Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Gabriela Nowak, asesor WSA Nina Beczek (spr.), Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 16 czerwca 2023 r. nr DO-II.7610.240.2019.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 16 czerwca 2023 r. nr DO-II.7610.240.2019.AB, po rozpatrzeniu wniosku PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. o stwierdzenie nieważności decyzji, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 23 maja 2014 r. nr 824/2014 potwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności gruntu wchodzącego w skład linii kolejowej Grodzisk Mazowiecki – Z., położonego w powiecie grodziskim, gminie [...], obręb [...], oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0900 ha i [...] o pow. 0,0700 ha oraz stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego wyżej wskazanego gruntu wraz ze stwierdzeniem nabycia z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności urządzeń znajdujących się na tym gruncie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister podał, że wnioskiem z 25 marca 2015 r. PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. wniosły o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody Mazowieckiego z 23 maja 2014 r. wskazując, że przedmiotowa decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją Wojewody Mazowieckiego z 28 grudnia 2012 r. nr WIŚ-II.747.1.324.2011.BG1 o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, w części zmienionej, a w części utrzymanej ostateczną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 21 sierpnia 2013 r. nr BOII-2ło-772-5-1216/13, a zatem jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

Minister Rozwoju i Technologii wskazał, że oceniana decyzja Wojewody została wydana m.in. na podstawie art. 37a ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.) w związku z art. 4 pkt 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94). Zgodnie z art. 37a ust 1 i 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. grunty wchodzące w skład linii kolejowych, pozostające w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu Polskich Kolei Państwowych S.A., niestanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub Polskich Kolei Państwowych S.A., stają się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem, z zastrzeżeniem ust. 7 i przedmiotem użytkowania wieczystego Polskich Kolei Państwowych S.A., a budynki, lokale i inne urządzenia znajdujące się na tych gruntach - własnością Polskich Kolei Państwowych S.A. Nabycie praw w tym trybie potwierdza wojewoda w drodze decyzji i nie może ono naruszać praw osób trzecich. Minister wskazał, że powołany przepis ma na celu uporządkowanie stosunków własnościowych gruntów będących częścią składową linii kolejowych w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie kolejowym. W myśl art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym, w brzmieniu obowiązującym w dniu 28 lutego 2003 r. (Dz. U. Nr 96, poz. 591 z późn. zm.), linia kolejowa oznacza - drogę szynową wraz z przyległym pasem gruntu, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego oraz zajęte pod nie grunty. Natomiast przyległy pas gruntu oznacza pasy gruntu wzdłuż drogi szynowej usytuowane po obu jej stronach oraz przestrzeń nad i pod powierzchnią gruntu, niezbędne do bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego (art. 4 pkt 4 tej ustawy). Przepis art. 37a określa przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje skutek w postaci przejścia prawa własności gruntu stanowiącego element linii kolejowej na rzecz Skarbu Państwa i jednoczesne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego tego gruntu na rzecz PKP S.A. wraz z własnością urządzeń infrastruktury kolejowej. Dla spełnienia przesłanek wynikających z powołanego przepisu wystarczy stwierdzenie, że na gruncie w dniu 28 lutego 2003 r. usytuowana była linia kolejowa, a Spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. miała przedmiotową nieruchomość w tym dniu we władaniu oraz, że nieruchomość w tym dniu nie stanowiła własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub PKP S.A.

Minister podał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz z analizy treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że działki nr [...] i nr [...], w dacie 28 lutego 2003 r. stanowiły własność S. W. na podstawie aktu własności ziemi z 14 marca 1974 r. nr [...] oraz D. W. na podstawie umowy darowizny z 21 listopada 1981 r. Rep. A [...]. Zatem w ocenie Ministra, Wojewoda Mazowiecki zasadnie wskazał w decyzji, że w dniu 28 lutego 2003 r. działki nr [...] i nr [...] stanowiły własność osób fizycznych, a tym samym przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Nadto Minister stwierdził, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że działki nr [...] i nr [...] zajęte były pod czynną linię kolejową oraz pozostawały we władaniu PKP S.A. Potwierdza to dołączony do akt sprawy wykaz inwentarzowy urządzeń PKP znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z którym na przedmiotowych działkach od 1986 r. znajdowały się urządzenia srk na szlaku Grodzisk Mazowiecki – S. oraz kabel TKM 20x4x0,8. Ponadto w aktach sprawy znajduje się oświadczenie Dyrektora Regionalnego ds. Współpracy z Samorządami oraz Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w Warszawie z 18 stycznia 2013 r. potwierdzające, że w dacie 28 lutego 2003 r. grunt obejmujący m.in. przedmiotowe działki wchodził w skład linii kolejowej nr 4 Grodzisk Mazowiecki – Z., która została wybudowana w 1974 r.

Minister wyjaśnił ponadto, że dyspozycji art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. podlegały tylko grunty wchodzące w skład linii kolejowej, zatem istotne znaczenie ma interpretacja użytego w art. 37a tej ustawy zwrotu normatywnego "linia kolejowa". Wskazał, że powołana ustawa z dnia 8 września 2000 r. nie definiuje tych pojęć, zatem w tym zakresie odnieść się należy do definicji zawartych w ustawie o transporcie kolejowym. Przy czym, mając na uwadze, że dla regulacji stanu prawnego nieruchomości w trybie art. 37a ustawy z dnia 8 września 2003 r. znaczenie ma stan prawny i faktyczny istniejący w dniu 28 lutego 2003 r., a zatem do ustalenia, co należy rozumieć przez linie kolejowe niezbędne jest odniesienie się do ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 96, poz. 591 z późn. zm.) w wersji wówczas obowiązującej. I tak zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. pod pojęciem linii kolejowej należy rozumieć drogę szynową wraz z przyległym pasem gruntu, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego oraz zajęte pod nie grunty. Zatem z art. 4 tej ustawy wynika, że urządzenia srk (na szlaku Grodzisk Mazowiecki – S., kabel TKM 20x4x0,8) stanowią linię kolejową, bowiem są urządzeniami przeznaczonymi do prowadzenia ruchu kolejowego. Wobec powyższego Minister uznał, że Wojewoda Mazowiecki w decyzji z 23 maja 2014 r. prawidłowo ustalił, że zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r.

Minister wskazał, że wnioskodawczyni we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji zarzuciła, że Wojewoda Mazowiecki nie wziął pod uwagę, że wcześniejsza decyzja Wojewody Mazowieckiego z 28 grudnia 2012 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wprowadziła zmiany w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej nieruchomości mające znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia postępowania uwłaszczeniowego. Ponadto wskazała na uchybienie w postaci skierowania przedmiotowej decyzji do osób fizycznych, które w chwili jej wydania nie były już właścicielami działek gruntu objętych decyzją. Odnosząc się do tych zarzutów Minister stwierdził, że zgodnie z decyzją Wojewody Mazowieckiego z 23 maja 2014 r. uwłaszczenie działek nr [...] i [...] nastąpiło z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. Zatem przedmiotowa decyzja wprawdzie została wydana w 2014 r., jednakże odnosi się do stanu prawnego ustalonego na dzień 28 lutego 2003 r. W związku z powyższym Minister uznał za niezasadny zarzut dotyczący skierowania decyzji uwłaszczeniowej do osób nieuprawnionych, bowiem Wojewoda Mazowiecki ustalał właścicieli przedmiotowych działek, aktualnych na dzień 28 lutego 2003 r. Dodatkowo podkreślił, że przedmiotowa decyzja nie tworzy nowego stanu prawnego, tylko potwierdza stan prawny aktualny na dzień 28 lutego 2003 r., bowiem stanowi decyzję o charakterze deklaratoryjnym. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter deklaratoryjny, mocą której zostaje potwierdzone przekształcenie władania w prawo własności gruntu w przypadku ziszczenia się prawem przewidzianych przesłanek. W odniesieniu do takich decyzji trudno mówić o ich wykonalności w sensie faktycznym czy prawnym. Decyzja taka ze swej istoty potwierdza bowiem jedynie istniejący obiektywnie stan faktyczny i prawny. Ziszczenie się pozytywnych przesłanek uwłaszczenia w dniu 28 lutego 2003 r. (przy braku przesłanki negatywnej) uprawnia organ do wydania decyzji uwłaszczeniowej, niezależnie od tego, jakie czynności prawne zostały podjęte w stosunku do nieruchomości w okresie między wyżej wskazaną datą a wydaniem tejże decyzji. Natomiast decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej z 28 grudnia 2012 r. w części zmieniona, a w części utrzymana ostateczną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 21 sierpnia 2013 r., na którą powołuje się wnioskodawczyni, posiada charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutki ex nunc, czyli od chwili w której stała się ostateczna. Decyzja tego rodzaju, w przeciwieństwie od rozstrzygnięcia o charakterze deklaratoryjnym, tworzy nowy stan prawny. Oznacza to, że okoliczność wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej z 28 grudnia 2012 r. przed decyzją uwłaszczeniową nie stanowi naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W świetle powyższego Minister stwierdzić, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody Mazowieckiego z 23 maja 2014 r.

Decyzja Ministra Rozwoju i Technologii stała się przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w Warszawie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez brak podjęcia z urzędu wszystkich czynności wymaganych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak logicznego ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do uwarunkowań historycznych. Podniosła, że Minister w ogóle nie przeanalizował kwestii związanych z faktem, że PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. uzgodniła wysokość odszkodowania w drodze negocjacji, a następnie wypłaciła odszkodowanie na rzecz dotychczasowych wskazanych w księgach wieczystych właścicieli działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Skarżąca zarzuciła Wojewodzie Mazowieckiemu, że wydając decyzję uwłaszczeniową nie wziął pod uwagę, że wcześniejsza decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wprowadziła zmiany w stanie faktycznym i prawnym mające znaczenie dla prawidłowego postępowania uwłaszczeniowego. W konsekwencji wydana przez Wojewodę Mazowieckiego wcześniejsza decyzja lokalizacyjna usankcjonowała kwestię praw do nieruchomości, a późniejszą decyzją uwłaszczeniową została ta sama materia rozstrzygnięta ponownie, co zdaniem skarżącej stanowi podstawowy zarzut nieważności postępowania w zakresie res iudicata w świetle art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Zarzucając natomiast naruszenie art. 8 kpa podniesiono, że Wojewoda powinien mieć spis wszystkich decyzji podejmowanych przez pracowników jednostki i powinien weryfikować czy rozstrzygnięcie w danej sprawie już wcześniej nie zapadło, celem niedublowania się rozstrzygnięć administracyjnych.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozważenie - na podstawie art. 135 ppsa - uchylenia rozstrzygnięcia poprzedzającego zaskarżoną decyzję oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie zachodzi res iudicata. Powaga rzeczy osądzonej ma miejsce wówczas, gdy mamy do czynienia z tożsamością spraw w znaczeniu materialnym, rozstrzygniętych po sobie kolejnymi decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna i w sprawach tych występowały te same podmioty, sprawy dotyczyły tego samego przedmiotu postępowania - tej samej treści żądania strony i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym i decyzje wydane zostały na tej samej podstawie prawnej. Do zaistnienia przypadku res iudicata w ramach podstaw nieważnościowych konieczne jest ustalenie stosunku tożsamości pomiędzy sprawą rozstrzygniętą decyzją, która ma zostać unieważniona, a sprawą, której dotyczy uprzednio wydana decyzja ostateczna. Dla przyjęcia, że doszło do wydania decyzji naruszającej zasadę res iudicata konieczne jest istnienie tożsamości spraw, zarówno pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Przede wszystkim decyzje te (lokalizacyjna z 2012 r. i uwłaszczeniowa z 2014 r.) oparte zostały na innych podstawach prawnych. Podstawę wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej z 28 grudnia 2012 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.). Decyzja uwłaszczeniowa z 23 maja 2014 r. została wydana na podstawie art. 37a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.). Powyższe decyzje: lokalizacyjna z 2012 r. i uwłaszczeniowa z 2014 r. wywołują różne skutki prawne. Uwłaszczenie działek nr [...] i [...] decyzją z 23 maja 2014 r. nastąpiło z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. na podstawie art. 37a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutki ex tunc, co oznacza, że dany stan prawny zaistniał w przeszłości i nie tworzy ona nowego stanu prawnego, i chociaż została wydana w 2014 r., to jednak odnosi się do stanu prawnego jaki zaistniał w dniu 28 lutego 2003 r. Decyzja taka nie tworzy nowego porządku prawnego, ani nowych obowiązków i uprawnień dla stron stosunku prawnego, nie znosi i nie zmienia istniejącego stosunku prawnego, lecz potwierdza rzeczywiste prawa i obowiązki jego adresata, to jest w sposób prawnie wiążący stwierdza o istnieniu określonego stanu prawnego, który istnieje niezależnie od orzeczenia. Decyzja deklaratoryjna "podciąga stan faktyczny pod normy prawne w sposób wiążący" i jest jedynie dokonanym przez organ stwierdzeniem, że dana sytuacja miała miejsce. Mocą decyzji uwłaszczeniowej o charakterze deklaratoryjnym zostaje jedynie potwierdzone przekształcenie władania w prawo własności gruntu w przypadku ziszczenia się prawem przewidzianych przesłanek. Ziszczenie się pozytywnych przesłanek uwłaszczenia w dniu 28 lutego 2003 r. uprawnia organ do wydania decyzji uwłaszczeniowej niezależnie od tego jakie czynności prawne zostały podjęte w stosunku do nieruchomości w okresie między datą 28 lutego 2003 r. a datą wydania zaskarżonej decyzji.

Natomiast decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej z 28 grudnia 2012 r., na którą powołuje się skarżąca ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje ona skutki ex nunc, czyli od dnia, w którym stała się ostateczna. Decyzja tego rodzaju, w przeciwieństwie od rozstrzygnięcia o charakterze deklaratoryjnym, tworzy nowy stan prawny, a żaden przepis prawa nie upoważnia organu w tym przypadku do działania z mocą wsteczną. Ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, aby możliwe było wydanie decyzji, która regulowałaby na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, to musiałaby istnieć ku temu podstawa prawna. W rozpoznawanej sprawie rację ma zatem Minister twierdząc, że okoliczność wydania decyzji 28 grudnia 2012 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej przed decyzją uwłaszczeniową z 23 maja 2014 r. nie stanowi naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Kwestionowana decyzja uwłaszczeniowa została wydana przez Wojewodę Mazowieckiego na skutek ziszczenia się przesłanek określonych w art. 37a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", których łączne wystąpienie powoduje skutek w postaci przejścia prawa własności gruntu stanowiącego element linii kolejowej na rzecz Skarbu Państwa i jednoczesne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego tego gruntu na rzecz PKP S.A. wraz z własnością urządzeń infrastruktury kolejowej. Dla spełnienia przesłanek wynikających z powołanego przepisu wystarczy stwierdzenie, że na gruncie w dniu 28 lutego 2003 r. usytuowana była linia kolejowa, a Spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. miała przedmiotową nieruchomość w tym dniu we władaniu oraz że nieruchomość w tym dniu nie stanowiła własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub PKP S.A. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że działki objęte niniejszym postępowaniem zajęte były pod czynną linię kolejową oraz pozostawały we władaniu PKP S.A. Potwierdza to dołączony do akt sprawy wykaz inwentarzowy urządzeń PKP znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z którym na przedmiotowych działkach od 1986 r. znajdowały się urządzenia srk na szlaku Grodzisk Mazowiecki – S. oraz kabel TKM 20x4x0,8. Fakt ten również potwierdza znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie Dyrektora Regionalnego ds. Współpracy z Samorządami z 18 stycznia 2013 r., z którego wynika, że w dacie 28 lutego 2003 r. grunt obejmujący m.in. przedmiotowe działki wchodził w skład linii kolejowej nr 4 Grodzisk Mazowiecki – Z., która została wybudowana w 1974 r. Urządzenia srk (na szlaku Grodzisk Mazowiecki – S., kabel TKM 20x4x0,8), w świetle art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (w brzmieniu obowiązującym w dniu 28 lutego 2003 r.) stanowią czynną linię kolejową, bowiem są urządzeniami przeznaczonymi do prowadzenia ruchu kolejowego. Objęte niniejszym postępowaniem grunty nie stanowiły własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiotowe działki stanowiły w dniu 28 lutego 2003 r. własność osób fizycznych. Z analizy treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że przedmiotowe działki stanowiły własność S. W. na podstawie aktu własności ziemi z 14 marca 1974 r. oraz D. W. na podstawie umowy darowizny z 21 listopada 1981 r. Wskazany anturaż dowodzi, że spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" powodujące skutek przejścia z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności przedmiotowego gruntu stanowiącego element linii kolejowej na rzecz Skarbu Państwa i jednoczesne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego tego gruntu na rzecz PKP S.A. wraz z własnością urządzeń infrastruktury kolejowej.

W konsekwencji, wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi niezasadne, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).