Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie NSA Jan Bała Zofia Borowicz (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Po 760/11 w sprawie ze skargi A. P. na informację Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia numeru identyfikacyjnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. odrzucił skargę A. P. na informację Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie zawieszenia numeru identyfikacyjnego.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji podał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. pismem zatytułowanym "Informacja" nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. poinformował małżonków A. P. i B. P. o zawieszeniu numeru identyfikacyjnego A. P. Organ wyjaśnił, że B. P. nadano numer gospodarstwa [...] na wniosek o wpis do ewidencji producentów złożony w dniu 5 marca 2004 r. za zgodą współmałżonka. A. P. nadano zaś numer gospodarstwa [...] na wniosek o wpis do ewidencji producentów złożony w dniu 11 lutego 2005 r., również za zgodą współmałżonka. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynikało, że w czasie trwania związku małżeńskiego, w dniu 30 marca 2005 r., A. i B. P. zawarli w formie notarialnej umowę majątkową małżeńską, wyłączającą wspólność ustawową. W związku z powyższym organ stwierdził, że małżonkowie P. błędnie otrzymali dwa odrębne numery identyfikacyjne w czasie trwania małżeństwa, z naruszeniem art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.), który stanowi, iż w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny. Numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. Z uwagi na to, że A. P. złożyła później wniosek o wpis do ewidencji tj. w dniu 5 marca 2004 r., organ – mając na celu dostosowanie zaistniałego stanu do obowiązujących przepisów – zawiesił nadany jej numer identyfikacyjny z dniem [...] lutego 2011 r.

W piśmie z dnia [...] marca 2011 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie A. P. i B. P. do usunięcia naruszenia prawa, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. nie znalazł podstaw do zmiany swego stanowiska.

A. P. i B. P. złożyli skargę na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o uchylenie aktu zawieszenia numeru identyfikacyjnego nadanego A. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. uzasadniając odrzucenie skargi wskazał, że w świetle postanowień ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, dokonanie wpisu do stosownej ewidencji następuje gdy są spełnione warunki przewidziane w ustawie, w szczególności w art. 11. Jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny (art. 12 ust. 1 ustawy). W myśl art. 13 ust. 2 i 3 ustawy Kierownik biura powiatowego Agencji wydaje podmiotom wpisanym do ewidencji producentów, niezwłocznie po dokonaniu wpisu, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia wpłynięcia wniosku o wpis do ewidencji producentów, zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym, o którym mowa w art. 12. Natomiast stosownie do art. 13 ust. 1 Kierownik biura powiatowego Agencji odmawia, w drodze decyzji administracyjnej, wpisu do ewidencji producentów, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem lub został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12.

Z powyższej regulacji WSA wywiódł, że wpisy do stosownej ewidencji mają charakter czynności materialnotechnicznej. W przedmiocie wpisu do ewidencji producentów i związanego z tym nadania numeru identyfikacyjnego kognicji sądów administracyjnych podlegają czynności materialno-techniczne dokonania stosownego wpisu do ewidencji (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) oraz decyzje o odmowie dokonania przedmiotowego wpisu i decyzje uchylające dokonany wpis do ewidencji producentów (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

Tymczasem w niniejszej sprawie strony zaskarżyły odpowiedź Kierownika Biura Powiatowego ARiMR na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, domagając się uchylenia "zawieszenia" numeru identyfikacyjnego nadanego A. P.

Sąd I instancji wskazał zatem przede wszystkim, że skargę wnosi się na dany akt (czynność), a nie na odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dalej według WSA w sprawie przedmiotem zaskarżenia nie mogła być również kwestionowana przez skarżących czynność "zawieszenia" numeru identyfikacyjnego nadanego A. P., gdyż tego rodzaju czynność nie wynika z obowiązujących przepisów prawa. Gdy organ stwierdził wadliwość dokonanego wcześniej wpisu do ewidencji producentów i związanego z tym nadania numeru identyfikacyjnego, właściwym było wszczęcie postępowania administracyjnego, w którym ewentualne stwierdzenie braku podstaw do dokonania wpisu do stosownej ewidencji, który mimo tego został dokonany, winno skutkować wydaniem decyzji o uchyleniu wadliwie dokonanej czynności materialno-technicznej. Tymczasem w niniejszej sprawie, organ, stwierdzając, że numer identyfikacyjny został nadany A. P. niezgodnie z prawem, nie przeprowadził powyższej procedury, lecz w piśmie zatytułowanym "Informacja", stwierdził "zawieszenie" nadanego numeru identyfikacyjnego, która to czynność nie wywołuje skutków w sferze uprawnień i obowiązków podmiotu, którego dotyczy. Tym samym powyższa czynność "zawieszenia", jako nieprzewidziana prawem nie mogła zostać uznana za działanie z zakresu administracji publicznej, podlegające zaskarżeniu jako "inny akt lub czynność" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Według Sądu I instancji nie można również pisma organu informującego o dokonaniu zawieszenia numeru identyfikacyjnego potraktować jako decyzji o uchyleniu czynności materialno-technicznej – wpisu do ewidencji producentów, ponieważ pismo to nie zawierało koniecznych elementów decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności rozstrzygnięcia o uchyleniu dokonanego wpisu. Co więcej, z treści tego pisma nie wynikał zamiar organu osiągnięcia bezpośredniego skutku uchylenia spornego wpisu do ewidencji producentów i związanego z tym nadania numeru identyfikacyjnego, skoro dokonując "zawieszenia" nadanego A. P. numeru identyfikacyjnego, organ stwierdził jednocześnie dopuszczalność posługiwania się przez nią tymże numerem identyfikacyjnym do czasu zakończenia obsługi programu pomocowego Modernizacja gospodarstw rolnych. Ponadto, w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ stwierdził, że owo zawieszenie nie powoduje żadnych negatywnych skutków prawnych dla beneficjentów.

Reasumując, Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem zaskarżenia do sądu nie mogła być ani odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani pismo organu informujące o zawieszeniu numeru identyfikacyjnego, ani też sama czynność zawieszenia tego numeru, i dlatego skargę jako niedopuszczalną odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej jako: p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła A. P. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania:

– art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej jako: p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie skargi i błędne przyjęcie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego,

– art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy tylko czynności organów wynikających z przewidzianych przez obowiązujące przepisy prawa,

– art. 134 § 2 w zw. z art. 153 p.p.s.a., dokonując oceny prawnej i wskazań co do dalszego działania organu na niekorzyść strony skarżącej, mimo braku rozpoznania zarzutów skargi i nierozstrzygnięcia sprawy co do istoty,

– art. 141 § 2 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w ten sposób, iż WSA w P. odrzucając skargę bez jej merytorycznego rozpoznania, jednocześnie zawarł w swym postanowieniu wskazania, co do dalszego działania przez organ przy rozpoznaniu sprawy, bez jednoczesnego uchylenia zaskarżonej czynności zawieszenia numeru identyfikacyjnego,

– art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., przez błędne ustalenie faktyczne, polegające na tym, że organ stwierdził, że zawieszenie numeru identyfikacyjnego nie powoduje żadnych negatywnych skutków prawnych beneficjentów,

• powyższe naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w ich konsekwencji WSA w P. nie rozpoznał skargi i nie rozstrzygnął spraw co do istoty,

2. naruszenie prawa materialnego:

– art. 7 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, poprzez błędne przyjęcie, że zawieszenie numeru identyfikacyjnego nie powoduje żadnych negatywnych skutków prawnych beneficjentów.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej A. P. wskazała, że przyjęcie przez WSA w P., iż czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., muszą być czynnościami przewidzianymi obowiązującymi przepisami prawa, jest nadinterpretacją ww. przepisu, powodującą nieuprawnione ograniczenie kontroli sądowoadministracyjnej działalności administracyjnej w świetle art. 1 § 1 p.u.s.a.

Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła również sprzeczność w rozumowaniu Sądu I instancji, który z jednej strony stwierdził, że zawieszenie numeru identyfikacyjnego nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie wynika z obowiązujących przepisów prawa, a jednocześnie wskazał, że taką czynnością byłaby decyzja uchylająca dokonany wpis do ewidencji producentów, który to akt również nie jest przewidziany przepisami prawa, a Sąd doszukuje się podstawy do wydania takiej decyzji "na zasadzie analogii" do art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W konsekwencji w ocenie skarżącej zawieszenie numeru identyfikacyjnego, jest czynnością materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, gdyż posiada charakter publicznoprawny oraz dotyczy praw i obowiązków strony. W szczególności strona posiadając zawieszony numer identyfikacyjny, nie może posługiwać się tym numerem przy okazji nowych wniosków.

Uzasadniając naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 2 p.p.s.a., wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że Sąd nie stwierdził naruszenia skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej czynności, ale jednocześnie wskazał, iż organ zamiast zawieszenia powinien był wydać decyzję uchylającą dokonany wpis, co stanowiło de facto wskazanie na podjęcie przez organ czynności na niekorzyść skarżącej, biorąc pod uwagę skutki posiadania wpisu do ewidencji producentów rolnych. Dodatkowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę, pozostawił w obrocie prawnym wadliwą czynność zawieszenia numeru identyfikacyjnego, a jednocześnie wskazał na ponowne załatwienie sprawy przez organ poprzez wydanie decyzji uchylającej wpis do ewidencji producentów rolnych, naruszając tym samym obowiązek kontroli legalności działalności administracji publicznej sformułowany w art. 1 §1 ustawy p.u.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli instancyjnej, wywołanej skargą kasacyjną, objęte jest postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi na informację Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia numeru identyfikacyjnego.

W ocenie Sądu I instancji czynność "zawieszenia" nadanego numeru identyfikacyjnego jako nieprzewidziana prawem, nie może podlegać zaskarżeniu jako "inny akt lub czynność" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu nie można było potraktować pisma organu informującego o dokonaniu zawieszenia numeru identyfikacyjnego jako decyzji o uchylenie czynności materialno-technicznej wpisu do ewidencji podmiotów, gdyż nie zawiera ono wprost tego rodzaju rozstrzygnięcia. Natomiast według autora skargi kasacyjnej zawieszenie numeru identyfikacyjnego jest czynnością materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, gdyż posiada charakter publicznoprawny, dotyczącą praw i obowiązków skarżącej, która nie może posługiwać się tym numerem przy okazji nowych wniosków.

Rozstrzygnięcie powyższej kwestii prawnej wymaga przede wszystkim analizy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji podmiotów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm. – dalej ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r.). Stosownie do uregulowań art. 11 ust. 1 tej ustawy, wpisu producenta do ewidencji podmiotów dokonuje się na jego wniosek złożony do kierownika biura powiatowego Agencji. Jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny (art. 12 ust. 1). Kierownik biura powiatowego Agencji odmawia, w drodze decyzji administracyjnej, wpisu do ewidencji producentów, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem lub został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12 (art. 13 ust. 1). Jednocześnie ww. organ administracji publicznej wydaje podmiotom wpisanym do ewidencji producentów zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym, o którym mowa w art. 12 (art. 13 ust. 2). Podmioty wpisane do ewidencji producentów w kontaktach z Agencją są obowiązane do posługiwania się numerem identyfikacyjnym, o którym mowa w art. 12 (art. 13 ust. 4). Natomiast stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r., producent jest obowiązany do zgłoszenia kierownikowi biura powiatowego Agencji każdej zmiany danych zawartych we wniosku, o którym mowa w art. 11, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmiany.

Z powyższych regulacji wynika, że wpis do ewidencji producentów i związane z tym nadanie numeru identyfikacyjnego jest czynnością materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej. Tego rodzaju czynność jest prawnie regulowaną formą działania administracji w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ustawodawca przewiduje załatwienie spraw administracyjnych w formie czynności materialno-technicznej w przypadku, gdy należy zastosować prawo materialne bez rozstrzygania sporu co do jego treści lub ze względu na to, że nie trzeba dokonywać ustalenia obowiązującego prawa w drodze jego wykładni. Takiego charakteru nie można natomiast przypisać władczym działaniom organów administracji publicznej właściwym w sprawach ewidencji producentów, których skutkiem jest pozbawienie możliwości posługiwania się przez producenta numerem identyfikacyjnym nadanym mu w związku z wpisem producenta do ewidencji producentów.

Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. przewiduje sytuacje wymagające podjęcia decyzji administracyjnej dotyczącej odmowy wpisu (art. 13 ust. 1). Powyższa ustawa nie reguluje wprost kwestii wykreślenia z ewidencji producentów, pozbawienia bądź też zawieszenia numeru identyfikacyjnego. Jak wynika z art. 12 ust. 2 powyższej ustawy numer identyfikacyjny nadany jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę prawnego. Nie oznacza to jednak, że czynność materialno-techniczna jaką jest wpis do ewidencji producentów i nadanie numeru identyfikacyjnego nie może być skorygowana w razie ujawnienia się okoliczności wskazujących, że rejestracja producenta i związane z nią nadanie numeru identyfikacyjnego zostały dokonane wadliwie. Zauważyć należy, że na mocy art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. producent jest zobowiązany zgłaszać organowi zmianę danych uwzględnionych w ewidencji. Brak jest przy tym wyraźnego wskazania ustawodawcy jakie działanie powinien podjąć organ ewidencyjny w przypadku złożenia wniosku o dokonanie zmiany. W doktrynie i orzecznictwie nie jest sporne, że w takiej sytuacji, w drodze analogii do dokonywania wpisu producenta do ewidencji organ dokonuje takiej zmiany poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej. W orzecznictwie wyrażono też pogląd, że również zastosowania analogii wymaga odmowa dokonania zmiany wpisu, która z kolei następuje w drodze decyzji administracyjnej, bowiem jest rozstrzygnięciem odmownym w zakresie uprawnień producenta (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2010 r., III SA/Wr 683/10, zbiór Lex nr 758057).

Nie można wykluczyć, że wskutek zgłoszenia zmiany danych, o której stanowi art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r., wystąpi konieczność uchylenia dokonanego wpisu w ewidencji producentów. Wszelkie działania administracji o charakterze władczym mające w istocie rzeczy na celu uchylenie dokonanego wpisu równoważne są w skutkach z odmową wpisu, o jakiej stanowi art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. Tego rodzaju czynności prawne administracji związane są ze stosowaniem prawa, a zatem nie mieszczą się w pojęciu aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie organu administracji w tym przedmiocie jest rozstrzygnięciem o prawach producenta, zatem musi być podjęte w drodze decyzji administracyjnej. W orzecznictwie nie jest kwestionowany pogląd, że ze względu na zawartą w art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne; nie można go domniemywać (wyrok NSA z 23 stycznia 1998 r., II SA 1329/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 137, a także uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 24 maja 2012 r. sygn. II GPS 1/12 – baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe, za trafne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że czynność "zawieszenia" nadanego numeru identyfikacyjnego, o której rozstrzygnięto w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej o akcie lub czynności, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można mówić nie tylko wtedy, gdy jest podejmowany w sprawie indywidualnej, jest skierowany do oznaczonego podmiotu, dotyczy obowiązku lub uprawnienia tego podmiotu, ale jednocześnie sam obowiązek lub uprawnienie, którego akt (czynność) dotyczy jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.

Treść uregulowań zawartych w art. 11-14 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. dotyczących wpisu do ewidencji producentów i związanego z tym nadania numeru identyfikacyjnego nie określa wprost obowiązku zawieszenia numeru identyfikacyjnego producenta. Brak więc podstaw do twierdzenia, że tego rodzaju obowiązek został bezpośrednio określony w przepisach ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. W konsekwencji nie jest trafne stanowisko, że "zawieszenie" numeru identyfikacyjnego jest czynnością z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Nie są więc zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Nie oznacza to, że stanowisko Sądu I instancji jest w pozostałym zakresie prawidłowe.

Z przyczyn wskazanych na wstępie przez Naczelny Sąd Administracyjny nie można podzielić argumentacji Sądu I instancji, iż rozstrzygnięcie zawarte w piśmie organu z dnia [...] lutego 2011 r. pt. "Informacja nr [...]" nie nosi cech decyzji administracyjnej wyłącznie z tej przyczyny, że nie zawiera rozstrzygnięcia o uchyleniu dokonanego wpisu do ewidencji producentów.

Jak wielokrotnie podkreślano w doktrynie i orzecznictwie, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło zostać zakwalifikowane jako decyzja administracyjna, nie musi ono zawierać wszystkich składników decyzji przewidzianych w art. 107 k.p.a. (por. wyrok NSA z 22 września 1981 r., SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91). Nie jest też obecnie kwestionowane, że wystarczy, aby pismo pochodzące od organu zawierało: oznaczenie stron decyzji, rozstrzygnięcie i podpis osoby reprezentującej organ.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżona do Sądu I instancji "Informacja" Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia numeru identyfikacyjnego, to decyzja administracyjna rozstrzygająca o uprawnieniach skarżącej związanych z nadanym jej numerem identyfikacyjny w związku z wpisem do ewidencji producentów. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji okoliczność, że organ w piśmie tym dopuścił możliwość czasowego posługiwania się przez skarżącą nadanym jej numerem identyfikacyjnym, a jednocześnie stanowczo wskazał z jaką datą tego rodzaju uprawnienie jej nie przysługuje oraz jaki to rodzi negatywny skutek dla skarżącej w przypadku niedostosowania się do tak określonych postanowień, wskazuje na decyzyjny charakter tego rozstrzygnięcia. Nie ma znaczenia dla oceny charakteru prawnego tego "pisma" to, że nie zawiera sformułowania o uchyleniu dokonanego wpisu do ewidencji producentów. Istotne bowiem jest, że "pismo" to spełnia wymogi decyzji administracyjnej. Zawiera nie tylko oznaczenie organu i adresata rozstrzygnięcia, datę oraz podpis osoby reprezentującej organ, ale także rozstrzygnięcie, którym jest "zawieszenie" numeru identyfikacyjnego, a nadto uzasadnienie faktyczne i prawnego tego rozstrzygnięcia. Nie jest rzeczą sądu administracyjnego na tym etapie postępowania ocenianie, czy rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej "Informacji nr [...]" jest prawidłowe, czy znajduje podstawę materialnoprawną itp.

Wyrażenie w tej kwestii poglądu przez sąd administracyjny byłoby w tej sytuacji naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Nie może budzić wątpliwości, że zaskarżona decyzja ("Informacja nr [...]") została wydana przez organ I instancji. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność skargi, o której mowa w tym przepisie obejmuje m.in. sytuację, gdy skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. W myśl natomiast art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

Z przytoczonych regulacji wynika, że skarga wniesiona w tej sprawie na decyzję organu I instancji podlegałaby odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z uwagi na treść art. 189 p.p.s.a. tę okoliczność Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany uwzględnić z urzędu.

Z treści zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji organu I instancji ("Informacja nr [...]") wynika, że nie zawarto w niej żadnego pouczenia o środkach jej zaskarżenia. Okoliczności sprawy dowodzą, że skarżąca podejmowała kroki prawne zmierzające do weryfikacji stanowiska zajętego przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji. W tym celu m.in. skierowała "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", które nie zostało przez organ I instancji potraktowane jak odwołanie od decyzji. Nie wynika przy tym z akt administracyjnych czy organ I instancji w inny sposób pouczył skarżącą o przysługujących jej środkach odwoławczych bądź też czy wzywał skarżącą do sprecyzowania stanowiska co do charakteru prawnego jej pisma pt. "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". Zauważyć należy, że także w piśmie organu I instancji z dnia 30 marca 2011 r. nie zawarto jakiegokolwiek pouczenia o przysługujących skarżącej środkach zaskarżenia. Skoro zaskarżone do sądu administracyjnego "pismo" zostało uznane przez Naczelny Sąd Administracyjny za decyzję organu I instancji, to organ ten musi zająć właściwe stanowisko w kwestii dalszych możliwości zaskarżenia tej decyzji przez skarżącą, przy uwzględnieniu składanych dotychczas przez stronę pism do organu oraz mając na względzie treść art. 112 k.p.a. Ponadto należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, że o charakterze środka procesowego nie przesądza jego nazwa, lecz treść pisma i treść żądań strony (por. wyrok NSA z 2 marca 1987 r., II SA 92/87; z 16 grudnia 1987 r., IV SA 787/87; postanowienie NSA z 4 lipca 2012 r., II OSK 1478/12, opubl. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe oznacza zatem, że trafny jest zarzut skarżącej, iż Sąd I instancji wadliwie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Niemniej z uwagi na powyższe wywody zachodziła podstawa do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nie ma bowiem wpływu na kwestię dopuszczalności skargi na decyzję organu I instancji brak pouczenia o środkach jej zaskarżenia.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzi przesłanka do oddalenia skargi kasacyjnej określona w art. 184 in fine p.p.s.a. Przepis art. 184 p.p.s.a. stanowi podstawę oddalenia skargi kasacyjnej, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat. M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009).

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. wskazać należy, że jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną w trybie art. 184, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż Sąd I instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 18 listopada 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101 z aprobująca glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005, nr 2, poz. 18).

Co do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 2 p.p.s.a. to należy go uznać za nietrafny zważywszy na fakt, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 141 § 2 p.p.s.a., gdyż przepis ten reguluje kwestie sporządzania przez sąd administracyjny uzasadnienia w przypadku oddalenia skargi, a zatem nie ma wpływu na wynik postępowania sądowoadministracyjnego.

Przedwczesne było odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wobec uznania, że skarga jest niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 in fine p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.