Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędziowie: SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Magda Froncisz WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 4 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. Ś. na postanowienie Wojewody z dnia 16 marca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę

T. Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Wojewody Małopolskiego z 16 marca 2020 r., znak [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 26 listopada 2019 r., znak [...], o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w prawo własności.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 14 stycznia 2019 r. T. Ś. i M. Ś. zwrócili się do Prezydenta Miasta Krakowa o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomośći położonej przy ul. [...] nr [...] w Krakowie.

Postanowieniem z dnia 22 maja 2019 r. znak [...] Prezydent Miasta Krakowa odmówił wydania zaświadczenia.

Wskutek wniesionego zażalenia przez M. Ś. i T. Ś. Wojewoda Małopolski postanowieniem z 19 sierpnia 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powodem uchylenia było pominięcie przez organ pierwszej instancji obowiązków wynikających z art. 261 k.p.a., a związanych z koniecznością uiszczenia przez wnioskodawców opłaty skarbowej.

Postanowieniem z 26 listopada 2019 r. znak [...], na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a.") oraz art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (dalej jako "ustawa przekształceniowa"), Prezydent Miasta Krakowa odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...] jednostka ewidencyjna [...], położonej przy ul. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w prawo własności.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, prowadzoną dla Miasta Krakowa, działka nr [...], obr. [...], jednostka ewidencyjna K. stanowi teren niezabudowany budynkami mieszkalnymi o przeznaczeniu "Bz" - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe.

Organ I instancji orzekł, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa nie spełnia kryteriów wymaganych przez ustawę z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów i nie ulega przekształceniu w prawo własności w trybie przedmiotowej ustawy.

T. Ś. w zażaleniu wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wydanie zaświadczenia o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej działki. Żalący się podniósł, że w związku z przeprowadzoną modernizacją gruntów i budynków działka nr [...] oznaczona jest jako "dr" i stanowi w całości jedyną drogę dojazdową do jego nieruchomości, w związku z czym jego zdaniem w pełni spełnia wymagania art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej. T. Ś. zauważył również, że zgodnie z obowiązującym od 8 sierpnia 2018 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy" - ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 24 lipca 2018 r., poz. 5309 - działka nr [...] oznaczona jest jako MN/MW.a i przeznaczona jest do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną lub pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi niskiej intensywności.

Wojewoda Małopolski postanowieniem z 16 marca 2019 r., znak [...], na podstawie 4a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów oraz art. 219 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podał, że z analizy dokumentacji pozyskanej do akt wynika, że na nieruchomości będącej przedmiotem wniosku, oznaczonej jako działka nr [...], znajduje się droga dojazdowa, co wprost w zażaleniu potwierdziła strona skarżąca. Skoro nieruchomość nie jest w ogóle zabudowana budynkiem mieszkalnym, to nie mogła podlegać przekształceniu na mocy ustawy przekształceniowej. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej, przekształceniu mogą wprawdzie podlegać grunty zabudowane obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe

i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, jednakże tylko wówczas, gdy następuje to "wraz" z przekształceniem nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Do nieruchomości, na której znajduje się tylko droga dojazdowa do budynku umiejscowionego na odrębnej nieruchomości w rozumieniu wieczysto-księgowym, nie ma zastosowania ustawa przekształceniowa. Obiekty i urządzenia budowlane, by podlegać powyższej regulacji, muszą znajdować się na tym samym gruncie co budynki mieszkalne.

T. Ś. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podniósł, że działka nr [...] jest zabudowana liniowym obiektem budowlanym i niemal w całości stanowi wewnętrzną drogę dojazdową do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Ponadto w obrębie działki nr [...] znajdują się techniczno-użytkowe obiekty budowlane w postaci sieci gazowej, wodociągowej i elektrotechnicznej dla budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Nie budzi zatem wątpliwości fakt, że zarówno działka nr [...] jak i działka nr [...] stanowią jednolitą całość gospodarczą. Powołując się na art. 46 k.c., skarżący podniósł, że nieruchomością jest teren stanowiący własność jednego podmiotu otoczony od zewnątrz gruntami innych podmiotów bez jakiegokolwiek nawiązania do ksiąg wieczystych. Według tego poglądu za jedną nieruchomość uważa się np. dwie położone obok siebie działki ewidencyjne należące do jednego właściciela, otoczone gruntami innych właścicieli, nawet wtedy, gdy dla każdej z tych działek prowadzona jest osobna księga wieczysta. Takie stanowisko zajął Sad Najwyższy w uzasadnieniu prawnym uchwały z 27.12.1994 r. (III CZP 158/94, OSNC 1995, Nr 4, poz. 59). Dalej wskazał, że zgodnie z treścią cytowanej na wstępie ustawy, przekształceniu podlega również grunt na którym znajduje się droga dojazdowa, będąca w konsekwencji jako obiekt liniowy i budowla obiektem budowlanym, pod warunkiem, że służy ona do prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynków mieszkalnych. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wymagania art. 1 ust 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.) oraz art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r., poz. 139; dalej jako: "ustawa przekształceniowa").

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Ponadto w art. 1a wskazano, że przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.

Z powyższego wynika, że obiekty i urządzenia budowlane wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej, podlegały przekształceniu tylko wówczas, gdy znajdowały się na tym samym gruncie co budynki mieszkalne. Potwierdza to ust. 5 przywoływanego artykułu, który wprost stanowi, że obiekty i urządzenia budowlane z dniem przekształcenia stają częścią składową gruntu, na którym znajdują się budynki mieszkalne. Oznacza to, że jeżeli obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębną nieruchomość od nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z nich, nie podlegają cytowanej regulacji. Nie dzielą bowiem w takiej sytuacji losu prawnego budynku mieszkalnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1080/19; opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu podkreślić należy, że postępowanie, w związku z którym wniesiona została skarga do Sądu, ma specyficzny charakter. Nie zmierza bowiem do wydania decyzji administracyjnej, rozstrzygającej sprawę administracyjną, lecz do wydania zaświadczenia. Na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej, podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, wydawane przez wskazane tam organy, w tym starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa (pkt 1).

Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Przepisem tym w kontrolowanej sprawie jest art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Postępowanie poprzedzające wydanie zaświadczenia, albo postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, w przypadku braku podstaw do wydania zaświadczenia (art. 219 k.p.a.), ma charakter uproszczony. Zasadniczo ogranicza się do weryfikacji danych zawartych w rejestrach, ewidencjach, zbiorach, dokumentach lub danych utrwalonych innymi technikami (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 listopada 2017 r., II SA/Gl 782/17, wyrok WSA w Krakowie z 16 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Kr 50/17, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że wyjaśnienie kwestii zabudowy budynkami mieszkalnymi nieruchomości w postępowaniu poprzedzającym wydanie przedmiotowego zaświadczenia, odbywać się powinno na podstawie informacji zapisanych w ewidencji gruntów i budynków. W myśl art. 20 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276), ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych budynków, a także lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych (art. 21 ust. 1 ostatnio przywołanej ustawy). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 547/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl), zamiarem ustawodawcy przy wprowadzaniu zawartej w przytoczonym wyżej przepisie ustawy ogólnej klauzuli związania organów administracji danymi ewidencyjnymi, było uporządkowanie oraz ujednolicenie sposobu postrzegania szeregu istotnych parametrów nieruchomości i to w ogólnym kontekście (wymiaru podatków, statystyki, planowania przestrzennego, prowadzenia ksiąg wieczystych itd.). Uwzględniając zatem cel przepisów o ewidencji gruntów i budynków, za słuszne uznać wypada stanowisko, że przytoczone wyżej unormowania Prawa geodezyjnego i kartograficznego wprowadzają bezwzględne związanie informacjami z ewidencji gruntów i budynków również dla potrzeb stosowania ustawy o przekształceniu (por. Ł. Sanakiewicz w.: "Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz", WKP 2019 r.). Nawiązuje do tego treść art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej, który obliguje organ wydający zaświadczenie do oznaczenia nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości.

W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie uległa przekształceniu w trybie ww. ustawy, a zatem brak było podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Z zalegającego w aktach administracyjnych wypisu z Rejestru Gruntów wynika, że działka nr [...] jest działką oznaczoną symbolem Bz, tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. Z wyrysu z mapy ewidencyjnej wynika, że jest ona działką niezabudowaną. Bez wątpienia więc nie stanowi gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej.

Nie mogły mieć w sprawie znaczenia twierdzenia skarżącego dotyczące ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i funkcjonalnego związku działki nr [...] z działką nr [...], która – jak twierdzi skarżący - jest działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Działki te są odrębnymi nieruchomościami, dla których prowadzone są odrębne księgi wieczyste, a co więcej działka nr [...] nie została oddana w użytkowanie wieczyste, lecz pozostawała własnością M. Ś. i T. Ś.. Na okoliczność tę wskazał Wojewoda Małopolski, przywołując postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 30 stycznia 2019 r. znak [...], o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]

Z powyższych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.