II OSK 275/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-01-12	
Data wpływu	2019-01-25	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Wilczewska - Rzepecka /sprawozdawca/
Andrzej Wawrzyniak
Zdzisław Kostka /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym	
Hasła tematyczne	Egzekucyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II SA/Rz 701/18	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1427; art. 7 par. 2, art. 18; Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 701/18 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 701/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] maja 2018 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, uchylił zaskarżone i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] kwietnia 2018 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji wskazał na m.in. następujące ustalenia faktyczne:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. ostateczną decyzją z dnia [...]listopada 2015 r. nr [...] nakazał skarżącemu rozbiórkę, będącego w złym stanie technicznym, nieużytkowanego budynku mieszkalno-gospodarczego ozn. nr [...], położonego na działce nr [...] w G. gm. S. i uporządkowanie terenu po rozbiórce do dnia [...] maja 2016 roku.

Na wniosek J. K. organ ten dwukrotnie zmieniał termin rozbiórki w/w budynku, ostatecznie wyznaczając nowy termin zakończenia rozbiórki i uporządkowania terenu na dzień [...] maja 2017 r.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. skarżący po raz kolejny wystąpił z wnioskiem do PINB o dalsze przedłużenie terminu rozbiórki budynku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], PINB odmówił zmiany terminu wykonania ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzję [...]WINB z dnia [...] września 2017 r. nr [...]. Następnie wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1185/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na powyższą decyzję [...]WINB. Z uwagi na niewykonanie nałożonego na skarżącego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przystąpił do jego wyegzekwowania i upomnieniem z [...] grudnia 2017 r. nr [...] wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku w terminie 7 dni od daty jego doręczenia, informując jednocześnie, że w przypadku niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie, wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne. Wobec tego, że zobowiązany nadal nie wykonał obowiązku, organ egzekucyjny [...] kwietnia 2018 r. wystawił tytuł wykonawczy [...], nr [...] i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i § 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 z późn. zm. – dalej: u.p.e.a.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: k.p.a.) nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w wysokości 69 777 zł oraz koszty egzekucyjne w wysokości 68,00 zł.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył, J. K. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2018 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu podał, że organ I instancji właściwie podjął czynności mające na celu wyegzekwowanie nałożonego obowiązku. Zdaniem organu grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym, ponieważ w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. Ponadto zgodnie z art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. Natomiast wykonanie zastępcze byłoby bardziej dolegliwe dla zobowiązanego chociażby ze względu na koszty wyceny robót i wyłonienia wykonawcy, które zobowiązany musiałby ponieść. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że w trakcie egzekucji wynikającej z przepisów prawa budowlanego, organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zd. drugie u.p.e.a., w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 tej ustawy. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenie. Jak wyjaśnił, wysokość tej grzywny stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Organ podał, że w rozpatrywanym przypadku egzekucja dotyczy rozbiórki budynku mieszkalno-gospodarczego o wymiarach 12,95 m x 6,50 m, który zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) jest budynkiem. Wyjaśnił, że powierzchnia zabudowy budynku mieszkalno-gospodarczego przeznaczonego do rozbiórki wynosi 84,17 m2, natomiast w dniu nakładania przedmiotowej grzywny zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2017 r. (Dz. Urz. GUS z 2018 r. poz. 9) - cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2017 r. wynosi 4145 zł. Organ uznał zatem, że wysokość nałożonej grzywny została wyliczona prawidłowo. Ponadto wskazał, że w oparciu o art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a. należało pobrać opłatę za wydane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 68 zł. W skardze na opisane wyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący podał, że brak spełnienia obowiązku rozbiórki nie wynika z jego złej woli, a jedynie z trudnej sytuacji materialnej i życiowej oraz z niskiej wysokości dochodów. Ponadto niezrozumiałym jest dla skarżącego, jak orzeczenie grzywny w kwocie czterokrotnie większej niż szacowany koszt rozbiórki miałoby być dla niego mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 19 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia sąd I instancji doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Okolicznością niekwestionowaną jest, że z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] wynika obowiązek skarżącego dokonania rozbiórki budynku mieszkalno – gospodarczego oznaczonego numerem [...] położonego na działce nr ewid [...] w G. gm. S. oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce.

Bezsporne jest, że obowiązek nie został wykonany oraz, że tytuł wykonawczy został wystawiony. Organy przyjęły, że nałożenie na skarżącego grzywny w wysokości wynikającej z art. 121 § 1 u.p.e.a. jest celowe i doprowadzi do wykonania obowiązku. Sąd podzielił stanowisko organów, że co do zasady nałożenie grzywny w celu przymuszenia może być uznane za środek egzekucyjny łagodniejszy dla zobowiązanego niż wykonanie zastępcze. Jednakże nie musi tak być w każdym przypadku i każdorazowo należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny skarżący, oprócz innych zarzutów, szeroko opisał swoją sytuację życiową i materialną. Zwrócił uwagę, że niewykonanie obowiązku rozbiórki nie wynika z jego złej woli lecz z braku możliwości pokrycia kosztów rozbiórki. Ze względu na wiek i stan zdrowia nie jest w stanie rozebrać budynku "własnymi rękami" i konieczne jest zaangażowanie specjalistycznej firmy. Jak podał, jego miesięczny dochód (emerytura) jest na poziomie 1 000 zł i środki te w całości są przeznaczone na zaspokojenie bieżących potrzeb. Wskazał, że z uwagi na konieczność wykonania ekspertyzy technicznej i operatu na użytek postępowania administracyjnego, zmuszony był zaciągnąć kredyt w banku na około 2 500 zł, które to zobowiązanie aktualnie spłaca. Podał też, że zwracał się do Burmistrza S. o przyznanie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem właśnie na rozbiórkę budynku w G. Jednakże wniosek nie został rozpoznany pozytywnie a on sam złożył od tej decyzji odwołanie.

Sąd wojewódzki zauważył, że w zaskarżonym postanowieniu organ jednym zdaniem – bardzo ogólnikowo odniósł się do powyższych okoliczności uznając, że "grzywna będzie w tym wypadku właściwa z wcześniej podanych powodów". Skarżącemu natomiast nie można zarzucić, że nie uczynił nic aby wykonać obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji. Nie mając własnych zasobów finansowych podjął starania o uzyskanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów rozbiórki. Zauważyć przy tym należy, że jest on starszym człowiekiem, który ma bardzo niskie dochody, które ledwie mogą wystarczyć na pokrycie kosztów egzystencji. Do tego – jak podał – spłaca zobowiązanie wobec banku zaciągnięte w celu wykonania ekspertyzy technicznej na potrzeby postępowania administracyjnego. Na skutek osuwiska utracił możliwość zamieszkiwania w budynku, który dotychczas stanowił jego centrum życiowe. Organy tymczasem w ogóle nie wzięły pod uwagę, że w tym konkretnym wypadku obowiązek rozbiórki spoczął na osobie, która nie jest w stanie wykonać go samodzielnie ani pokryć kosztów jego realizacji przez inne osoby. W tej sytuacji dość iluzoryczne jest przywoływanie przepisu pozwalającego na ubieganie się o umorzenie całości lub części grzywny w razie wykonania obowiązku. Może się bowiem okazać, że skarżący nie będzie w stanie wykonać obowiązku rozbiórki z przyczyn, na które nie ma wpływu. Wówczas i tak wykonanie zastępcze stanie się obiektywną koniecznością, a skarżącego obciążą nie tylko koszty z tym związane ale także bardzo wysoka grzywna. Sąd I instancji stwierdził, że nie można bezkrytycznie w każdej sytuacji uznać, że grzywna jest środkiem łagodniejszym. Do tego trudno w takich okolicznościach zgodzić się z oceną, że prowadzi ona wprost do wykonania obowiązku rozbiórki. Nie zawsze też można w krótkim terminie sprzedać niekoniecznie atrakcyjną nieruchomość. Brak rzetelnego rozważenia okoliczności podanych w zażaleniu związanych z sytuacją życiową i majątkową skarżącego musi być w tych okolicznościach uznany za naruszenie przepisów postępowania takich jak: art. 7 § 2 u.p.e.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., co w sposób oczywisty mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe obligowało sąd do uchylenia postanowień organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Zdaniem sądu wojewódzkiego bezzasadny jest natomiast zarzut dotyczący wysokości nałożonej grzywny. Nie była ona dowolna lecz wprost opierała się na przepisie art. 121 § 5 u.p.e.a., zgodnie z którym wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Jak wynika z akt sprawy – egzekucja dotyczy rozbiórki budynku mieszkalno – gospodarczego o wymiarach 12,95 x 6,50 m. Jego powierzchnia zabudowy wynosi 84,17 m2, co po przemnożeniu ceny za 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2017 r., która wynika z Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 22 lutego 2018 r. (Dz. Urz. GUS z 2018 r., poz. 9) daje kwotę równą nałożonej grzywnie. Cena w/w wynosiła bowiem 4 145 zł. Przepis art. 121 § 4 u.p.e.a. stanowi przepis szczególny, do którego nie ma zastosowania ograniczenie wynikające z art. 121 § 2 u.p.e.a. Wbrew zarzutom organ egzekucyjny II instancji w postanowieniu szczegółowo wyjaśnił z czego wynikała wysokość grzywny. Sąd wojewódzki stwierdził, że w ponownym postępowaniu organ rozważy sytuację życiową i majątkową skarżącego w aspekcie doboru właściwego środka egzekucyjnego uwzględniającego dyrektywy wynikające z art. 7 § 2 u.p.e.a. Jeśli obowiązek nadal nie zostanie wykonany wyda stosowne orzeczenie, w którym wyczerpująco powinny zostać przedstawione motywy, którymi się kierował, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości.

Jako podstawy kasacyjne wskazano art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 7 § 2, art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 119 § 1, art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a. poprzez uznanie, że stosując środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia nie rozważono okoliczności związanych z sytuacją życiową i majątkową skarżącego, a brak możliwości pokrycia kosztów rozbiórki oraz sytuacja osobista i majątkowa zobowiązanego uzasadnia zastosowanie – zamiast środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia (która ma charakter zwrotny, a niewniesiona i nieściągnięta podlega umorzeniu) – od razu wykonania zastępczego.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego na jego rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie wniósł też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że grzywna stosowana w sprawach z zakresu Prawa budowlanego jest jednym z dwóch środków egzekucyjnych i zarazem środkiem mniej uciążliwym aniżeli wykonanie zastępcze z uwagi na jej zwrotny charakter oraz fakt, że nieściągnięta ani niewpłacona podlega umorzeniu. To od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty wymierzonej grzywny. Skarżący kasacyjnie organ nie zgodził się więc ze stanowiskiem sądu wojewódzkiego, zgodnie z którym skarżący, będący w trudnej sytuacji materialnej, zostanie obciążony bardzo wysoką grzywną. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, organ przypomniał, że ani sytuacja finansowa dłużnika, ani jego sytuacja rodzinna i życiowa nie ma wpływu na fakt nałożenia grzywny ani jej wysokość.

Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że w razie zastosowania w sprawie wykonania zastępczego, skarżący zostałby obciążony kosztami wynagrodzenia wykonawcy wyłonionego w drodze przetargu, a koszt ten mógłby być wyższy niż dobrowolne wykonanie obowiązku. Koszty te, w formie zaliczki, w razie braku dobrowolnego ich wpłacenia przez zobowiązanego, podlegałyby ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych jeszcze przed przystąpieniem do wykonania obowiązku zastępczo przez wykonawcę. Sam fakt, że skarżący wskazuje na niższy koszt rozbiórki budynku, wynikający z operatu szacunkowego, niż wysokość grzywny wyliczonej w oparciu o art. 121 § 5 u.p.e.a., nie oznacza, że we wskazanej kwocie znalazłby się wykonawca, który wykonałby zastępczo nałożony na niego obowiązek.

W piśmie z [...] stycznia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania J. K. wniósł o jej oddalenie. Podał, że zdaje sobie sprawę z konieczności rozbiórki budynku, zapewnił, że uchybienie temu obowiązkowi nie wynika z jego złej woli, a z braku środków i sił fizycznych. Oświadczył, że będzie podejmował starania aby temu obowiązkowi sprostać przed zakończeniem niniejszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna, wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego (zasada prawdy obiektywnej), organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

W niniejszej sprawie stan faktyczny został prawidłowo i wnikliwie ustalony przez organy egzekucyjne, dlatego zasługuje na zaakceptowanie, wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w postepowaniu egzekucyjnym dotyczącym spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z prawa budowlanego może być zastosowana grzywna w celu przymuszenia (art. 119-126) lub wykonanie zastępcze (art. 127-135). Postępowanie egzekucyjne zgodnie z art. 1 ustawy ma przede wszystkim doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego nie przez organ.

Dodać przy tym trzeba, że w myśl art. 7 § 2 wskazanej ustawy - organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków - stosuje środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się (z czym również zgodził się orzekający sąd wojewódzki), że co do zasady grzywna w celu przymuszenia wymierzana w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze (np. wyroki: NSA z 13 maja 2009 r. II OSK 767/08, 18 stycznia 2017 r. II OSK 1029/15, z 20 lutego 2019 r. II OSK 831/17, 16 maja 2019 r. II OSK 1565/17, 23 kwietnia 2020 r. II OSK 668/19).

To wyłącznie od zobowiązanego zależy czy wykona nałożony obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego czy też poniesie koszty wymierzonej grzywny. Przy czym grzywna ma charakter zwrotny, gdyż zgodnie z art. 125 § 1 ustawy egzekucyjnej w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 wyżej wymienionej ustawy). Taka okoliczność zwolnienia ze zobowiązania finansowego nie jest możliwa w sytuacji kiedy organ egzekucyjny wyda w stosunku do zobowiązanego postanowienie o wykonaniu zastępczym. Już somo to świadczy o tym, że wykonanie zastępcze jest bardziej dolegliwe dla skarżącego.

Należy podkreślić też, że w przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego, zobowiązany ma możliwość wyboru wykonawcy ciążącego na nim obowiązku rozbiórki budynku, a co za tym idzie wyboru, najkorzystniejszej w jego ocenie oferty. Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie podmiotu zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów – ponad te związane z wykonaniem nakazu rozbiórki w wyznaczonym terminie. Zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że grzywna w celu przymuszenia nie jest formą kary, lecz formą nacisku mającego za celu skłonienie zobowiązanego do określonego zachowania się poprzez dolegliwość finansową.

Wykonanie zastępcze polega na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę, na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego (art. 128 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Skarżący zostaje obciążony kosztami wynagrodzenia wykonawcy wyłonionego w drodze przetargu, a koszt ten z pewnością jest większy niż dobrowolne wykonanie obowiązku. Ponadto koszty te, w formie zaliczki, w razie braku dobrowolnego ich wpłacenia przez zobowiązanego podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, przed przystąpieniem do wykonania obowiązku przez wyłonionego w drodze przetargu wykonawcę.

Dlatego mają racje organy orzekające, że z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za wybór środka mniej uciążliwego, a zatem spełnia on wymogi określone w art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej.

Brzmienie art. 122 § 2 pkt 2) ustawy wskazuje, że to w zasadzie sam ustawodawca uznał ten środek egzekucyjny za mniej uciążliwy - Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Dopiero po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu będą nakładane dalsze grzywny lub będzie wydane postanowienie o wykonaniu zastępczym.

Ma rację skarżący kasacyjnie organ, że nie można się zgodzić z WSA w Rzeszowie, że orzekając o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] organy miały obowiązek przy zastosowaniu tego środka, odnieść się do sytuacji materialnej zobowiązanego. Jak wskazano wyżej grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, a zatem stosując zarówno ten środek przymusu jak też i wykonanie zastępcze organ nie powinien kierować się takimi okolicznościami jak możliwości finansowe, sytuacja zdrowotna, rodzinna czy życiowa zobowiązanego. Poza tym wysokość nałożonej grzywny nie była pozostawiona uznaniu administracyjnemu, a wynika wprost a przepisu - art. 121 § 5 u.p.e.a. Uznając za zasadną skargę kasacyjną we wskazanym wyżej zakresie, ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1. wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. sąd odstąpił od zasądzenia od J. K. na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (punkt 2. wyroku), gdyż uznał, że w sprawie występują szczególne okoliczności jak: podeszły wiek skarżącego, jego stan zdrowia, zła sytuacja majątkowa oraz to, że musi on wykonać ciążący na nim, kosztowny obowiązek rozbiórki budynku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).