Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Wolf - Kalamala, Sędzia NSA Beata Cieloch, Sędzia WSA (del.) Dariusz Skupień (sprawozdawca), Protokolant Agata Milewska, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 898/16 w sprawie ze skargi S. S.A. z siedzibą w S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie z dnia 24 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu kosztów egzekucyjnych oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 15 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 898/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. Spółka Akcyjna z siedzibą w S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie z dnia 24 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu kosztów egzekucyjnych, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z dnia 5 maja 2016r. nr [...], zasądził od Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie na rzecz strony skarżącej S. Spółka Akcyjna z siedzibą w S. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w S., jako organ egzekucyjny, prowadził postępowanie egzekucyjne na podstawie wystawionych z dnia

27 grudnia 2013 r. wystawionych przez Burmistrza B. tytułów wykonawczych

o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z dnia 27.12.2013 r., obejmujących należności z tytułu podatku

od nieruchomości za 2008 r.

W wyniku zastosowanego środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności

z rachunku bankowego, należność objęta powyższymi tytułami wykonawczymi została w całości wyegzekwowana w dniu 31 grudnia 2013r. wraz z powstałymi kosztami egzekucyjnymi, w związku z czym, egzekucja prowadzona na podstawie przedmiotowych tytułów wykonawczych została zakończona. W dniu 7 stycznia

2014r. poinformowano spółkę o wysokości pobranych kosztów egzekucyjnych, przesyłając jej zestawienie rozliczenia uzyskanych kwot z dnia 31 grudnia 2013 r. Pismem z dnia 5 kwietnia 2016 r. Spółka złożyła wniosek o zwrot kosztów egzekucyjnych wraz z odsetkami oraz obciążenie tymi kosztami wierzyciela. Postanowieniem z dnia 5 maja 2016 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. jako organ egzekucyjny odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku wobec stwierdzenia, że wiosek został złożony z uchybieniem terminowi, natomiast brak zachowania terminów określonych w art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r.

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016r. poz. 599 ze zm.)

- zwanej dalej u.p.e.a. – uniemożliwia jego merytoryczne rozpatrzenie, zaś przepis art. 64c § 3 u.p.e.a. powołany przez Spółkę, nie może stanowić samodzielnej podstawy formalnej rozstrzygnięcia w sprawie kosztów egzekucyjnych. Dodatkowo organ egzekucyjny wskazał, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności będące podstawą zwrotu pobranych kosztów egzekucyjnych. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem organu egzekucyjnego, spółka pismem z dnia 16 maja 2016 r. złożyła zażalenie zarzucając mu naruszenie art. 64c § 3 u.p.e.a. oraz wnosząc

o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Dyrektor Izby Skarbowej

w Szczecinie postanowieniem z 24 czerwca 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z dnia 5 maja 2016 r. Przytaczając przepis art. 64c § 3 u.p.e.a. organ odwoławczy wskazał,

że jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeśli niezgodne z prawem wszczęcie

i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela. Zdaniem organu odwoławczego, przepis art. 64c § 3 u.p.e.a. nie stanowi zatem samodzielnej podstawy formalnej rozstrzygnięcia w sprawie kosztów egzekucyjnych w sytuacji spornej między zobowiązanym a organem egzekucyjnym. Podkreślono przy tym,

że egzekucja w niniejszej sprawie została zakończona 31 grudnia 2013 r. W stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2015 r. podstawę prawną do wydania

w takiej sytuacji postanowienia stanowił przepis art. 64e § 7 u.p.e.a. Postanowienie mogło być wydane, jeśli żądanie zgłoszone zostało w terminie wskazanym w art 64c § 8 u.p.e.a. Jak wskazał organ odwoławczy, z akt sprawy wynika, że organ egzekucyjny w dniu 7 stycznia 2014 r. powiadomił zobowiązaną Spółkę o wysokości pobranych kosztów egzekucyjnych, przesyłając jej zestawienie rozliczenia uzyskanych kwot. Zatem termin żądania wydania postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych upływał w dniu 21 stycznia 2014 r. Tymczasem wniosek Spółki

o zwrot kosztów egzekucyjnych został złożony w dniu 6 kwietnia 2016 r., czyli po terminie przewidzianym na jego wniesienie. Wobec powyższego Dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zobowiązana Spółka uchybiła terminowi do złożenia wniosku w sprawie kosztów egzekucyjnych i z tego powodu postępowanie w tym zakresie nie może zatem zostać wszczęte. Sumując, organ odwoławczy wskazał, że w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym,

w sprawie wystąpiła przesłanka "innej uzasadnionej przyczyny" z art. 61 a § 1 k.p.a., co skutkowało koniecznością odmowy przez organ egzekucyjny wszczęcia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów egzekucyjnych. Jednocześnie organ odwoławczy dodatkowo wyjaśnił, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a co za tym idzie, w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum sprawy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie Spółka zarzuciła:

1) naruszenie art. 61a §1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 64c § 8 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym w czasie zakończenia postępowania egzekucyjnego) przez przyjęcie, że zachodzą przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na inne uzasadnione przyczyny, tj. że Skarżąca złożyła wniosek o zwrot kosztów po terminie do jego wniesienia, w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje terminu na wystąpienie z wnioskiem o zwrot kosztów postępowania egzekucyjnego, z uwagi na niezgodność z prawem,

2) naruszenie art. 64c § 8 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym w czasie zakończenia postępowania egzekucyjnego) przez przyjęcie, że ma on zastosowanie do złożonego przez Skarżącą wniosku o zwrot kosztów postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy był to termin zastrzeżony na wystąpienie z wnioskiem o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych, albowiem dla wniosku o zwrot kosztów egzekucyjnych nie jest przewidziany żaden termin,

3) naruszenie art. 64c § 3 u.p.e.a. - przez jego niewłaściwą wykładnię, jak

i niewłaściwe jego zastosowanie przez przyjęcie, że nie zaktualizowały się przesłanki do zwrotu kosztów postępowania egzekucyjnego,

4) sprzeczność poczynionych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego oraz nie rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w tym całkowite pominięcie, iż Burmistrz B. umorzył z urzędu postępowanie w sprawie określenia zobowiązania podatkowego Skarżącej oraz ustalił i zwrócił Skarżącej niesłusznie wyegzekwowaną nadpłatę podatku wraz z odsetkami i należnym oprocentowaniem, co przesądza, iż prowadzone postępowanie było niezgodne z prawem,

5) nie odniesienie się w wydanym postanowieniu do zarzutu Skarżącej o obowiązku działania organu z urzędu w zakresie zwrotu kosztów egzekucyjnych w razie niezgodności z prawem prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 15 listopada 2016 roku, uznając skargę za zasadną, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.) powoływanej dalej jako

" P.p.s.a." uchylił postanowienia organów obu instancji. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że nie jest sporne w sprawie, że wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia

9 lipca 2015r. (sygn. akt I SA/Sz 118/15), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 24 listopada 2014 r. w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2008 r., zaś po ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza B. z dnia 18 grudnia 2013 r., [...], którą określono Skarżącej Spółce wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2008r. i której jako decyzji nieostatecznej Burmistrz B. postanowieniem z dnia 24 grudnia 2013 r. nadał rygor natychmiastowej wykonalności, na podstawie której to decyzji Burmistrz B. jako wierzyciel wystawił w dniu 27 grudnia 2013r. tytuły wykonawcze obejmujące należności wraz z odsetkami z tytułu podatku od nieruchomości

za poszczególne miesiące 2008r. Poza sporem także pozostaje,

że ponownie rozpoznając sprawę, na skutek uchylenia przez SKO w S. ww. decyzji z dnia 18 grudnia 2013 r., [...], na skutek ww. wyroku z dnia 9 lipca 2015 r., I SA/Sz 118/15, decyzją z dnia 14 marca 2016 r, znak: [...], Burmistrz B. umorzył z urzędu postępowanie w sprawie określenia skarżącej Spółce wysokości zobowiązania podatkowego w podatku

od nieruchomości za 2008 r. wobec stwierdzenia przedawnienia tego zobowiązania podatkowego z dniem 31 grudnia 2013r. W myśl art. 64c § 3 u.p.e.a. (przy czym zmiana tego przepisu z dniem 21 listopada 2013 r. przez skreślenie "z zastrzeżeniem § 3a" nie dotyczy stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy), jeżeli po pobraniu

od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się,

że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela. Interpretując przepis art. 64c § 3 u.p.e.a., Sąd wskazał, że zawarte w nim określenie "niezgodne z prawem" wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego, wiąże się ściśle z obowiązkiem podlegającym egzekucji. Zatem skoro w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy decyzja organu podatkowego

I instancji z dnia 18 grudnia 2013 r. w przedmiocie zobowiązania podatkowego

w podatku od nieruchomości za 2008 r. została ostatecznie uchylona na skutek wyroku WSA w Szczecinie z dnia 9 lipca 2015r. I SA/Sz 118/15, a następnie postępowanie w sprawie tego zobowiązania podatkowego umorzone z urzędu wobec jego przedawnienia z dniem 31 grudnia 2013 r., w związku z czym organ podatkowy

I instancji ustalił nadpłatę w podatku od nieruchomości za 2008 r., to zaistniała podstawa do uznania, że koszty egzekucyjne zostały spowodowane niezgodnym

z prawem wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Dodał, że jak wynika z art. 64c § 3 u.p.e.a., zasady przewidzianej w § 1 art. 64c tj. że koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego, nie stosuje się, jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu.

A zatem, gdy koszty egzekucyjne zostały spowodowane niezgodnym z prawem wszczęciem lub prowadzeniem postępowania egzekucyjnego, koszty te ponosi wierzyciel lub organ egzekucyjny, w zależności od tego kto spowodował niezgodne

z prawem wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Wykładnia tego przepisu jest uzależniona od należytego zrozumienia określenia "niezgodnego

z prawem wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego". Oznacza to,

że zobowiązanego nie obciążają koszty egzekucyjne, gdy spowodowane one zostały niezgodnym z prawem wszczęciem i prowadzeniem postępowania egzekucyjnego, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Warunkiem zastosowania jednakże tego przepisu jest, po pierwsze - ustalenie, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, po drugie – by stwierdzenie wadliwości postępowania egzekucyjnego nastąpiło już po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych. Oba te warunki, w ocenie Sądu, wystąpiły w badanej sprawie, przy czym przepis ten nie wymaga, oprócz zwrotu kosztów egzekucyjnych na rzecz "zobowiązanego", jakichkolwiek dodatkowych wymogów formalnych,

np. wniosku, zawiadomienia. Jedyne co wydaje się właściwe, to ustalenie

ze "zobowiązanym" sposobu zwrotu kosztów egzekucyjnych, np. na jaki rachunek bankowy. A zatem, skoro w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że wszczęcie egzekucji nastąpiło niezgodnie z prawem, to w przypadku, gdy to wierzyciel spowodował niezgodne z prawem wszczęcie lub prowadzenie egzekucji, organ egzekucyjny powinien wierzyciela obciążyć tymi kosztami wzywając go do ich zapłaty. Jedynym koniecznym warunkiem dla obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego jest jedynie wykazanie, że w sprawie prowadzonego postępowania zaistniały ww. przesłanki określone w tym przepisie, tj. że niezgodne

z prawem wszczęcie postępowania egzekucyjnego zostało spowodowane przez wierzyciela. W tej sytuacji, Sąd zobowiązał organ egzekucyjny do ponownego rozpoznania sprawy wniosku skarżącej Spółki z dnia 6 kwietnia 2016 r. (chociaż nie był konieczny). Dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie zaskarżył ww. wyrok w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z. art. 64c § 7 i § 8 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, iż rozstrzygnięcie wniosku o zwrot kosztów egzekucyjnych może zostać dokonane wyłącznie w oparciu o normę art. 64c § 3 u.p.e.a. z pominięciem uregulowań zawartych w art. 64 c § 7 i § 8 u.p.e.a.,

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie i uzasadnienie przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej zaskarżonego wyroku, to jest nie wyjaśnienie powodu zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia organowi polemikę z przyjętą przez Sąd podstawą prawną zaskarżonego wyroku i kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia,

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez takie sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania, które jest pozbawione precyzji, co uniemożliwia organom egzekucyjnym zapoznanie się ze wskazaniami co do dalszego postępowania, mimo że w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organy egzekucyjne,

4) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wyjście przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Szczecinie poza granice rozstrzyganej sprawy i dokonanie jej merytorycznego rozpatrzenia co do istoty, podczas gdy organ odmówił wszczęcia postępowania

z przyczyn formalnych, powyższe wady miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż były podstawą uchylenia postanowień organów obu instancji.

II. przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 64c § 3 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu,

że postępowanie egzekucyjne jest wszczęte i prowadzone niezgodnie z prawem

w przypadku uchylenia decyzji będącej podstawą wystawienia tytułów egzekucyjnych oraz wszczęcia i prowadzenia egzekucji, podczas gdy "niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego" dotyczy wadliwości samej egzekucji, nie zaś decyzji, w wykonaniu której ją prowadzono,

2) art. 64c § 3 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu,

iż "skoro w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy decyzja organu podatkowego

I instancji z dnia 18 grudnia 2013r. w przedmiocie zobowiązania podatkowego

w podatku od nieruchomości za 2008r. została ostatecznie uchylona na skutek wyroku WSA w Szczecinie z dnia 9 lipca 2015r. ISA/Sz 118/15, a następnie postępowanie w sprawie tego zobowiązania podatkowego umorzone z urzędu wobec jego przedawnienia z dniem 31 grudnia 2013r., w związku z czym organ podatkowy

I instancji ustalił nadpłatę w podatku od nieruchomości za 2008r., to zaistniała podstawa do uznania, że koszty egzekucyjne zostały spowodowane niezgodnym

z prawem wszczęciem postępowania egzekucyjnego", a zatem do ich zwrotu "zobowiązanemu". Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu kasator stwierdził, że art. 64c § 3 u.p.e.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia, a Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony pominął przy dokonywaniu oceny niniejszej sprawy regulacje zawarte w art. 64c § 7 i § 8 u.p.e.a. Wyszedł też poza granice sprawy, zajmując merytoryczne stanowisko wyznaczone postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie

z dnia 24 czerwca 2016 r. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji skargi

i uchylenia postanowień organów obu instancji. Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził też się z interpretacją dokonaną przez Sąd zawartego w art. 64c § 3 u.p.e.a. określenia "niezgodne z prawem wszczęcie

i prowadzenie postępowania egzekucyjnego". W ocenie organu istotą regulacji zawartej w art. 64c § 3 u.p.e.a. jest ocena prowadzenia samej egzekucji, a nie ocena postępowań administracyjnych prowadzonych przez inne organy administracji publicznej. Sformułowanie "niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego" dotyczy niewłaściwego zastosowania przepisów regulujących wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej. Dlatego w sytuacji, gdy tytuł wykonawczy został prawidłowo sporządzony i nie zawierał wad, które wykluczałyby od samego początku prowadzenie egzekucji na jego podstawie, stwierdzić należy, że postępowanie egzekucyjne zostało prawidłowo wszczęte

i prowadzone. Wobec tego określenie "niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego" dotyczy wadliwości samej egzekucji, nie zaś decyzji, w wykonaniu której ją prowadzono.

Skarżący nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną ani nie zajął stanowiska co do jej zasadności w innej procesowej formie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżony wyrok narusza wprawdzie przepisy postępowania, uchybienia te nie miały jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. zakres instancyjnej kontroli realizowanej przez Sąd odwoławczy jest wyznaczany treścią zarzutów kasacyjnych i przytoczonej na ich poparcie argumentacji. Jeżeli zatem Naczelny Sąd Administracyjny – tak jak w niniejszej sprawie – nie stwierdzi wystąpienia podstaw nieważności postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.), które jest zobowiązany uwzględnić z urzędu, rozpoznanie sprawy odbywa się w granicach wytyczonych przez treść wniesionego środka zaskarżenia.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie

z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego

za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2018 r.

I GSK 2769/18). W drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną (tak NSA w wyroku z dnia 2 października 2018 r. I FSK 1711/16). Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne

od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141

§ 4 P.p.s.a. (zob. NSA w wyroku z dnia 27 września 2018 r., II GSK 2562/16).

W rozpoznawanej sprawie WSA wbrew podniesionemu zarzutowi wskazał podstawę rozstrzygnięcia art. 64c § 3 u.p.e.a., podkreślając jednocześnie, że organ zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę, a zatem wniosek skarżącej Spółki

z dnia 6 kwietnia 2016r. (chociaż nie był konieczny). Brak zatem rozważań dotyczących regulacji z art.64c § 7 i § 8 u.p.e.a. nie eliminuje pod względem formalnym sporządzonego uzasadnienia. Ponadto uwzględniając całokształt stanowiska Sądu pierwszej instancji zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wnoszący skargę kasacyjną zrozumiał jego treść stawiając

w skardze kasacyjnej merytoryczne zarzutu, a Sąd kasacyjny nie miał trudności

z dokonaniem jego instancyjnej kontroli.

Odnosząc się do istoty sprawy, należy podkreślić, że art.64c § 3 i art.64c § 7 u.p.e.a. regulują odmienne zagadnienia. Inny jest bowiem przedmiot rozstrzygnięcia

w sprawie kosztów egzekucyjnych wydanego na podstawie zakwestionowanego przez zobowiązanego treści zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych,

a inny rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu wraz z należnymi pobranych

od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych w przypadku późniejszego ujawnienia się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne

z prawem. Dlatego też odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu pobranych należności z tytułu kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64c § 3 u.p.e.a., motywowana koniecznością rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 64c

§ 7 i § 8, naruszała art. 61a § 1 K.p.a. (stosowany w związku z art. 18 u.p.e.a.), ponieważ nie zachodzi przewidziana w tym przepisie przesłanka odmowy wszczęcia postępowania w postaci "innych uzasadnionych przyczyn". Przeciwnie, postępowanie w sprawie zwrotu pobranych od skarżącego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych powinno być przeprowadzone, skoro skarżący tego zażądał. W tym miejscu należy również podkreślić, że obowiązkiem organu jest nadanie żądaniu strony odpowiedniej formy procesowej i przyjęcie właściwego trybu postępowania

- uwzględnieniem intencji strony dającej się ustalić na podstawie całokształtu jej działań. Organ nie jest związany podstawą prawną żądania podaną przez stronę

( por. teza pierwsza wyroku NSA z 6 sierpnia 1999r., IV SA 2262/98, LEX nr 48718). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2016r., sygn. akt II FSK 3713/14 wyraził pogląd, wskazujący na możliwość zastosowania art.64c § 4 u.p.e.a.

Podkreślić należy, że przyjęty przez organy sposób działania, zmuszałby faktycznie skarżącego do skorzystania z procesu cywilnego o odszkodowanie, co nie jest prawidłowe albowiem procedura administracyjna przepisy ( u.p.e.a.) przewidują drogę prawną służącą zbadaniu i rozstrzygnięciu zasadności finansowych zobowiązanego z tytułu pobranych od niego kosztów egzekucyjnych opartych

na niezgodnym z prawem wszczęciu i prowadzeniu egzekucji administracyjnej

( tak NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2018r. sygn. akt II FSK 3363/15).

W skardze kasacyjnej odwołano się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014r., II FSK 1722/12, jednak w wyroku tym stwierdzono,

że formuła jaką posługuje się art. 64c § 7 u.p.e.a. dotycząca wydawania postanowienia "w sprawie kosztów egzekucyjnych" jest na tyle pojemna, że może obejmować zarówno rozstrzygnięcia określające wysokość tych kosztów, jak i zasady ich ponoszenia, w tym zwrot tych kosztów w razie zaistnienia przesłanek z art.

64c § 3 u.p.e.a., jeśli tylko (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie)

- zobowiązany zgłosił w tym przedmiocie stosowne żądanie. Brak tym samym przeszkód, aby przy rozstrzyganiu o żądaniu zobowiązanego wniesionym w oparciu o art. 64c § 3 u.p.e.a. posłużyć się formą postanowienia przewidzianą w art. 64c § 7 u.p.e.a., co ma szczególnie istotne znaczenie w przypadku odmowy uwzględnienia wniosku strony. W przypadku kiedy nie ma sporu i organ zamierza uwzględnić wniosek, zwraca zobowiązanemu pobrane od niego wcześniej koszty egzekucyjne, nie zachodzi wówczas konieczność wydania postanowienia. Zatem nie ma wówczas zastosowania regulacja z art. 64c § 7 i powiązany z nią art. 64c § 8 u.p.e.a. Podkreślić należy, że w art.64c § 3 u.p.e.a. zawarte jest stwierdzenie " jeżeli

po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych, okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności

te wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu". Z regulacji tej nie wyłączono możliwości wystąpienia cytowanej przesłanki, po otrzymaniu przez zobowiązanego powiadomienia o wysokości pobranych kosztów egzekucyjnych. Przyjęcie reprezentowanego przez organ stanowiska skutkowałoby brakiem możliwości

w wielu przypadkach zastosowania regulacji z art. 64c § 3 u.p.e.a., albowiem często po upływie znacznego czasu "okazuje się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem" (co też miało miejsce w rozpoznawanej sprawie).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia art. 64c § 3, § 7 i § 8 u.p.e.a. na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Natomiast ciążący na organach administracji publicznej obowiązek wszczęcia

i przeprowadzenia postępowania w sprawie zwrotu pobranych od skarżącego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych nie oznacza, że wniosek skarżącego musi być uwzględniony. Stanowcza w tym względzie wypowiedź Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest za daleko idąca i wykracza poza ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, odpowiadające etapowi postępowania administracyjnego, którego zgodność z prawem oceniał ten Sąd. Rzecz w tym,

że przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej nie była zasadność zwrotu pobranych od skarżącego należności z tytułu postępowania egzekucyjnego, na co słusznie w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, ale odmowa wszczęcia postępowania w takiej sprawie. Dlatego też negatywna ocena Sądu co do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu pobranych należności nie powinna zawierać ocen uprzedzających rozstrzygnięcie organów administracji publicznej

i merytorycznie kierunkujących przyszłe rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza więc, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie odpowiada prawu, ponieważ zasadnie poprzez uchylenie postanowień wydanych przez organy obu instancji, zanegował odmowę organów administracji publicznej wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu pobranej od skarżącego należności z tytułu egzekucji administracyjnej. Zarazem Sąd ten w sposób nieuprawniony orzekł o kierunku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez te organy. Prowadzi to do oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a., natomiast rozstrzygając sprawę ponownie organy administracji publicznej na mocy art. 170 i art. 141 § 4 w związku z art. 193 P.p.s.a. obowiązane będą uwzględnić dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię prawa, której istota sprowadza się do tego, że będą one związane wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania tylko

w zakresie obowiązku przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu pobranej od skarżącego należności, ale nie w zakresie kierunku rozstrzygnięcia, które zostanie podjęte w następstwie przeprowadzenia tego postępowania.

O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono ze względu na brak stosownego wniosku od skarżącej Spółki.