznych. Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja publiczna, składa się przede wszystkim charakter publiczny zadań wykonywanych przez określony podmiot. Tam zatem, gdzie występuje aktywność organów publicznych nawet jedynie w ich funkcjonalnym znaczeniu, mamy do czynienia z informacją publiczną (wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 2093/14).

Dla oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu nieważności postępowania, konieczne jest zwrócenie uwagi, że udostępnienie informacji publicznej ma z istoty swojej charakter oświadczenia wiedzy, a nie oświadczenia woli, a z pewnością nie stanowi przejawu konkretyzacji i indywidualizacji ogólnej i abstrakcyjnej normy materialnego prawa administracyjnego, a zatem nie może być traktowane jako wyraz stosowania prawa w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje się w teorii prawa, również prawa administracyjnego. Przez stosowanie prawa (norm prawnych) rozumie się bowiem czynności konwencjonalne organów administracji publicznej, przez które organy te rozstrzygają jakąś sprawę indywidualną i konkretną, czyniąc to na podstawie obowiązującej normy prawnej, a rezultatem aktu stosowania prawa jest rozstrzygnięcie jakiejś konkretnej sprawy w formie wydania normy indywidualnej i konkretnej (por. S. Wronkowska: Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa. Część II, Poznań 2003, s. 35). Postępowanie prowadzone na skutek wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest sekwencją czynności poprzedzających udzielenie lub odmowę udzielenia odpowiedzi na wniosek i nie zmierza do wykreowania aktu stosowania prawa, tj. aktu administracyjnego w jego materialnym rozumieniu odpowiadającego istocie decyzji administracyjnej rozstrzygającej indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Zastrzeżenie przez ustawodawcę w art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej formy decyzji administracyjnej dla odmowy udostępnienia informacji publicznej ma walor gwarancyjny, pozwalający w założeniu adresatowi takiej decyzji składać środki prawne od decyzji i skargi do sądu administracyjnego, nie ma jednak wpływu na ocenę charakteru prawnego tego rodzaju decyzji, która będąc negatywną odpowiedzią na wniosek nie stanowi takiego materialnego aktu administracyjnego, który rozstrzygałby indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Brak podstaw do przyjęcia tezy, że ta sama sprawa indywidualnego podmiotu - której rozstrzygnięcie na etapie jej zaistnienia z istoty rzeczy nie może być przesądzone, bo wymaga uprzedniego rozpoznania sprawy - zmienia swój prawny charakter w zależności od tego, którą z różnych form przewidzianych przez ustawodawcę dla jej załatwienia organ zastosował w wyniku rozpoznania sprawy. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest alternatywą dla czynności udostępnienia informacji publicznej i ma charakter odmowy uwzględnienia wniosku inicjującego sprawę udostępnienia informacji publicznej. Nie może mieć więc charakteru decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części, w takim znaczeniu, jakie wynika z art. 104 § 2 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że przepisy k.p.a. stosuje się "do decyzji", a zatem nie do postępowania w analizowanej sprawie o udostępnienie informacji publicznej, przy czym przepisy k.p.a. stosuje się "do decyzji, o których mowa w ust. 1", tj. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, czyli tylko do ściśle określonych rodzajów decyzji. Należy także zauważyć, że gdyby sprawa o udostępnienie informacji publicznej była indywidualną sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. rozstrzyganą w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. w drodze decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 104 k.p.a., to zbędna byłaby regulacja art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którą "Do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...)". Zastosowanie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej wynikałaby bowiem z treści art. 3 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidującego kontrolę sądowoadministracyjną w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Wszystkie te okoliczności wskazują, że decyzja wydawana w sprawie o udostępnienie informacji publicznej jako niewydawana w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. stanowi jedynie jedną z form zakończenia postępowania i do takiego jej rozumienia, tj. do formy decyzji administracyjnej mają zastosowanie przepisy k.p.a. ze względu na wyraźne i wąskie odesłanie w art. art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej formy decyzji administracyjnej. Oznacza to jednocześnie, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru postępowania jurysdykcyjnego, tj. takiego postępowania, w którym rozstrzyga się indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wykreowanie normy indywidualnej i konkretnej w drodze aktu administracyjnego.

Ta generalna specyfika informacji publicznej oraz postępowania toczącego się na wniosek o jej udostępnienie i form zakończenia tego postępowania determinuje wykładnię przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, czy i w jakim zakresie do postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Przy założeniu, że normy procesowe zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego mają charakter instrumentalny względem norm prawa materialnego i gwarancyjny w zakresie prawidłowego realizowania tych norm, należy zaakceptować te stanowiska, które dopuszczają szerokie odwoływanie się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w celu zagwarantowania interesów prawnych i praw podmiotowych również w tych obszarach regulacji administracyjnoprawnej, gdzie ustawodawca gwarancji takich nie przewidział, za wyjątkiem sytuacji, w których wyraźnie wyłączono dopuszczalność stosowania przepisów k.p.a. W takim kontekście jako unormowania szczególne wobec przepisów k.p.a. należy traktować przepisy ustaw, w których ustawodawca przewidział odrębne uregulowania procesowe i gwarancyjne wobec spraw określonych przepisami tych ustaw. Mając to na uwadze, należy przyjąć, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej mają w omawianym zakresie charakter lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest regulacją o charakterze szczegółowym, dotyczącą materialnych i procesowych kwestii udostępniania informacji publicznej, która odnosi się do szerokiego katalogu podmiotów, mających swoje odrębne kompetencje wynikające z innych ustaw, w zakresie udzielania przez te podmioty informacji publicznej. Tym samym wyznacza ona określony i szczególny sposób działania tych podmiotów, jak również autonomicznie reguluje status podmiotów wnioskujących o udzielenie informacji publicznej oraz mechanizmy ochrony tych podmiotów przed uchylaniem się adresatów ich wniosków od zajęcia stanowiska w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako regulacja szczegółowa – zgodnie z dyrektywą wykładni, według której regulacja szczególna ma pierwszeństwo przed regulacją ogólną (lex specialis derogat legi generali) – wyłącza tym samym co do zasady dopuszczalność stosowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej regulacji o charakterze ogólnym, do których zaliczają się przepisy k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2456/16).

Z przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, tj. art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1, a także art. 14 ust. 1 analizowanych w kontekście wskazanego wyżej charakteru prawnego informacji publicznej należy wyprowadzić wniosek, że stroną postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, wszczynanego na wniosek, jest wyłącznie wnioskodawca, co powoduje, że w sprawach tych nie znajduje zastosowania art. 28 k.p.a. (zob. np. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 1860/12; postanowienie NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 298/13; postanowienie NSA z dnia 8 maja 2015 r., I OSK 1038/15). Przepis art. 28 k.p.a. wyposaża w legitymację procesową podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie w sprawie indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. albo które żądają czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek w takiej właśnie sprawie. Sprawa o udostępnienie informacji publicznej nie ma – jak wyżej wskazano – charakteru sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.

Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl którego każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 ustawy) jest przepisem szczególnym wobec przepisu art. 28 k.p.a. Jak wyżej wskazano, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej expressis verbis odsyłają do k.p.a. tylko w niektórych przypadkach, tj. odnoszących się do decyzji wydanej w postępowaniu o udzielenie takiej informacji - zgodnie art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy k.p.a. stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania administracyjnego o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej.

Źródła interesu prawnego nie stanowi regulacja art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis ten określając przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej zawiera w określonym zakresie, tj. obok innych unormowań tej ustawy, materialnoprawne podstawy sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji, a tym samym determinuje sposób korzystania z kompetencji przez podmiot właściwy w zakresie udostępnienia tego rodzaju informacji. Nie określa natomiast sytuacji prawnej podmiotów, o jakich mowa w tym przepisie, a zatem nie wynikają z niego normy materialne mogące być źródłem ich interesów prawnych. Obowiązkiem organu jest ochrona wartości wskazanych w powyższym przepisie poprzez ograniczenie dostępu do informacji publicznej w zakresie wynikającym z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ewentualne naruszenie tego obowiązku może skutkować odpowiedzialnością prawną organu, nie skutkuje natomiast przyznaniem np. osobom fizycznym, których prywatność jest chroniona, statusu strony w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej na wniosek innego podmiotu. W takim przypadku osoby takie mają wyłącznie interes faktyczny w postępowaniu, w którym rozpatrywany jest wniosek o udzielenie informacji pozostającej z nimi w jakimkolwiek związku.

Nie można więc uznać, aby ktokolwiek poza podmiotem, który wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej, a któremu w konsekwencji odmówiono informacji publicznej w drodze decyzji, miał interes prawny uzasadniający jego status strony w postępowaniu przed organem, jak i w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (również w rozumieniu art. 33 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Za powyższym poglądem przemawiają również argumenty natury pragmatycznej. Zasadą postępowania toczącego się na skutek złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej jest to, że informację publiczną, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, a której udostępnienia żąda wnioskodawca, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy udostępnia się niezwłocznie w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Biorąc pod uwagę powyższą regulację trudno byłoby sobie wyobrazić sytuację, w której organ wykonując niezwłocznie nałożony przepisem art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek, zmuszony byłby włączać do udziału w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej inne, poza wnioskodawcą podmioty. Także w przypadku o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, gdzie udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 tego przepisu i art. 15 ust. 2 powołanej ustawy, za nieracjonalne należałoby uznać dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich podmiotów, których żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna może w jakikolwiek sposób dotyczyć. Przykładowo może to dotyczyć sytuacji, w której wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej treści wyroków sądowych. Przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzyskiwałyby również wszystkie podmioty, które brały udział w sprawach objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej prowadziłoby do sytuacji, w której uzyskanie żądanej informacji byłoby na tyle utrudnione, że wręcz niewykonalne.

Wszystkie powyższe okoliczności wskazują, że nie było prawidłowe przyznanie przez organ statusu stron postępowania osobom zatrudnionym na stanowiskach wymienionych w punkcie 5 wniosku D.P. z dnia 7 listopada 2012 r., a także że nie było podstaw do przyznania tym osobom statusu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie, w tym uwzględnienia wniosku M.W.-R. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Oddaleniu podlegały również wnioski o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego i o zdjęcie z wokandy niniejszej sprawy w dniu 4 listopada 2016 r., skoro wnioski te pozostawały w bezpośrednim związku z wnioskiem, jak i argumentacją wniosku o dopuszczenie M.W.-R. do udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który to wniosek nie został uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W kontekście specyfiki postępowania w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy również wykładać przepis art. 57 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, "Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego", to należy przyjąć, że osoba, w której przekonaniu organ nie zrealizował jej prawa do informacji publicznej i domagająca się z tego względu ochrony sądowoadministracyjnej, również nie jest zobligowana do określania w skardze do sądu interesu prawnego, a zakwestionowanie decyzji odmownej jest w takim przypadku wystarczającym określeniem naruszenia prawa do informacji publicznej. Należy zwrócić uwagę, że w piśmiennictwie i orzecznictwie podkreśla się, że przez pojęcia naruszenia prawa oraz naruszenia interesu prawnego, o których mowa w art. 57 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "należy rozumieć podanie przyczyny uzasadniającej wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Komentowany przepis nie wymaga przedstawienia w skardze wyczerpującego wywodu prawnego lub wskazania konkretnego przepisu prawa, który został naruszony. Rozważany wymóg skargi będzie spełniony, jeżeli skarżący wskaże, na czym polega, jego zdaniem, naruszenie prawa lub interesu prawnego w zaskarżonym akcie lub czynności" (B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz do art. 57 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t. 3, Lex 2016; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2006 r., I OSK 528/05; wyrok NSA z dnia 24 października 2007 r., I FSK 1353/06). Tak też uczynił skarżący domagając się w swojej skardze z dnia 1 września 2014 r. uchylenia zaskarżonej decyzji i podnosząc, że "umowy o prace funkcjonariuszy publicznych po dokonaniu niezbędnej anonimizacji są jawne i nie stanowią żadnej tajemnicy ustawowo chronionej ani nie naruszają prywatności".

Skoro zatem Sąd pierwszej instancji zapewnił udział w postępowaniu prawidłowo ustalonemu katalogowi jego stron, tj. skarżącemu i organowi, to niezasadny okazał się zarzut pozbawienia stron postępowania możności obrony swych praw odnoszony do sytuacji osób, które nie były stronami ani postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji ani postępowania sądowego ze skargi na tę decyzję. Również organ nie został pozbawiony możności obrony swoich praw z powodu braku wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi, skoro skarga braków formalnych wskazywanych przez stronę skarżącą kasacyjnie nie zawierała. Nie wystąpiły w sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, w tym zwłaszcza przyczyna określona w art. 183 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezasadność tego zarzutu skargi z przyczyn wyżej wskazanych czyni niezasadnym również zarzuty naruszenia przepisów powoływanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach argumentacji tego zarzutu.

Ze względu na to, że w sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie nie sprecyzowano podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zatem poszczególnych zarzutów do konkretnego punktu art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, a autor skargi kasacyjnej poprzestaje na deklaracji, że opiera niniejszą skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Należy podkreślić, że skarga kasacyjna to profesjonalny i sformalizowany środek prawny, zatem jego skuteczność nie może być odrywana od tych cech. W ramach prawnie narzuconego profesjonalizmu skargi kasacyjnej, dla jej skuteczności konieczne jest zrealizowanie prawem określonych wymogów formalnych, co wynika ze związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Skarga kasacyjna powinna wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną, a zwłaszcza Sąd II instancji nie może domniemywać, o jakie naruszenia chodzi i w ramach jakiej podstawy kasacyjnej, a tak musi być w sytuacji, gdy autor skargi kasacyjnej wskazuje na obie podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie przyporządkowuje tym podstawom konkretnych naruszeń podnoszonych w zarzutach. Konieczność wykazania takiego związku przez autora skargi kasacyjnej jest niezbędna, zważywszy, że inne są kryteria naruszeń prawa materialnego, a inne procesowego oraz różny jest ich związek z rozstrzygnięciem. Dodatkowo wskazać trzeba, że w przypadku naruszeń procesowych bezwzględnie należy określić na czym polega istotny wpływ naruszenia na rozstrzygnięcie.

Zarówno analiza podniesionych zarzutów kasacyjnych, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie tylko nie pozwala na ustalenie, które z przepisów objętych zarzutami skargi kasacyjnej autor tej skargi traktuje jako przepisy prawa materialnego, a które jako przepisy postępowania, lecz także nie pozwala ustalić, w jaki sposób podnoszone uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Okoliczności te w istotny sposób obniżają skuteczność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Nie jest uzasadniony zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej jako zarzut nr 1.

W ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie zarzuca w pierwszej kolejności błędne ustalenie, że wymienieni w skardze pracownicy Sądu Najwyższego nie są stronami postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie, a stronami tymi są jedynie skarżący D.P. i Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego z jednoczesnym brakiem wyjaśnienia motywów takiego ustalenia, jak i motywów zakwestionowania ustalenia takiego katalogu stron przez organ w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 28 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jak wyżej wykazano w ramach oceny zarzutu nieważności postępowania sądowego, powyższe stanowisko strony skarżącej kasacyjnie kwestionujące prawidłowość ustalenia przez Sąd pierwszej instancji katalogu stron postępowania nie jest uzasadnione i nie daje podstaw do stwierdzenia naruszenia przez ten Sąd przepisu art. 33 § 1 Prawa o postępowaniu przesądami administracyjnymi w związku z art. 12 tej ustawy stanowiącym, że "Ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania" oraz art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym "Do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi; 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę". Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji powyższego prawidłowego stanowiska czyni również w tym zakresie bezskutecznym zarzut naruszenia przepisów art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazane przepisy są przepisami postępowania, a zatem zarzut ich naruszenia mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co nie miało miejsca, skoro stanowisko Sądu jest prawidłowe.

Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333).

Sytuacje wyżej wskazane nie miały miejsca w niniejszej sprawie.

Strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na zignorowanie przez Sąd pierwszej instancji faktu, że część wniosku D.P. zmierzała do udostępnienia umów o pracę lub innych umów zawartych z osobami zajmującymi konkretne, jednoosobowe stanowiska pracy w Sądzie Najwyższym, których imiona i nazwiska jako osób pełniących funkcje publiczne nie podlegają utajnieniu, a zarazem mogą być powszechnie znane w sytuacji, gdy istniał obowiązek oznaczenia tych podmiotów na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co nastąpiło w formie podania imion i nazwisk tych osób, a także stanowisk, które zajmują w strukturze organizacyjnej SN. Zarzuca również dowolne ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, że zainteresowany wnosił o podanie mu jedynie "istotnych elementów umów" zawartych z osobami zatrudnionymi w Sądzie Najwyższym na wskazanych przez niego stanowiskach, a nie - również - danych odnoszących się do tych osób, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia przez Sąd, które elementy umów należy uważać za "istotne" w ogóle lub z punktu widzenia unormowań o dostępie do informacji publicznej.

Zarzuty powyższe wiążą się z ogólniejszym stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie o niewłaściwej kwalifikacji wniosku z dnia 7 listopada 2012 r. w zakresie jego punktu 5.

Analiza treści wniosku w tej części wykazuje bezspornie, że wnioskodawca domagał się udostępnienia kopii dokumentów takich jak umowy o pracę lub innego rodzaju umowy z osobami aktualnie zatrudnionymi w Sądzie Najwyższym na stanowiskach wskazanych przez wnioskodawcę (punkt 5 wniosku lit. a-h). Nie był to zatem wniosek o udzielenie określonego rodzaju informacji zawartej we wskazanych dokumentach jako nośnikach tych informacji, lecz wniosek o udostępnienie kopii tych dokumentów. Brak było zatem podstaw do odmowy udostępnienia kopii tych dokumentów z powołaniem się przez organ na ograniczenie prawa do informacji w zakresie dotyczącym tylko niektórych elementów zawartych w tych dokumentach, tj. danych osobowych osób, których umowy te dotyczyły. Nie ma w niniejszej sprawie rozstrzygającego znaczenia wielokrotnie eksponowane w skardze kasacyjnej – również w treści zarzutu skargi kasacyjnej oznaczonego jako zarzut nr 4 i 5 - użyte przez Sąd pierwszej instancji sformułowanie "istotne elementy umowy", skoro odmówiono udostępnienia całej informacji publicznej z powołaniem się na ustawowe ograniczenia dotyczące tylko niektórych elementów zawartych w dokumentach objętych wnioskiem, a z wywodu zawartego w uzasadnieniu wyroku wynika, że Sąd odnosił się do tych elementów umów, jakimi są dane osobowe osób, które je zawarły. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji przyjął, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii dokumentów był wnioskiem o udostępnienie tylko niektórych elementów dokumentów, nie dokonał zatem takiej wykładni art. 10 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która prowadziła do wniosku, że wniosek o udostępnienie dokumentu jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie dokumentu jedynie co do bliżej niezdefiniowanych jego "istotnych elementów". Sąd pierwszej instancji nie zignorował faktu, że część wniosku zmierzała do udostępnienia umów o pracę lub innych umów zawartych z osobami zajmującymi konkretne, jednoosobowe stanowiska pracy w Sądzie Najwyższym, skoro wyraził pogląd o potrzebie anonimizacji danych osobowych tych osób (str. 14 uzasadnienia wyroku). Wskazanie przez Sąd na potrzebę anonimizacji konkretnych informacji, tj. danych osobowych czyni bezzasadnym stanowisko strony skarżącej kasacyjnie o wadliwym nakazaniu Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego udostępnienia skarżącemu żądanych przez niego umów (dokumentów) bez określenia, które z elementów umów Sąd uznaje za "istotne", a które za podlegające anonimizacji. Nie budzi żadnej wątpliwości, że w kontekście wcześniej wyrażonych w sprawie ocen prawnych, stanowisko Sądu pierwszej instancji jest stanowiskiem, zgodnie z którym wnioskowane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznych i jako takie podlegają udostępnieniu po dokonaniu anonimizacji danych osobowych. Nie doszło zatem w tym zakresie do naruszenia art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób wskazany w treści zarzutu oznaczonego jako nr 1 i nr 5 skargi kasacyjnej, jak i do naruszenia art. 141 § 4 cyt. ustawy. W odniesieniu do wskazywanego w tym zakresie stanowiska strony, według którego istniał obowiązek oznaczenia tych podmiotów w decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez podanie imion i nazwisk oraz stanowisk tych osób, należy podzielić pogląd wyrażany w piśmiennictwie, zgodnie z którym ustawodawca stanowiąc wymóg oznaczenia w uzasadnieniu decyzji odmownej podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji "wymaga jedynie oznaczenia podmiotów, co pozwala sądzić, iż chodzi o ich ogólne wskazanie, bez określania cech pozwalających na indywidualizację i identyfikację. Jednak wskazanie takie wydaje się konieczne do prawidłowej oceny, czy odmowa udzielenia informacji publicznej była uzasadniona w świetle wyłączeń, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz do art. 16, t. 2, Lex 2016).

Na naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wskazuje również w ramach zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej jako zarzut nr 5 łącząc dodatkowo zarzut naruszenia powyższych przepisów z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub lit. c i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Również ten zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny.

Przepisu art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można naruszyć poprzez "prawdopodobnie omyłkowe poinformowanie" w uzasadnieniu wyroku o niewłaściwej podstawie wyroku i niewskazanie właściwej podstawy prawnej, gdyż w ten sposób nie dochodzi do przekroczenia granic rozpoznawanej sprawy wyznaczonej materialnymi normami prawa administracyjnego, a nie kompetencjami sądu administracyjnego w fazie orzekania.

Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w istocie jest częściowo wadliwe. Zawiera bowiem wprawdzie przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, nie wskazano w nim jednak podstawy prawnej rozstrzygnięcia sądowego.

Analiza treści uzasadnienia wykazuje jednocześnie, że Sąd uznał skargę za zasadną (str. 12), wskazał na uchybienia, jakich dopatrzył się w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Pierwszego Prezesa SN, a które wskazują na nieprawidłowość tych decyzji (str. 12-13). Jednocześnie Sąd przeanalizował podstawę materialnoprawną decyzji wyjaśniając dlaczego podstawa ta nie uzasadniała treści tych decyzji i wskazując, że "prawidłowa realizacja wniosku powinna nastąpić poprzez odpowiednie zanonimizowanie żądanych dokumentów, względnie dokonanie z treści tych umów wypisów, które nie zawierałyby danych osobowych, jako nieobjętych wnioskiem". Pojęcie "anonimizacji", do którego powszechnie odwołuje się orzecznictwo i doktryna, w istocie nie jest zdefiniowane przez ustawodawcę. W ramach stosowania prawa przyjęte jednak zostało, że "jest to proces przetwarzania treści w taki sposób, aby uniemożliwić identyfikację osób fizycznych opisanych w udostępnianym dokumencie zawierającym informację publiczną. Anonimizacja stanowi zatem rodzaj kompromisu pomiędzy prawem do informacji publicznej, a prawem do ochrony danych osobowych" (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 marca 2013 r., IV SAB/Gl 115/12). W doktrynie wskazuje się, że "Proces anonimizacji jest konieczny wtedy, gdy dokument jako całość stanowi informację publiczną, lecz określone zawarte w nim dane nie stanowią informacji publicznej i z tego powodu nie są ujawnianie, gdyż za ich anonimizacją przemawiają inne wartości prawnie chronione. Anonimizacja jest czynnością o charakterze technologicznym, dokonywaną na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu, która to część zawiera informacje niestanowiące informacji publicznej" (zob. P. M. Sitniewski: Dostęp do informacji publicznej, Rozdział IV, Pytanie 23, Lex 2014). Należy zaakceptować stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego, że nie można podzielić poglądu, "że w każdym wypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia "przy okazji" udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, należy całkowicie odmówić udzielenia informacji na podstawie przepisu art. 16 ustawy, zwłaszcza, gdy strona nie jest sama zainteresowana ujawnieniem takich danych, żądając udzielenia informacji o konkretnych sprawach publicznych. (...) Z zestawienia dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m.in. zastosowana przez organ (...) tzw. anonimizacja danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy, gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych" (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., I OSK 2267/12). Warto również zwrócić uwagę, że "ustawa o ochronie danych osobowych nie posługuje się pojęciem "danych wrażliwych", jakkolwiek zwrot taki funkcjonuje w literaturze fachowej. Godzi się zatem wskazać, że także imię i nazwisko należy do katalogu dóbr osobistych i danych osobowych o pewnym stopniu wrażliwości, jednak nie wchodzących w skład danych określonych w art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych" (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14). W wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 976/11 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał na obowiązek "anonimizowania danych osobowych w dokumentach zawierających informację publiczną, przyjmując, że udostępnienie zbioru żądanych przez wnioskodawcę orzeczeń administracyjnych (...) wiąże się z koniecznością poniesienia znacznego nakładu pracy polegającej na wyselekcjonowaniu dokumentów według wskazanych we wniosku kryteriów oraz ich zanonimizowania. Niewątpliwie samo zanonimizowanie nie stanowi przetworzenia informacji zawartej w tych dokumentach (...)".

Odkodowanie znaczenia pojęcia anonimizacji nie wymaga zatem skomplikowanych procesów myślowych wychodzących poza językowe znaczenie tego zwrotu, a w realiach niniejszej sprawy zostało sprecyzowane przez samego wnioskodawcę w jego wniosku z dnia 7 sierpnia 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazał, że "w przypadku umowy o pracę nie powinno być w nich prócz imienia i nazwiska żadnych innych danych osobowych (...). Jeżeli jednak tego typu dane są zawarte w przedmiotowych dokumentach, to organ z łatwością może zamaskować np. imiona rodziców, datę urodzenia, miejsce urodzenia, nr PESEL, nr NIP, adres zamieszkania, itp.". Wskazanie na sposób i zakres anonimizacji dopiero we wniosku z dnia 7 sierpnia 2014 r. było dopuszczalne i wystarczające, a zwłaszcza nie było spóźnione w realiach niniejszej sprawy, w której postępowanie o udostępnienie informacji publicznej toczyło się w obydwu instancjach przed tym samym zobowiązanym organem, tj. Pierwszym Prezesem SN, a wnioskodawca wyjaśnił swoje stanowisko przed wydaniem w sprawie decyzji ostatecznej jednocześnie nie zmieniając swojego wniosku. Nie było żadnych podstaw, aby nie uwzględniać tego stanowiska wnioskodawcy, a zwłaszcza przeszkodą ku temu nie były wiążące oceny prawne zawarte w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2013 r., II SAB/Wa 503/12 i NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 1741/13, zgodnie z którymi objęte żądaniem punktu 5 wniosku umowy o pracę lub innego rodzaju umowy z osobami aktualnie zatrudnionymi w Sądzie Najwyższym na stanowiskach wymienionych w pkt a) - h), w tym również ich wynagrodzenie, są informacjami publicznymi, obrazują bowiem zasady funkcjonowania Sądu Najwyższego, w szczególności tryb działania w zakresie wykonywanych zadań publicznych i działalności w ramach wydatkowania środków publicznych, który winien być transparentny i poddany kontroli społecznej. Wskazanie przez wnioskodawcę sposobu i zakresu anonimizacji kopii umów, których się domagał, nie tylko nie zmieniało charakteru wnioskowanej informacji, przesądzonego w ocenach prawnych sądów, lecz wręcz korespondowało z treścią stanowiska wyrażonego przez sądy, zgodnie z którym "kwestią wymagającą oceny przy realizacji żądania wniosku w zakresie udostępnienia ww. umów pozostaje wskazane w art. 5 ust. 2 ustawy ograniczenie udostępnienia informacji publicznej ze względu na prawo do prywatności. (...) Stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ winien udostępnić żądane informacje w formie określonej we wniosku. Natomiast w sytuacji, gdy w ocenie organu zachodzą podstawy do odmowy ich udostępnienia na skutek ograniczeń, o których mowa w art. 5 ww. ustawy, winien wydać stosowną decyzję" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2013 r., II SAB/Wa 503/12), "fakt, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy, czy też inne prawem chronione tajemnice, nie oznacza, że traci ona charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy zobligowany jest wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie" (wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 1741/13).

Wyrażone przez stronę skarżącą kasacyjnie w treści zarzutu nr 4 stanowisko, że adresat wniosku nie może dokonywać modyfikacji doręczonego mu wniosku, ani domniemywać treści, jakie nie zostały w nim zawarte, a także że adresat wniosku związany jest jego treścią nie tylko co do sposobu i formy udostępnienia objętych wnioskiem informacji, lecz również wskazaniem zakresu (przedmiotu) żądanych informacji, jest prawidłowe i – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - nie było kwestionowane przez Sąd pierwszej instancji. Nie można jednak automatycznie utożsamiać wyjaśnienia treści pisma z jego modyfikacją ani też kwestionować prawa wnioskodawcy do dysponowania swoim wnioskiem, w tym również do jego modyfikacji, a także wiążącego organ wpływu korzystania z tego prawa na kształt odpowiedzi organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W realiach niniejszej sprawy treść pisma z dnia 7 sierpnia 2014 r. nie wskazuje na modyfikację pierwotnego wniosku, a zawiera jedynie wyjaśnienie, że wnioskodawca oczekuje dostępu do wszystkich wnioskowanych wcześniej kopii umów zanonimizowanych w zakresie danych osobowych. Organ dokonał interpretacji wniosku skarżącego nie w sposób zapewniający dostęp do informacji publicznej w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę, lecz w sposób skutkujący zakwestionowaniem tego prawa, co należy ocenić jako wadliwe i przez to niedopuszczalne. Odmówiono bowiem skarżącemu dostępu do wnioskowanej przez niego dokumentacji w sytuacji, gdy realizacja prawa wnioskodawcy powinna polegać na udostępnieniu mu kopii wnioskowanych umów z jednoczesnym zanonimizowaniem zawartych w tych umowach danych osobowych. Niezasadny okazał się zatem również oznaczony w skardze kasacyjnej jako zarzut nr 4, tj. zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez wadliwą wykładnię tych przepisów.

Z analizy treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika zatem, że Sąd pierwszej instancji nie powołując wprawdzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyjaśnił tę podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia i prawidłowo zastosował ten przepis wykazując niewłaściwe zastosowanie przez organ wskazanych wyżej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazując z kolei trafnie na niewłaściwą kwalifikację przez organ wniosku z dnia z dnia 7 listopada 2012 r., tj. niewłaściwą ocenę istotnego w sprawie stanu faktycznego Sąd pierwszej instancji miał podstawę do uchylenia decyzji organu również w treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W realiach niniejszej sprawy uchybienia, jakich dopuścił się Sąd pierwszej instancji w konstrukcji uzasadnienia wyroku nie mogą być zatem oceniane jako tak istotne, aby mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji odnosił się przy tym zarówno do legalności zaskarżonej decyzji (str. 12 uzasadnienia wyroku), jak i całego postępowania w sprawie z wniosku z dnia 7 listopada 2012 r. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (teza 6 w Komentarzu Lex 2009 wyd. II A. Kabata; W. Chróścielewski glosa do postanowienia NSA z dnia 7 lipca 2004 r. Gz 25/04 GSP-Prz. Orz 2005/3/11; wyroki NSA z dnia 11 października 2006 r., I GSK 3177/05 Lex nr 276695, z dnia 11 stycznia 2007 r. I OSK 275/06 Lex nr 293171, z dnia 20 kwietnia 2010 r., II OSK 699/09, LEX nr 597785). Uwzględnienie skargi w niniejszej sprawie wynika zarówno z sentencji wyroku, jak i treści jego uzasadnienia. Ponadto przepis art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu uwzględniającego skargę. W konsekwencji przepis ten nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, LEX nr 1305295; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., I OSK 91/10, LEX nr 672934; wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II FSK 1424/07, LEX nr 488559; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r., I OSK 2852/14; zob. też: T. Woś: Komentarz do art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 17, Lex 2016).

Nie jest uzasadniony zarzuty oznaczony w skardze kasacyjnej jako zarzut nr 2, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub lit. c w związku z art. 170 i art. 171 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naruszenia powyższych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wadliwym zastosowaniu art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub lit. c poprzez przyjecie, że środki właściwe sądom administracyjnym mogą być przez nie stosowane, także z konsekwencjami wobec osób, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu przed tymi sadami, a które zostały uznane w decyzjach poddanych kontroli tych sądów za strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i uczynione adresatami takich decyzji, bez podważenia prawidłowości takiej kwalifikacji przez samego skarżącego, jak również poprzez brak przekonującego wskazania przez Sąd Administracyjny na ewentualną wadliwość takiej kwalifikacji z nawiązaniem do rzeczywistej treści wniosku o udostępnienie informacji określonego rodzaju.

W kontekście powyższego zarzutu należy podkreślić, że przepis art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już się wypowiadał, że naruszenie art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Jednakże, mimo że art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069).

Strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub lit. c tej ustawy. Jak wielokrotnie wskazywano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy..." oraz dyspozycji w postaci: "... uchyla decyzję lub postanowienie", z kolei konstrukcja normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania..." oraz dyspozycji w postaci: "... uchyla decyzję lub postanowienie". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tych norm prawnych jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego albo przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to jest zobowiązany do zastosowania tych przepisów. W przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionych przepisów wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenia prawa materialnego bądź naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić Sądowi pierwszej instancji, który uchylił zaskarżoną decyzję naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej.

Ponadto naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, tj. przepisom prawa materialnego bądź przepisom procedury administracyjnej lub sądowoadministracyjnej i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy takie jak art. 145 § 1 czy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję lub oddalającego skargę (tak m.in. NSA w wyrokach: z dnia 5 marca 2015 r. I OSK 1688/13; z dnia 5 listopada 2015 r., II OSK 519/14; z dnia 10 września 2015 r., I OSK 379/14). Zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe uwzględnienie skargi należy zatem wykazać, że Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję, mimo że organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego nie naruszył określonych przepisów. Oznacza to konieczność podania stosownych przepisów prawa materialnego lub przepisów proceduralnych, które nie zostały naruszone w postępowaniu przed organem, a których naruszenie bezzasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, uchylając decyzję. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej takiego powiązania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z odpowiednimi przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania skutecznie nie dokonał – ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - co czyni zarzut jego naruszenia nieskutecznym. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, zgodnie z którym w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa, nie znalazł podstaw do zrekonstruowania zarzutu naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, który mógłby być powiązany z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje ani w treści zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej jako zarzut nr 2 ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w tym zakresie na żaden przepis prawa materialnego, z kolei nawiązanie do art. 28 k.p.a. – nawet jeżeli przyjąć, że przepis ten ma charakter częściowo procesowy i częściowo materialny – nie mogło odnieść zamierzonego skutku, skoro w realiach niniejszej sprawy stosowanie tego przepisu przez organ było nieprawidłowe, co wyjaśniono wyżej w ramach analizy zasadności zarzutu nieważności postępowania sądowego.

Nie jest uzasadniony zarzuty oznaczony w skardze kasacyjnej jako zarzut nr 3, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 133 § 1 zdanie 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wadliwe zastosowania tego przepisu w stopniu rzutującym na wynik sprawy w następstwie dowolnego stwierdzenia, jakoby dane utrwalone w aktach sprawy, a w szczególności treść niezmodyfikowanej części wniosku z dnia 7 listopada 2012 r. oraz treść uchylonych przez Sąd decyzji Pierwszego Prezesa SN z dnia [..] sierpnia 2014 r. z dnia [..] sierpnia 2014 r. pozwalały na ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności wskazanych w treści zarzutu.

Zgodnie z art. 133 § 1 cytowanej ustawy "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560.). W ramach zarzutu art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji oraz innych aktów administracyjnych w toku postępowania administracyjnego, o ile akty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Nie mógł być zatem uwzględniony zarzut naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którego argumentacja koncentruje się na wykazywaniu dowolności ustaleń Sądu na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Sąd pierwszej instancji poprzez dostrzeżenie lub niedostrzeżenie uchybień w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonej do niego decyzji bądź poprzez ocenę dokumentacji sprawy nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, a tylko w takim przypadku skuteczny mógłby się okazać zarzut naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., I FSK 415/11, LEX nr 1136228; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II GSK 1205/11, LEX nr 1109731).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.