II SA/Sz 1310/06 - Wyrok

Data orzeczenia	2007-02-22	
Data wpływu	2006-12-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Danuta Strzelecka-Kuligowska
Henryk Dolecki /przewodniczący sprawozdawca/
Stefan Kłosowski	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	IIOSK 779/07	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; ; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2007 r. sprawy ze skargi K. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 155 kpa oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), po rozpatrzeniu odwołania K. Sz. od decyzji dnia [...]. wydanej przez Wójta Gminy [...] o odmowie zmiany decyzji Nr [...]z dnia [...]. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku [...] na działce nr [...] w [...]- utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że K.Sz. złożył w dniu [...]r. wniosek o zmianę w trybie art. 154 § 1 kpa decyzji Nr [...] z dnia [...]. dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku [...]

w [...], przy ul. [...]j na działce nr [...], w ten sposób aby organ ustalił lokalizację budynku w odległości [...] m od granicy z działką sąsiednią nr [...].

W dniu [...]. Wójt Gminy [...]l odmówił uwzględnienia wniosku stwierdzając, że w decyzji o lokalizacji projektowanej inwestycji ustalono wyłącznie linię zabudowy od strony pasa drogowego, pozostawiając bez rozstrzygnięcia pozostałe odległości zabudowy. Wnioskowana przez stronę zmiana decyzji jest niezgodna z przepisami odrębnymi, wynikającymi z Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie w zakresie odległości zabudowy do sąsiednich działek należy bowiem do kompetencji organów budowlanych na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył K. Sz. zarzucając szczególności, że § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowi że "sytuowanie ściany budynku, o którym mowa w ust. l pkt 2 dopuszcza się w odległości 1.5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu decyzja o warunkach zabudowy winna regulować m.in. linie zabudowy.

Odnosząc się do podniesionych przez odwołującego zarzutów organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji

i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) wskazują na nieprzekraczalne granice ustalenia warunków i zasad zagospodarowania oraz zabudowy w decyzji. Fundamentalne znaczenie ma art. 61 ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 1588, poz. 164). Przepisy powołanego rozporządzenia nakazują określenie w decyzji o warunkach zabudowy: obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, [...]. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Z powołanych przepisów wynika, że organ pierwszej instancji nie ma obowiązku, na etapie ustalania warunków zabudowy, badać jakie jest usytuowanie budynku w zakresie odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest aktem wykonawczym wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie (...).

Na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji budowlanej bada więc, czy projekt budowlany odpowiada nie tylko decyzji o warunkach zabudowy ale także przepisom rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich u sytuowanie.

Zasadne jest zatem stanowisko organu pierwszej instancji, że nie jest dopuszczalne badanie tych samych kwestii zarówno w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jak i w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Ustawodawca rozdzielił te kompetencje. Decyzje o warunkach zabudowy stanowią o możliwości inwestowania i wskazują warunki na jakich zamierzenie ma być realizowane.

Od powyższej decyzji K. Sz. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając, że została ona wydana

z naruszeniem prawa i wniósł o jej uchylenie. Skarżący wskazał, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r., regulują sposób postępowania, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie: art. 59 określa konieczność ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy w przypadku braku planu miejscowego, natomiast art. 64 ust. 1 - określa przepisy jakie stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, tj. art. 50 ust. 3, art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Jest to m.in. art. 52 ust. 2, który wskazuje, co powinien zawierać wniosek oraz art. 52 ust. 2 pkt 2b stanowiący o planowanym sposobie zagospodarowania terenu oraz charakterystyce zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczeniu i gabarytach projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie opisowej

i graficznej. Stosownie do tych przepisów we wniosku określono planowany sposób zagospodarowania terenu w formie opisowej i graficznej.

Poza tym w myśl art. 53 ust 3 cyt. ustawy stanowi, że organ przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zgodnie z art. 54 pkt 2 cyt. ustawy decyzja winna określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a szczególności w zakresie warunków

i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego.

Z powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że nie istnieją przeszkody do zmiany decyzji organu pierwszej instancji we wnioskowanym przez stronę zakresie. Jeżeli nawet przyjąć, że fundamentalnym przepisem jest art. 61 cyt. ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 1588, poz. 164), to na pewno nie pozostają one w sprzeczności z art. 53 ust. 3 oraz art. 54 cyt. ustawy. Ustawodawca w sposób jednoznaczny określił więc zakres obowiązków

i kompetencji organu ustalającego warunki zabudowy. Obowiązkiem organu

w oparciu o złożony wniosek było zgodnie z art. 53 i art. 54 cyt. ustawy dokonanie analizy i szczegółowe ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu, a więc odniesienie się do lokalizacji budynku w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednia działką przez np. stwierdzenie zgodnie z art. 54 pkt 2a ustawy, że taka lokalizacja nie narusza ustaleń ładu przestrzennego (bądź narusza) i jest dopuszczalna (lub nie). Zapis taki pozwoliłby organowi administracji budowlanej w postępowaniu

o wydaniu pozwolenia na budowę zająć stanowisko w oparciu o § 12 ust. 1 i 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych (...), który reguluje kwestię odległości ściany budynku od granicy działki, a więc zbadać czy projekt budowlany odpowiada ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisom rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tak więc, zdaniem skarżącego, powołane przepisy jednoznacznie wskazują, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było odniesienie się w decyzji o warunkach zabudowy do usytuowania budynku w odległości 1,5m od granicy z działką sąsiednią. Stanowiłoby to podstawę na etapie pozwolenia na budowę do zajęcia stanowiska przez organ wydający pozwolenie na budowę w oparciu o § 12 ust. 1 i 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Nie byłoby to badanie tych samych kwestii, gdyż ustawodawca

w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym nałożył określone obowiązki na organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, natomiast w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych określił przepisy, które stosuje się w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Kompetencje są więc rozdzielone.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 kpa) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej (zob. wyrok NSA z 13 XII 1996r.,

III SA 1207/95).

W toku postępowania administracyjnego badane są więc następujące przesłanki, brak przeszkód do zmiany decyzji z uwagi na treść przepisów szczególnych i istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Organ dokonał takiej oceny i zasadnie uznał, że obowiązujące przepisy ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz prawa budowlanego nie pozwalają na zmianę decyzji w zakresie wskazanym przez stronę.

Ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie przewiduje, aby w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wskazywano konkretną lokalizację poszczególnych elementów planowanej inwestycji na działce objętej wnioskiem

z jednoczesnym odniesieniem się do nieruchomości sąsiednich. W § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wskazano co określa się w takim postępowaniu, w tym: 1) linię zabudowy, 2) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokość elewacji frontowej, 4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych).

Z powołanych przepisów wynika, że organ nie ma obowiązku, na etapie ustalania warunków zabudowy, badać jakie jest usytuowanie budynku w zakresie odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowi akt wykonawczy wydany na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia wskazuje zatem, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie (...).

Kwestia, którą podnosi skarżący, dotycząca szczegółowej lokalizacji planowanej inwestycji, a mianowicie odległości od granicy z działką sąsiednią jest natomiast przedmiotem postępowania na etapie wydania pozwolenia na budowę.

W tym postępowaniu wnioskodawca obowiązany jest szczegółowo wskazać charakterystykę inwestycji, w tym jej dokładną lokalizację (art. 34 ust. 3 ustawy

z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm) oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ orzekający o ustaleniu warunków zabudowy nie może naruszać kompetencji organu powołanego do udzielania pozwolenia na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

Stanowisko takie jest od dawna ugruntowane w orzecznictwie (zob. uchwała NSA z dnia 25 listopada 1996r., OPK 22/96 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 V 2005r., IV SA/Wa 905/04, a także z 24 VIII 2005r., IV SA/Wa 252/05). Tak więc zasadnie organ uznał, że brak jest przesłanek do zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.