III OSK 240/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-03-19	
Data wpływu	2024-01-24	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Kazimierz Bandarzewski
Olga Żurawska - Matusiak
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Łd 88/23	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta i Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 13 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Łd 88/23 w sprawie ze skargi K. R. na bezczynność Burmistrza B. w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 października 2023 r. (II SAB/Łd 88/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") zobowiązał Burmistrza B. do załatwienia wniosku K. R. z 18 grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. w pkt 2 stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz w pkt 4 na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierzył Burmistrzowi B. grzywnę w wysokości 400 zł.

Orzeczenie to wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

Złożonym drogą elektroniczną wnioskiem z 18 grudnia 2021 r., na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie podania listy imion i nazwisk pracowników Urzędu Miejskiego w B. pełniących funkcje publiczne, którzy w okresie od 1 lutego 2020 r. do 18 grudnia 2021 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz o wysokości tej nagrody/nagród (brutto) w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników oraz o udzielenie informacji, we wnioskowanym zakresie o pozostałych pracownikach Urzędu Miejskiego w B. niepełniących funkcji publicznych z przyporządkowaniem stanowiska do kwoty nagrody bez podania danych personalnych, podając kwoty wynagrodzenia cyfrowo i słownie.

Pismem z 30 grudnia 2021 r. organ wezwał wnioskodawcę, do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego z uwagi na przetworzony charakter żądanych danych, co jednocześnie było podstawą wydłużenia terminu rozpoznania sprawy do 18 lutego 2022 r.

W odpowiedzi, skarżący pismem z 1 stycznia 2022 r. poinformował organ, iż w jego ocenie wnioskowana informacja ma charakter prosty, a co za tym idzie wystosowane wezwanie nie znajduje jakichkolwiek podstaw, oświadczając, że nie będzie wykazywał szczególnie istotnego interesu publicznego, wnosząc o udostępnienie żądanej informacji, ewentualnie wydanie decyzji odmownej.

Z uwagi na brak reakcji Burmistrza, pismem z 14 sierpnia 2023 r. wnioskodawca złożył skargę na bezczynność zarzucając naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek we wskazanym przez ustawodawcę terminie.

Ustosunkowując się do treści skargi organ wniósł o jej odrzucenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, albowiem skarżący nie wypełnił ciążącego na nim zobowiązania w postaci uprzedniego wystosowania do organu ponaglenia przed złożeniem skargi na bezczynność, stąd skarga jako przedwczesna była niedopuszczalna, odwołując się w tej materii do orzecznictwa. Burmistrz stwierdził także, że złożony przez skarżącego wniosek był jednym z wielu złożonych w miesiącu grudniu 2021 r., a przygotowanie i opracowanie tak szerokiego wachlarza żądanych informacji, szczególnie w okresie zakończenia jednego roku kalendarzowego i rozpoczęcia kolejnego uzasadniało w pełni wydłużenie terminu do udzielenia informacji publicznej, w powiązaniu z uznaniem wnioskowanych danych, jako informacji przetworzonej wymagającej wykazania szczególnego interesu publicznego. Oprócz tego skarżący został powiadomiony o konsekwencjach braku udzielenia odpowiedzi na wezwanie, sprowadzających się do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, jak też finalnie się stało, mimo, że wnioskodawca faktycznie odniósł się do wezwania, a co potraktowane zostało przez Burmistrza jako niewystarczająca.

Pismem procesowym z 2 października 2023 r. skarżący podtrzymał swoją argumentację, dodając, że liczba składanych przez niego wniosków nie uzasadnia stanu bezczynności organu. Oprócz tego skarżący podniósł wbrew argumentacji pełnomocnika organu, że wniesienie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga uprzedniego wniesienia ponaglenia, a pozostawienie wniosku bez rozpoznania stanowiło samowolne kreowanie procedur administracyjnych, nieznajdujące oparcia w obowiązujących przepisach prawnych.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną, o czym orzekł w sentencji. Powołując się na przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd meriti stanął na stanowisku, iż przede wszystkim nie ma podstaw do odrzucenia skargi, z uwagi na brak wniesienia przez skarżącego uprzedniego ponaglenia do organu, albowiem skarga na bezczynność zgodnie ze stanowiskiem judykatury nie jest ograniczona terminem, ani nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Ponadto, poza sporem pozostawało, że Burmistrz B. jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez skarżącego dane stanowią informacje publiczne, albowiem orzecznictwo jednoznacznie opowiada się za takim charakterem danych dotyczących wysokości wynagrodzenia wypłacanego pracownikom samorządowym. Tym samym, organ zobligowany był do ich udostępnienia w terminie wynikającym z przepisów u.d.i.p.

Organ wprawdzie wezwał w terminie skarżącego do wykazania interesu publicznego, wyznaczając jednocześnie nowy termin rozpoznania sprawy, ale mimo uzyskanej od skarżącego odpowiedzi, nie została podjęta w dodatkowo wyznaczonym terminie żadna z czynności wynikających z ustawy, tj. Burmistrz nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, nie udostępnił informacji będąc w jej posiadaniu, nie poinformował wnioskodawcy, że uzyskanie wnioskowanych danych może odbyć się w innym trybie lub też, że wnioskowana informacja nie nosi waloru informacji publicznej. Za chybiony uznany został także argument, że analizowany wniosek stanowił jeden z wielu złożonych przez skarżącego w miesiącu grudniu 2021 r., czyli w okresie znacznego obciążenia pracowników urzędu i urlopów wypoczynkowych, ponieważ obowiązkiem Burmistrza było takie zorganizowanie pracy, które umożliwi procedowanie i rozpoznanie wniosków w ustawowych terminach.

Sąd meriti podkreślił, że od momentu złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nastąpił znaczny upływ czasu, a zastosowany środek w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania jest nieznanym rozwiązaniem na gruncie u.d.i.p., co legło u podstaw stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i nałożenia na organ grzywny.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Burmistrz B. zaskarżając wyrok WSA w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił "naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 53 ust. 2b p.p.s.a.".

W związku z powyższym zarzutem wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ istoty problemu upatruje w przedwczesności złożonej przez skarżącego skargi na bezczynność z uwagi na brak jej poprzedzenia ponagleniem do załatwienia sprawy, wywołanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, czego przejawem jest treść podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu. Z tej też przyczyny należy bliżej przyjrzeć się kwestii wymogów złożenia skargi na bezczynność podmiotu zobligowanego do udostępnienia informacji publicznej w kontekście przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz innych aktów prawnych.

Na wstępie należy odnotować, że organ, co do zasady tak skonstruowaną skargą kasacyjną i jedynym jej zarzutem nie podważa ustalonego przebiegu stanu faktycznego sprawy, mimo wskazania jako podstawy naruszenia przepisu prawa procesowego. Rozpoznanie skargi kasacyjnej w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., co do zasady ograniczone jest wyłącznie podniesionymi w jej treści zarzutami, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny do ustalania przebiegu stanu faktycznego sprawy, a jedynie jej oceny pod kątem prawnym. Nie jest to Sąd faktu, a prawa.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania, potwierdzić w ślad za WSA należy, że poza sporem pozostaje to, iż Burmistrz B. jako podmiot wskazany w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. był zobligowany do udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji, jak również to, że informacja ta stanowiła informację publiczną, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Spełnione zatem zostały przesłanki: podmiotowa i przedmiotowa, warunkujące konieczność zobowiązanego podmiotu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, na co wskazuje art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Wprawdzie organ, powołując się na dyspozycję art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wydłużył okres udzielenia odpowiedzi na wniosek z uwagi na konieczność uzyskania stanowiska skarżącego w przedmiocie wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, w związku z kwalifikacją żądanych danych, jako informacji przetworzonej, jednakże nawet po odniesieniu się do tej kwestii przez skarżącego, Burmistrz pozostawił złożony wniosek bez rozpoznania, uznając arbitralnie, że wskazane stanowisko nie jest wystarczające. W konsekwencji bierna postawa organu była działaniem sprzecznym, bo nie wynikającym z unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, co podkreślił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

Jako chybioną uznać należy również argumentację organu, wskazującą, że skarżący przed złożeniem skargi na bezczynność winien ją poprzedzić ponagleniem. Możliwość wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest bowiem uzależniona od wcześniejszego złożenia środka zaskarżania. Pogląd ten nie był kwestionowany zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie jeszcze przed nowelizacją p.p.s.a. dokonaną 1 czerwca 2017 r. ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935; dalej "ustawa zmieniająca") i w pełni zachowuje swą aktualność (por. I. Kamińska, M. Rozbicka- Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 334-335; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2014 r., I OZ 522/14, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 15 października 2015 r., II SAB/Op 47/15; wszystkie orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl.). Przepisem art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej dodano m.in. art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej, nowe brzmienie otrzymał również art. 37 § 1 k.p.a. poprzez wprowadzenie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, które zastąpiło dotychczasowe zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej podano, że nowa regulacja art. 53 § 2b p.p.s.a. dotycząca obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność, wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 k.p.a. Wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi warunek formalny do złożenia skargi na bezczynność organu, co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Ponaglenie, do którego odwołuje się art. 53 § 2b p.p.s.a., jest zatem przewidzianym na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego środkiem zwalczania bezczynności organów administracji oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, na co wprost wskazuje art. 37 § 1 k.p.a. Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie k.p.a. Przewidziany w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnosi się tym samym do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych wyłącznie w trybie przepisów k.p.a., a zatem nie jest wymagane w sprawach dotyczących bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w u.d.i.p. nie toczy się w trybie unormowanym w k.p.a. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią lex specialis, względem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem reguluje ona w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. W jej zapisach brak jest natomiast środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jak wynika z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie w przypadku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Wobec czego przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie przepisów u.d.i.p. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w niej odesłanie do przepisów kodeksu jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Stąd w sprawach z zakresu informacji publicznych nie może mieć zastosowania ta część art. 53 § 2b p.p.s.a. w której mowa, że skarga na bezczynność lub przewlekłość "może być wniesiona (...) po wniesieniu ponaglenia". Przepis ten należy interpretować tak, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub przy ich zastosowaniu" (zob. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., I OSK 2433/18; wyrok NSA z 21 listopada 2019 r., I OSK 4287/18; wyrok NSA z 19 września 2019 r., I OSK 525/18).

W realiach analizowanego przypadku przyczyną złożenia skargi na bezczynność był brak wymaganej przepisami u.d.i.p. odpowiedniej reakcji Burmistrza na złożony przez skarżącego wniosek, mając na uwadze przede wszystkim to, że od czasu złożenia wniosku do chwili skargi na bezczynność upłynęło 2,5 roku, kiedy to sprawa nie została w żaden sposób rozstrzygnięta. Podstawę natomiast wniosku stanowiły przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, które co do zasady w całości regulują objętą nią materię dostępu do informacji publicznej. Unormowania te nie przewidują środka zaskarżenia jakim jest ponaglenie, stąd nie sposób oczekiwać od skarżącego skorzystania ze środka prawnego nieznanego ustawie, przed złożeniem skargi na bezczynność. Prawidłowo zatem WSA orzekł o bezczynności organu, uznając, że miała ona charakter rażącego naruszenia prawa, dodatkowo wymierzając grzywnę.

Mając na uwadze opisane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie odnajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 p.p.s.a. i art. 189 p.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 p.p.s.a.