III OSK 727/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-25	
Data wpływu	2025-04-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ireneusz Dukiel
Sławomir Wojciechowski
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 405/24	
Skarżony organ	Prokurator	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności/przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 405/24 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w Warszawie na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 15 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza, że Prokurator Krajowy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Fundacji [...] z siedzibą w W. z dnia 15 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prokuratora Krajowego na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w W. kwotę 1.300 (słownie: jeden tysiąc trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 grudnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 405/24, na podstawie 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą w W. na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 15 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 15 maja 2024 r. Fundacja [...] z siedzibą w W. (dalej jako "Fundacja") zwróciła się do Prokuratora Krajowego o udzielenie informacji o działaniach (w szczególności o rodzajach postępowań) jakie Prokuratura Krajowa podjęła względem T. S. w związku z publicznym oświadczeniem dotyczącym m.in. jego rezygnacji ze stanowiska sędziego Rzeczypospolitej Polskiej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożonym podczas konferencji prasowej w Mińsku na Białorusi, która to została utrwalona na nagraniu dostępnym pod adresem: [...].

W odpowiedzi na wniosek, Prokurator Krajowy (dalej zwany także "organem") 5 czerwca 2024 r. poinformował, iż żądane dane nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r. poz. 902, ze zm.); zwanej dalej "u.d.i.p.", bowiem informacje dotyczące postępowań karnych będących w toku, jak i zakończonych udzielane są w oparciu o przepisy ustawy – Kodeks postępowania karnego; zwanej dalej "k.p.k." które stanowią lex specialis wobec przepisów u.d.i.p. i zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłączają jej zastosowanie.

W takim stanie rzeczy Fundacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 15 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że żądane informacje miały walor informacji publicznej. Sąd zwrócił uwagę, że 9 maja 2024 r. na stronie Prokuratury Krajowej został opublikowany "Komunikat w sprawie wniosku Prokuratury Krajowej o uchylenie immunitetu sędziemu T. S. i wydanie zezwolenia na jego zatrzymanie i tymczasowe aresztowanie", w którym między innymi wskazano, iż podstawą skierowania wniosku było ustalenie dokonane na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w śledztwie Mazowieckiego Wydziału Zamiejscowego PZ prowadzonym w sprawie brania udziału przez obywatela Polski T. S. w działalności innego wywiadu przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, przez udzielenie temu wywiadowi informacji, których przekazanie mogło wyrządzić szkodę Rzeczypospolitej Polskiej, tj. o czyn z art. 130 § 2 k.k., przy czym wniosek obejmował czyn z art. 130 § 1 k.k. Pociągnięcie sędziego, osoby posiadającej immunitet, do odpowiedzialności karnej wymaga uzyskania zezwolenia przez właściwy sąd dyscyplinarny, przy czym kierując wniosek o uzyskanie takiego zezwolenia należy wykazać, że zgromadzone dowody uzasadniają fakt popełnienia konkretnego przestępstwa.

Sąd zwrócił uwagę, że w Biuletynie Informacji Publicznej znajdowała się informacja podana przez Prokuraturę Krajową o zarzucanych ww. sędziemu czynach karnych, jak i czynnościach podjętych w celu pociągnięcia wymienionego do odpowiedzialności karnej. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że Fundacja nie mogła domagać się udostępnienia żądanej informacji w trybie wnioskowym, przewidzianym dla informacji, które nie zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej. Natomiast udzielenie szczegółowej informacji o toczących się postępowaniach wymagałoby ujawnienia informacji zawartych w aktach prowadzonych postępowań, zatem słusznie organ poinformował Fundację, że wniosek o informacje dotyczące postępowań karnych będących w toku udzielane są w oparciu o przepisy k.p.k, które stanowią lex specialis wobec przepisów u.d.i.p. i z zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy wyłączają jej stosowanie. Wprawdzie organ błędnie poinformował, że żądanie Fundacji nie dotyczy informacji publicznej, niemniej zdaniem Sądu nie wpływa to jednak na prawidłowość załatwienia sprawy przez organ.

Podsumowując, zdaniem WSA w Warszawie, skoro w odpowiedzi na wniosek Fundacji organ w wymaganym terminie poinformował, że w odniesieniu do żądanej informacji nie stosuje się przepisów u.d.i.p. oraz uprzednio w Biuletynie Informacji Publicznej przedstawił komunikat informujący opinię publiczną o działaniach podjętych przez Prokuraturę w sprawie T. S., to tym samym wyczerpał obowiązek informacyjny przewidziany przepisami u.d.i.p. Powyższe ustalenia przesądziły, iż nie można było organowi zarzucić bezczynności.

Skargę kasacyjną wniosła Fundacja, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię powyższych przepisów polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że okoliczność błędnego przyjęcia przez organ i poinformowania Fundacji w piśmie z 5 czerwca 2024 r., że jej żądanie objęte wnioskiem o dostęp do informacji publicznej z 15 maja 2024 r. nie dotyczy informacji publicznej - nie wpływa na prawidłowość załatwienia sprawy, skoro z uwagi na inny niż przewidziany w u.d.i.p. tryb dostępu, żądanie nie może zostać zrealizowane na podstawie tej ustawy - co skutkowało oddaleniem skargi Fundacji, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów prowadzi do konkluzji, że żądanie skarżącej z 15 maja 2024 r. mogło zostać załatwione na zasadzie przepisów u.d.i.p. – w takim zakresie, w jakim było to możliwe tj. przez odesłanie Fundacji do odpowiedniego publikatora organu, wskazując miejsce, pod którym można zapoznać się z informacjami objętymi wnioskiem Fundacji z 15 maja 2024 r. (co organ uczynił dopiero w piśmie z 16 lipca 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę Fundacji na bezczynność organu),

2. art. 156 § 1, 156 § 5, § 5a i § 5b k.p.k. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie podczas, gdy Fundacja nie zwracała się o dostęp do akt postępowania karnego w sprawie T. S., ale o udostępnienie informacji o działaniach (w szczególności o rodzajach postępowań) jakie Prokuratura Krajowa podjęła względem T. S., w związku z jego publicznym oświadczeniem wskazanym we wniosku Fundacji z 15 maja 2024 r., które to informacje mogły zostać udostępnione w pewnym zakresie na zasadzie przepisów u.d.i.p. (w sposób opisany w pkt 1 powyżej) - co skutkowało oddaleniem skargi Fundacji z 24 czerwca 2024 r. na bezczynność organu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi Fundacji na bezczynność Prokuratora Krajowego z 24 czerwca 2024 r. Ewentualnie, w przypadku uznania przez Sąd, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na rzecz Fundacji, zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie ponieważ podniesione w niej zarzuty są zasadne.

W sprawie nie jest kwestionowane prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że Prokurator Krajowy na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. jest zobowiązany do udostępniania posiadanej informacji publicznej oraz to, że żądana przez Fundację we wniosku z 14 maja 2024 r. informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Sąd I instancji uznał jednak, że informacja ta jest udostępniana na odmiennych zasadach i trybie uregulowanych w przepisach art. 156 § 1, § 5, § 5a i § 5b Kodeksu postępowania karnego w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Z tym ostatnim stanowiskiem nie można się zgodzić.

Zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1, § 5, § 5a i § 5b Kodeksu postępowania karnego w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ Fundacja nie zwracała się o dostęp do akt postępowania karnego ani do znajdujących się w nich dokumentów ani o uzyskanie szczegółowych informacji z akt i prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących byłego sędziego T. S., ale o udostępnienie informacji "o działaniach (w szczególności o rodzajach postępowań) jakie Prokuratura Krajowa podjęła względem T. S. w związku z publicznym oświadczeniem dotyczącym m.in. jego rezygnacji ze stanowiska sędziego Rzeczypospolitej Polskiej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożonym podczas konferencji prasowej w Mińsku na Białorusi, która to została utrwalona na nagraniu dostępnym pod adresem: [...]." Z treści wniosku Fundacji z 15 maja 2024 r. wynika, że jej intencją było dotarcie do ogólnych informacji o działalności Prokuratora Krajowego. Informacje te mogą być istotne dla bezpieczeństwa państwa lub jego prawidłowego funkcjonowania. Należy tu zauważyć, że takie informacje Prokurator Krajowy może także udostępniać organom władzy, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach także innym osobom na podstawie art. 12 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że dostęp stron postępowania i innych podmiotów do akt sprawy karnej (w tym postępowania przygotowawczego) uregulowany jest odrębnie i tym samym w zakresie żądania strony o udostępnienie informacji o materiale zawartym w aktach, na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłączone jest stosowanie przepisów u.d.i.p. Zasady dostępu do akt postępowania karnego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy regulują przepisy zawarte w art. 156 K.p.k. Jednak taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ przedmiotem wniosku dostępowego nie są informacje wskazane w przepisach art. 156 § 1, § 5, § 5a i § 5b K.p.k.

Niekwestionowane jest, że Prokurator Krajowy w dniu złożenia wniosku dostępowego Fundacji był w posiadaniu informacji publicznych adekwatnych dla udzielenia odpowiedzi na ten wniosek na podstawie przepisów u.d.i.p. Potwierdzeniem tego jest opublikowanie 9 maja 2024 r., tj. przed wniesieniem przez Fundację skargi na bezczynność, w Biuletynie Informacji Publicznej komunikatu w sprawie wniosku Prokuratury Krajowej o uchylenie immunitetu sędziemu T. S. i wydanie zezwolenia na jego zatrzymanie i tymczasowe aresztowanie. W tym komunikacie zawarto informacje żądane przez Fundację. Z opublikowanego komunikatu wynika, że Prokurator Krajowy mógł odpowiedzieć Fundacji na jej wniosek dostępowy przez odesłanie jej do Biuletynu Informacji Publicznej. To uwolniłoby go od zarzutu bezczynności. Co prawda, podmiotem w komunikacie była osoba wskazana jako T. S. Jednak gdyby Prokurator w odpowiedzi na wniosek dostępowy odesłał fundację do przedmiotowego komunikatu, to stanowiłoby jednoznaczne potwierdzenie, że informacja przedstawiona na stronie internetowej organu dotyczy T. S.. Zatem niezasadne było zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 § 1, § 5, § 5a i § 5b Kodeksu postępowania karnego.

Wskazane wyżej, pożądane postępowanie Prokuratora Krajowego w reakcji na wiosek dostępowy Fundacji wynika z wykładni przepisów art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przepisy te należy wykładać zgodnie z celem ustawy o dostępie do informacji publicznej, którym jest realizowanie konstytucyjnej zasady jawności (dostępności) informacji dotyczącej działalności władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania tej władzy (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP).

Jednym ze sposobów udostępnienia informacji publicznej, jest jej ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, o czym stanowi art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej w BIP, stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 14 ust. 1 u.d.i.p. ogólnej reguły, w myśl której udostępnienie informacji publicznej następuje w formie i w sposób wskazany we wniosku, jak również wyłącza tryb wnioskowy udostępnienia informacji publicznej, przewidziany w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie bowiem do treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu na wniosek podlega każda informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w portalu danych. Oznacza to, że informacje udostępnione we wspomnianych publikatorach nie podlegają udostępnieniu na wniosek. Innymi słowy, udostępnienie informacji publicznej w BIP lub w portalu danych wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego tą informacją. W przypadku złożenia wniosku, gdy informacja znajduje się w BIP, podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP. Podmiot zobowiązany nie ma tym samym obowiązku udostępnić informacji publicznej w formie i w sposób wskazany we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej w BIP, w terminie otwartym do załatwienia wniosku, jest równoznaczne w skutkach z udostępnieniem tej informacji bezpośrednio wnioskującemu, w formie przez niego żądanej. Umieszczenie informacji publicznej w BIP, wyłącza zatem stosowanie przepisu art. 14 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodniej z wnioskiem. Udostępnienie informacji publicznej w BIP zwalnia podmiot zobowiązany z obowiązku potwierdzenia na piśmie jej istnienia, jak również zwalnia podmiot zobowiązany z obowiązku dokonania wydruków z BIP i przesyłania ich wnioskodawcy. Podmiot zobowiązany ma jedynie obowiązek odesłać wnioskodawcę do odpowiedniego publikatora, wskazując miejsce, pod którym strona może zapoznać się z interesującymi ją danymi, o które wnosiła w swoim wniosku.

W sprawie nie miał zastosowania wnioskowy tryb udostępniania informacji publicznej przewidziany w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Organ stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązany był do udostępnienia żądanej informacji odsyłając Fundację do komunikatu z 9 maja 2024 r. opublikowanego w BIP przez Prokuratora Krajowego. Za pośrednictwem BIP Fundacja mogłaby zapoznać się z informacjami objętymi wnioskiem z 15 maja 2024 r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę.

Jak to prawidłowo wskazał Sąd I instancji bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. W przypadku nieposiadania wnioskowanej informacji publicznej lub możliwości jej uzyskania na podstawie innych niż u.d.i.p. przepisów prawa powszechnie obowiązującego wystarczającym jest pisemne poinformowanie o tym wnioskodawcy.

Z przedstawionego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że Prokurator Krajowy nie sprostał wskazanym tam wymogom. W terminie 14 dniowym wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie odesłał Fundacji do komunikatu z 9 maja 2024 r. zamieszczonego w BIP. Zatem do dnia doręczenia skarżącej Fundacji odpowiedzi na skargę, w której poinformował Fundację o przedmiotowym komunikacie, pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku dostępowego Fundacji z 15 maja 2024 r., o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z okoliczności mających miejsce w sprawie wynika, że organ w odpowiedzi na skargę wykonał swoje obowiązki związane z załatwieniem wniosku dostępowego, zatem zaspokoił Fundację. Wobec tego bezprzedmiotowe stało się zobowiązanie Prokuratora Krajowego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do załatwienia wniosku Fundacji z 15 maja 2024 r.

Okoliczności sprawy wskazują również na to, że przyczyną bezczynności Prokuratora Krajowego była wadliwa wykładnia przepisów u.d.i.p. i Kodeksu postępowania karnego. Bezczynność miała charakter krótkotrwały i nie była wynikiem złej woli organu. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. uznał, że bezczynność Prokuratora Krajowego w rozpoznaniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania sądowego od Prokuratora Krajowego na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w W., orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.