Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 16 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1739/11 w sprawie ze skarg R.B. i A. S.A. z siedzibą w C. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie na rzecz A. S.A. z siedzibą w C. kwotę 200 (słownie:dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 12 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uchylił zaskarżoną przez R.B. (dalej jako "skarżący") i A. S.A. z siedzibą w C. (dalej jako "skarżąca spółka") decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z [...] września 2011 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca spółka wniosła o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych studniami: P. 20, P. 21, P. 22 i P. 23 dla potrzeb produkcji naturalnych wód źródlanych i napojów w Zakładzie nr 2 w miejscowości J. oraz na wykonanie urządzeń służących do poboru wód.

Decyzją z [...] marca 2011 r. Starosta Żywiecki udzielił skarżącej spółce pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych ze studni P. 20, P. 21 z utworów trzeciorzędowych oraz ze studni P. 22, P. 23 z utworów czwartorzędowych w miejscowości J. oraz na wykonanie urządzeń służących do poboru wód podziemnych, tj. 4 studni o głębokości odpowiednio 54 m, 61 m, 14 m i 15 m, obudowanych konstrukcją żelbetowo-murowaną. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 37 ust. 1, art. 122 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne").

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący oraz inne, wymienione z imion i nazwisk strony postępowania.

Decyzją z [...] września 2011 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy ustalił, że ze zwrotnych potwierdzeń odbioru zaskarżonej decyzji Starosty Żywieckiego wynika, że decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej, tj. do N.H.. Na kopercie zwróconej do nadawcy jest adnotacja pocztowa "zwrot – adresat zmarł", a na wykazie stron do decyzji z [...] marca 2011 r. przy nazwisku N.H. widnieje adnotacja urzędnika "do tej pory pismo z dn. 10.01.11., postanow. z dn. 7.01.11. odbierał pełnoletni domownik". W ocenie organu odwoławczego, analiza wcześniejszej korespondencji prowadzonej przez organ l instancji wskazuje, że faktycznie organ nie wiedział o śmierci osoby uznanej za stronę postępowania, ponieważ poprzednie przesyłki pocztowe były odbierane. Natomiast do organu odwoławczego wróciło pięć przesyłek z postanowieniem tego organu z 13 maja 2011 r. skierowanym do stron z adnotacją "adresat zmarł": [...]. Organ odwoławczy wystąpił do Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Jeleśni, który potwierdził śmierć [...], podając dokładne daty Ich zgonu: odpowiednio 31 grudnia 2008 r., 22 sierpnia 2009 r. i [...] marca 2007 r. Natomiast dat śmierci pozostałych osób nie odnaleziono w bazie komputerowej obejmującej lata 2000–2011, co wskazuje, że osoby te zmarły w latach wcześniejszych. W ocenie organu odwoławczego, w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego ustalono więc, że zaskarżona decyzja organu I instancji skierowana zostało również do osób, które nie mogły mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zmarły jako osoba nie mająca zdolności prawnej nie może być podmiotem praw i obowiązków wynikających z zakresu prawa administracyjnego. Postępowanie prowadzone z udziałem osoby nieżyjącej (a więc niemającej w chwili wydania decyzji przymiotu strony) i skierowanie do niej decyzji ma charakter postępowania nieistniejącego i stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Skargi na powyższą decyzję organu odwoławczego wnieśli skarżący oraz skarżąca spółka.

Uwzględniając skargi Sąd I instancji wskazał, że doszło do naruszenia art. 49 k.p.a. i stanowiącego wobec niego lex specialis art. 127 ust. 7a Prawo wodne. Przepis art. 127 ust. 7a Prawa wodnego stanowi, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przekracza dwadzieścia, to do stron innych niż wnioskodawca, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, właściciel wody, właściciele urządzeń wodnych stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Oznacza to, że doręczenie bądź zawiadomienie w drodze obwieszczenia publicznego, o którym stanowi art. 49 k.p.a. może być stosowane, jeżeli organ ustali krąg podmiotów, które powinny wziąć udział w całym postępowaniu lub w niektórych jego czynnościach. W związku z tym właściwy organ musi w pierwszej kolejności ustalić krąg stron postępowania, żeby ustalić czy ich liczba przekracza dwadzieścia, co determinuje dalszy przebieg postępowania administracyjnego, a w szczególności postępowania dowodowego w zakresie dotyczącym uprawnień i obowiązków jego stron w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy błędnie przyjął, że Starosta Żywiecki w decyzji z [...] marca 2011 r. niewłaściwie ustalił krąg stron postępowania, co skutkowało skierowaniem decyzji do osób, które nie mogły mieć statusu strony. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie ustalił, że w stosunku do pięciu osób nastąpiło nieprawidłowe doręczenie decyzji, ponieważ osoby te zmarły, a organ l instancji nie ustalił ich następców prawnych. Zdaniem Sądu I instancji, stanowisko to jest błędne. Z akt administracyjnych zgromadzonych przez organ l instancji wynika bowiem, że organ l instancji ustalił, że stronami postępowania administracyjnego, w liczbie ponad dwudziestu, są władający powierzchnią ziemi w obrębie lejów depresyjnych, czyli działek znajdujących w zasięgu oddziaływania podziemnych studni. Wykazane to zostało m.in. wypisami z ewidencji gruntów oraz mapą z wyszczególnionymi działkami w obrębie lejów depresyjnych. Został więc spełniony warunek z art. 49 k.p.a. w związku z art. 127 ust. 7a ustawy – Prawo wodne. Zastosowanie trybu obwieszczenia w stosunku do podmiotów władających powierzchnią ziemi, zwalnia organ od konieczności ustalania ewentualnych następców prawnych zmarłych stron postępowania. Obwieszczenie ma bowiem ten skutek, że każdy, kto uważa się za stronę postępowania (w tym następca prawny) może dowiedzieć się o toczącym się postępowaniu i jego przebiegu, co umożliwia czynny w nim udział.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 127, w tym art.127 ust.7 i 7a ustawy – Prawo wodne w brzmieniu nadanym ustawą z 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych ustaw (Dz.U. Nr 32, poz. 159).

Po drugie, brak zastosowania art.127 ust.7 i ust. 9 ustawy – Prawo wodne w związku z art. 20 ustawy nowelizującej z 5 stycznia 2011 r. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie przywołanej wyżej ustawy zmieniającej.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., przez błędnie dokonaną kontrolę zaskarżonej decyzji, z pominięciem skutku określonego w art.156 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie organu, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że organ I instancji w oparciu o ustalenia stanu faktycznego i prawnego, uznał osoby nieżyjące za strony postępowania i skierował do nich decyzje w trybie zwykłym wynikającym z art.39 i nast. k.p.a. Organ odwoławczy był więc zobowiązany przyznać status strony również ich następcom prawnym ze skutkiem dokonywania doręczeń w tum trybie. Zdaniem organu oznacza to, że Sąd I instancji wadliwie zarzucił organowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 49 k.p.a. i art. 33 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie podmiotów będących następcami prawnymi osób, którym przyznano status stron, w tym także jako uczestnikom na prawach stron w postępowaniu sądowym. W ocenie organu, Sądu I instancji błędnie przyjął, że wobec tych osób mógł znaleźć zastosowanie w postępowaniu administracyjnym tryb doręczeń, o którym mowa w art. 49 k.p.a., a więc, że Sąd I instancji również nie miał obowiązku zapewnienia ich udziału w postępowaniu sądowym zgodnie z przepisem art. 33 § 1 p.p.s.a. W ocenie organu oznacza to, że strony te zostały pozbawione możliwości obrony swych praw w postępowaniu sądowym.

Po drugie, art. 134 § 1 i art. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez dokonanie wybiórczej oraz dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, w rezultacie której przyjęto istotny dla określenia kręgu stron postępowania stan faktyczny odmienny od rzeczywistego, ustalonego przez organ orzekający I i II instancji. W ocenie organu, ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny pozostaje w sprzeczności z obowiązującą organ odwoławczy procedurą administracyjną, w tym art. 61 § 4 k.p.a., a także art. 9 i 10 k.p.a.

Organ odwoławczy wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zgodnie z właściwymi normami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy podkreślić, że w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. 20 stycznia 2010 r. obowiązywał art. 127 ust. 7 i 9 Prawa wodnego w brzmieniu przed dniem wejścia w życie ustawy z 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych ustaw (Dz.U. Nr 32, poz. 159), a nie po nowelizacji tej ustawy – Prawo wodne dokonanej przez powyższą ustawę. Jednak wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej także powyższy przepis art. 127 ust. 7 stanowił, że zawsze w rozumieniu art. 28 k.p.a. stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, właściciel urządzenia wodnego, lecz także władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Natomiast dyspozycja art. 127 ust. 9 Prawa wodnego jednoznacznie stanowiła, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przekracza 20 to do stron innych niż wnioskodawca, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, właściciel wody i właściciele urządzeń wodnych stosuje się przepis art. 49 k.p.a. i to wprost, a nie odpowiednio. Natomiast właśnie z powodu dużej liczby potencjalnych stron takiego postępowania, ustawodawca odstąpił w tym zakresie podmiotowym od normalnego trybu doręczania pism na rzecz ogłoszenia publicznego (art. 39–48 k.p.a.). Rozumowanie odmienne, czyli niweczące cel wprowadzenia regulacji szczególnej jest więc nieuzasadnione. Gdyby organ musiał ustalać krąg stron postępowania, to nie byłoby potrzeby wprowadzania szczególnego trybu informowania stron o decyzjach i innych czynnościach postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1635/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Należy także przypomnieć, ze w świetle art. 49 k.p.a. sam upływ czternastu dni, w ciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie, oznacza, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym. Jest to rozwiązanie procesowe służące prowadzeniu postępowań administracyjnych, w których występuje duża liczba podmiotów. Ponadto przyjęcie, zgodnie z art. 49 in fine k.p.a., doręczenie stronie decyzji ze skutkiem prawnym nie jest tożsame z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.), czy też z dowiedzeniem się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Natomiast odrębną kwestią jest zaistnienie przesłanek wznowieniowych, jednakże ta kwestia nie ma wpływu na ocenę zachowania przez stronę terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2517/10, Lex nr 1071224).

Trzeba również zaznaczyć, że powyższa regulacja z powodu wprowadzenia daleko idących odstępstw od zasady oficjalności doręczeń istotnie ogranicza stosowanie zasad ogólnych k.p.a. w postaci zasady informowania (art. 9 k.p.a.) i zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Ponadto wprowadza swoistą gradację poszczególnych kategorii stron postępowania (których katalog ustalany jest na zasadach ogólnych, tj. stosownie do treści art. 28 k.p.a. – zob. art. 127 ust. 7 i ust. 9 Prawa wodnego). Z kolei najdalej idące uprawnienia przysługują wnioskodawcy, właścicielowi wody, właścicielowi urządzeń wodnych i regionalnemu dyrektorowi zarządu gospodarki wodnej, którym w normalnym trybie doręcza się dalej odpis decyzji jak i oczywiście pisma procesowe, w odróżnieniu od innych zainteresowanych podmiotów zawiadamianych tylko w trybie art. 49 k.p.a.

Po drugie, organ administracji ma podstawy do zastosowania art. 49 k.p.a. wówczas, gdy przepis szczególny tak stanowi, nie ma zaś podstaw, aby z treści tego przepisu wyprowadzić wniosek, że uprzednio należy ustalić zamknięty wykaz wszystkich stron mogących posiadać interes prawny do udziału w postępowaniu. Ponadto z istoty tego unormowania wynika, że na skutek jego zastosowania mogą do postępowania zgłosić się wszystkie osoby, uważające iż taki interes posiadają, do organu zaś w takim przypadku należy ocena istnienia takiego interesu, a co za tym idzie legitymacji do udziału w postępowaniu. Bez znaczenia przy tym będzie to, czy osoby takie wzięły czynny udział w postępowaniu przed organem I instancji, a uwagi i zastrzeżenia do rozstrzygnięcia zgłosiły dopiero w toku postępowania przed organem II instancji, ponieważ domniemanie ich udziału w postępowaniu wynika z tego, że organ powiadamiał w formie ogłoszeń o podejmowanych w I instancji czynnościach.

Obwieszczenie, o którym stanowi art. 49 k.p.a., ma ten skutek, że każdy zainteresowany, kto uważa się za stronę postępowania, może dowiedzieć się o toczącym się postępowaniu i jego przebiegu, co umożliwia ewentualny czynny w nim udział. W związku z tym do podmiotów zainteresowanych tym postępowaniem, a nie do organu prowadzącego postępowanie, należy podjęcie czynności zapewniających im czynne uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 51/08 publ. w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Brak jest zatem podstaw do uznania, że z tego powodu w sprawie doszło do nieważności postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. biorąc pod uwagę, że to tylko następcy prawni zmarłych stron tego postępowania zawiadomieni w trybie art. 49 k.p.a. mogą podejmować czynności, które zapewnią im uczestnictwo w tym postępowaniu administracyjnym. Ponadto jest także oczywiste, że zawiadomienie takich stron w trybie art. 49 k.p.a. czyli obwieszczenia publicznego o wydanej decyzji przez właściwy organ administracji publicznej prowadzący postępowanie nie wywołuje skutku prawnego, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie jest to bowiem w żadnym przypadku podstawa do stwierdzenia ze skutkiem ex tunc nieważności takiej decyzji, ponieważ została skierowana do osoby niebędacej stroną w tej sprawie, biorąc pod uwagę pozostałych jej adresatów będących także stronami takiego postępowania administracyjnego, do których została skierowana. Z tego powodu brak jest również przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 49 k.p.a. i art. 33 § 1 p.p.s.a. Dotyczy to także braku podstaw do stwierdzenia naruszenia w tym zakresie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. i art. 9 i 10 k.p.a.

Po trzecie, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut braku zastosowania przez Sąd I instancji przepisów art. 127 ust. 7 i 9 Prawa wodnego, czyli sprzed nowelizacji ustawą z 5 stycznia 2011 r., a powołanie tych przepisów w brzmieniu po nowelizacji, tj. art. 127 ust. 7 i 7a Prawa wodnego chociaż słuszny nie miał jednak istotnego wpływu na wynik spawy. Należy bowiem podkreślić, że zarówno w obowiązującym uprzednio stanie prawnym, tj. do nowelizacji Prawa wodnego (art. 127 ust. 7 i 9) jak i w obecnym stanie prawnym (art. 127 ust. 7 i 7a) wzorzec kontroli nie zmienił się w odniesieniu do innych stron postępowania, poza wymienionymi odpowiednio w art. 127 ust. 7 i obecnie art. 127 ust. 7a Prawa wodnego. Ten ostatni przepis jednoznacznie bowiem stanowi, że jeżeli liczba stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przekracza 20 innych niż wnioskodawca, właściciel wody, właściciel urządzeń wodnych i uprawniony do rybactwa to stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Dlatego też, zgodnie z dyspozycją art. 184 p.p.s.a., pomimo jak w tej sprawie częściowo błędnego w tym zakresie uzasadnienia, jeżeli zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.