Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 25 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2024 roku sprawy ze skargi R. G. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 27 grudnia 2022 r. w przedmiocie ogłoszenia o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego I. uchyla zaskarżoną czynność,

Pismem z dnia 27 grudnia 2023 r. skarżący złożył do WSA w Poznaniu skargę na czynność Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 28 grudnia 2022 r. w przedmiocie ogłoszenia o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego.

Ogłoszenie to zostało zamieszczone m.in. w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta i Gminy P..

W punkcie 1 oraz 3 ogłoszenia została wskazana jego podstawa prawna, tj. art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 3 oraz art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2778 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.p.t.z.), która wskazywała na to, że ogłoszenie dotyczy zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego.

W punkcie 5 ogłoszenia wskazano z kolei, że przewidywana data rozpoczęcia postępowania o udzielenie zamówienia to 28 grudnia 2023 r.

Skargę na czynność w przedmiocie ogłoszenia strona wniosła w dniu 27 grudnia 2023 r., a więc rok po zamieszczeniu ogłoszenia w Internecie.

W skardze strona wiosła o uchylenie tej czynności z powodu naruszenia art. 23 ust. 4 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 u.p.t.z.

Zdaniem strony ogłoszenie wprowadza w błąd odbiorców i budzi istotne wątpliwości co do treści. Zawarta w nim treść jest niespójna.

Analiza treści wskazuje, że organ zamierza stosować tryb konkurencyjny – postępowanie o udzielenie zamówienia ( nagłówek ogłoszenia i pkt 5 ogłoszenia ). Z drugiej strony podstawa prawna wskazana w pkt. 1 ogłoszenia sugeruje zamiar zawarcia bezpośredniego umowy.

Organ dopiero w piśmie z dnia 14 grudnia 2023 r. wskazał że ogłoszenie należy traktować jako ogłoszenie o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w związku z uchybieniem terminu do jej wniesienia, ewentualne o jej oddalenie w całości, jako niezasadnej.

Postanowieniem z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Po 55/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 2 u.p.t.z., odrzucił skargę na czynność Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 27 grudnia 2022 r. w przedmiocie ogłoszenia o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego z uwagi na przekroczenie terminu do jej wniesienia.

Odrzucając skargę Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie kwestionował ustaleń faktycznych w zakresie zamieszczenia ogłoszenia w dniu 27 grudnia 2022 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta i Gminy P., na stronie [...] oraz na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta i Gminy P. i w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, wobec czego należało przyjąć, że od tej daty ogłoszenie to było dostępne dla zainteresowanych podmiotów, w tym właśnie dla skarżącego.

Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem skarżącego, iż w tekście ogłoszenia nie był sygnalizowany zamiar bezpośredniego zawarcia umowy. WSA podkreślił, że w pkt 1 i 3 ogłoszenia wyraźnie przywołano podstawy prawne, które wskazywały na to, że ogłoszenie dotyczy zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego.

W związku z powyższym Sąd przyjął, że termin do wniesienia skargi upłynął 27 stycznia 2023 r. Skoro skarga została wniesiona w dniu 28 grudnia 2023 r., oznacza to, że wniesiono ją z uchybieniem terminu.

Po rozpoznaniu zażalenia strony NSA postanowieniem z dnia 19 czerwca 2024 r. sygn.akt II GZ 261/24 uchylił postanowienie WSA z dnia 27 marca 2024 r.

W uzasadnieniu wskazano, że art. 60 ust. 1 u.p.t.z. stanowi precyzyjnie, iż termin wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wynosi 30 dni od dnia, w którym skarżący powziął lub przy zachowaniu należytej staranności mógł powziąć informację o czynności podjętej przez organizatora. Ponadto z powyższej regulacji prawnej wynika, że skargę wnosi się na określony rodzaj ogłoszenia organizatora, bowiem przepis przewiduje wniesienie środka zaskarżenia od ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy.

Skoro rzeczywisty zamiar organizatora został wprost wyrażony dopiero w piśmie Burmistrza z dnia 22 grudnia 2023 r., stanowiącym odpowiedź na pismo skarżącego z dnia 11 grudnia 2023 r., to nie do przyjęcia byłaby sytuacja, w której strona utraciłaby przysługujące jej prawo do sądu na skutek uchybienia terminowi do wniesienia skargi, będącego konsekwencją przedstawionych powyżej okoliczności, które mogły wprowadzać odbiorców tak zredagowanego ogłoszenia w błąd.

Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - pismo Burmistrza z dnia 22 grudnia 2023 r. (vide: karta akt sądowych nr 24) stanowiło rzeczowe wyjaśnienie powstałych na tle treści opublikowanego ogłoszenia wątpliwości, dzięki któremu skarżący powziął informację o faktycznie podjętej przez organizatora czynności.

Od tej właśnie daty należało zatem liczyć początek biegu 30-dniowego terminu przewidzianego w art. 60 ust. 1 u.p.t.z. na wniesienie skargi do sądu administracyjnego.

Wobec treści w/w prawomocnego rozstrzygnięcia sprawę rozpoznano na rozprawie w dniu 25 października 2924.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga okazała się zasadna.

Wskazać należy na wstępie, że zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. 2023,poz.2778 ze zm. zwana dalej u.p.t.z.)

1. W przypadku ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 23 ust. 1, podmiotowi, który jest lub był zainteresowany zawarciem danej umowy i któremu grozi powstanie szkody w wyniku zarzucanego naruszenia przepisów prawa Unii Europejskiej lub ustawy, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

2. W postępowaniu toczącym się wskutek wniesienia skargi, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, 1705 i 1860), jeżeli przepisy niniejszego rozdziału nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 60

1. Skargę wnosi się do wojewódzkiego sądu administracyjnego właściwego dla organizatora, który ogłosił zamiar bezpośredniego zawarcia umowy w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący powziął lub przy zachowaniu należytej staranności mógł powziąć informację o czynności podjętej przez organizatora w sprawie.

2. Od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym pobiera się wpis stały w wysokości określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 233 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

3. Skargę do sądu wnosi się za pośrednictwem organizatora, którego czynność jest przedmiotem skargi.

Zgodnie z art. 61

1. Sąd nie może orzekać co do zarzutów i wniosków, które nie były zawarte w skardze.

2. Sąd, uwzględniając skargę, uchyla czynności podjęte przez organizatora, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa Unii Europejskiej lub ustawy.

Mając na uwadze zakres dokonywanych przez sąd administracyjnych ustaleń faktycznych i kryterium sprawowanej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że w kwestii wykazania legitymacji do złożenia skargi na czynność organizatora przewozów wystarczające jest uprawdopodobnienie przez stronę skarżącą przesłanek z art. 59 ust. 1 u.p.t.z. .Legitymuje je nie tylko treść przepisu art. 59 ust.1 ustawy, ale i uzasadnienie skargi. Rację ma skarżący ,że skoro od 17 lat wykonuje usługi transportu na rzecz Gminy P. , to nie tylko jest podmiotem , który nadal jest zainteresowany zawarciem umowy, ale groziło mu prawdopodobieństwo powstania szkody w wyniku zarzucanych naruszeń. Zaskarżona czynność wskazywała na zamiar rozpoczęcia postępowania o udzielnie zamówienia od 28 grudnia 2023 roku, a skarżący zawarł z Miastem i Gminą P. dwie umowy jeszcze w roku 2023 na świadczenie usług transportu zbiorowego oraz umowę z dnia 2 grudnia 2022 roku , czyli tuż przed czynnością organu na zakup imiennych biletów dla uczniów z terminem wykonania umowy od 2 stycznia 2023 do 23 czerwca 2023 i od 1 września 2023 do 31 grudnia 2023 .Tym samym na pewno w dacie dokonywanej czynności i składanej skargi był zainteresowany zawarciem umowy na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Legitymuje to zatem stronę do wniesienia skargi i otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania.

Przedmiotowe ogłoszenie z dnia 27 grudnia 2022 r. o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego zostało zamieszczone w dniu 28 grudnia 2022 r. m.in. w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta i Gminy P..

Zgodnie z tytułem ogłoszenie dotyczy zamiaru przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu drogowego.

W punkcie 5 ogłoszenia wskazano, że przewidywana data rozpoczęcia postępowania o udzielenie zamówienia to 28 grudnia 2023 r.

W punkcie 1 oraz 3 ogłoszenia została wskazana jego podstawa prawna, tj. art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 3 oraz art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2778 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.p.t.z.), która wskazywała na to, że ogłoszenie dotyczy zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego.

Artykuł . 19 u.p.t.z. stanowi, że

1. Organizator dokonuje wyboru operatora w trybie:

1) ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1605 i 1720) albo

2) (uchylony)

3) art. 22 ust. 1.

2. Organizator może realizować przewozy w ramach publicznego transportu zbiorowego w formie samorządowego zakładu budżetowego.

Natomiast zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy organizator może bezpośrednio zawrzeć umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Do umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego zawieranej na podstawie ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy art. 24– 29 – art. 22 ust. 3 ustawy.

Wymogi formalne i merytoryczne ogłoszenia określa z kolei art. 23 ustawy

1. Organizator publikuje ogłoszenie o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w trybie, o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1, lub bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1–3, w terminie nie krótszym niż:

1) jeden rok;

2) sześć miesięcy – w przypadku gdy umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma dotyczyć świadczenia tych usług w wymiarze mniejszym niż 50 000 kilometrów rocznie.

2. Organizator zamieszcza ogłoszenie, o którym mowa w ust. 1, w Biuletynie Informacji Publicznej.

3. Niezwłocznie po zamieszczeniu ogłoszenia, o którym mowa w ust. 1, organizator zamieszcza także odpowiednie ogłoszenie w miejscu powszechnie dostępnym w swojej siedzibie oraz na swojej stronie internetowej.

4. Ogłoszenie, o którym mowa w ust. 1, zawiera w szczególności:

1) nazwę i adres właściwego organizatora;

2) określenie przewidywanego trybu udzielenia zamówienia;

3) określenie rodzaju transportu oraz linii komunikacyjnej, linii komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej, na których będą wykonywane przewozy;

4) przewidywaną datę rozpoczęcia postępowania o udzielenie zamówienia w trybie, o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1, lub bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1–3;

5) przewidywany czas trwania umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego.

5. W przypadku zmiany informacji, o których mowa w ust. 4 pkt 1–3 i 5, organizator niezwłocznie zamieszcza ogłoszenie o tej zmianie. Przepisy ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio.

6. Zmiana informacji, o których mowa w ust. 4 pkt 1–3 i 5, nie może nastąpić później niż do połowy okresów określonych w ust. 1.

Już pobieżna lektura treści orzeczenia dowodzi , że jego tytuł nie koresponduje z przywołaną w nim podstawą prawną, w której wskazano art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 3 oraz art. 22 ust.1 pkt 1 u.p.t.z. Artykuł 23 ust.4 u.p.t.z. wymienia najważniejsze elementy przedmiotowego ogłoszenia. Zawierać ono powinno w szczególności nazwę i adres właściwego organizatora, określenie przewidywanego trybu udzielenia zamówienia (zamówienie publiczne, bez obowiązku wskazania konkretnego trybu, koncesja na usługi lub bezpośrednie powierzenie zlecenia), określenie rodzaju transportu [drogowy (autobusowy), kolejowy, inny szynowy (np. tramwajowy) itp.], wymienienie jednej lub kilku linii komunikacyjnych (określonych przez wskazanie ich przebiegu lub numerów) bądź sieci komunikacyjnej (np. na obszarze miasta X), przewidywaną datę rozpoczęcia postępowania zamówieniowego lub koncesyjnego, względnie bezpośredniego zlecenia usługi (którą jest chwila zamieszczenia ogłoszenia o wszczęciu danego trybu zamówieniowego lub koncesyjnego bądź podpisania umowy), a także przewidywany czas trwania umowy . Tytuł spornego ogłoszenia, informacja o dacie rozpoczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, sformułowanie, że chodzi o linie , na których organizatorem jest Miasto i Gmina P. nie dawały skarżącemu żadnych podstaw do przyjęcia ,że chodzi o bezpośrednie zawarcie umowy i to z dotychczasowym przewoźnikiem. Rację ma skarżący twierdząc, że nie sposób formułować wobec przedsiębiorcy oczekiwań wyższych niż od organów władzy , na które ustawa nakłada zamieszczanie ogłoszeń publicznych o ściśle określonej treści. Skarżący miał prawo sugerować się tekstem ogłoszenia ,a nawet jego tytułem , który wskazywał na zamiar konkurencyjnego trybu zawarcia umowy.

Sąd podziela stanowisko NSA wydającego już w toku postępowania rozstrzygnięcie o sygn. II GZ 261/24 w przedmiocie terminowego złożenia skargi ,że wskazana podstawa prawna mogłaby świadczyć o tym, iż jest to ogłoszenie o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy, ale niedopuszczalna jest sytuacja, w której strona uprawniona z mocy regulacji ustawowej do wystąpienia ze skargą na czynność organu, poniosłaby negatywne dla niej skutki procesowe w postaci odrzucenia skargi, będące konsekwencją nie tyle opieszałości w złożeniu środka zaskarżenia, co wewnętrznej sprzeczności opublikowanego ogłoszenia. NSA jednoznacznie wskazał, że jeżeli zamiarem organizatora było bezpośrednie udzielenie zamówienia na małą skalę, a zatem zamiar ten obejmował wprost wymieniony w ustawie tryb bezpośredniego zawarcia umowy (art. 22 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 3 u.p.t.z.), to treść ogłoszenia obejmującego tę materię powinna być zredagowana w taki sposób, by nie powodować wątpliwości u odbiorców. Informacje wynikające z opublikowanego ogłoszenia nie mogą być wzajemnie się wykluczające, sprzeczne i na tyle nieczytelne czy niejasne, że podmioty zainteresowane świadczeniem tego rodzaju usług napotkają na trudności w interpretacji treści ogłoszenia i rzeczywistej intencji organizatora.

Wyraźnie podkreślono, że rzeczywisty zamiar organizatora został wprost wyrażony dopiero w piśmie Burmistrza z dnia 22 grudnia 2023 r., stanowiącym odpowiedź na pismo skarżącego z dnia 11 grudnia 2023 r. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę stanowisko to podziela.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy , że zakwestionowane ogłoszenie naruszało przepisy ustawy - art. 23 ust. 4 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 u.p.t.z. ( albowiem jego zapisy były wewnętrznie sprzeczne i wykluczające się wzajemnie ). Bez znaczenia pozostają informacje zawarte w odpowiedzi na skargę , że ogłoszenie dotyczyło spółki gminnej, która była dotąd podmiotem świadczącym usługi.

Z tego względu należało uchylić ten akt na podstawie art. 61 ust. 2 u.p.t.z., o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.

O zwrocie stronie skarżącej kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.