II SA/Po 1284/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-03-07	
Data wpływu	2013-12-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Elwira Brychcy
Jolanta Szaniecka /przewodniczący/
Tomasz Świstak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 61 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588; par. 3 ust. 1 i 2, par. 9 ust. 2, par. 7 ust. 1 i 3, ust. 4, par. 5; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 138  1 pkt 1, art. 15, art. 7, art. 80, art. 107 par. 3 w zw. z art. 140, art. 11, art. 136; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i art. 205 par. 1, art. 152; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349; par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c; Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.	
Uzasadnienie
Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] 2013 r. (znak [...]), działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717, z późn. zm. [aktualnie: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.]) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku M. B. z dnia [...] lipca 2012 r. (skorygowanego w dniu [...] listopada 2012 r. i [...] stycznia 2013 r.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego typu [...], przewidzianego do realizacji na terenie działek nr:[...], położonych w [...] przy ul. [...].

Organ określił: obowiązującą linię zabudowy (zgodnie z załącznikiem graficznym) na 6 m od linii rozgraniczającej ul. [...]; wielkość powierzchni zabudowy ("maksymalną powierzchnię zabudowy budynku wielorodzinnego" na 185 m2); szerokość elewacji frontowej – maksymalnie 13 m; wysokość górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – do 3 kondygnacji nadziemnych z możliwością podpiwniczenia, maksymalna wysokość okapu dachu do 7 m; geometrię dachu: dach stromy o kącie nachylenia połaci dachowych od 30° do 45°, maksymalna wysokość kalenicy dachu do 12 m.

W zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacyjnej organ przyjął ustalenia wynikające z: pisma [...] z dnia [...] listopada 2012 r. ([...]) oraz opinii dostawców mediów wydanych przez A sp. z o.o. z dnia [...] maja 2012 r., B S.A. z dnia [...] sierpnia 2012 r. i C Sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji organ administracji przedstawił, przebieg postępowania i wyjaśnił, że ostatecznie w toku postępowania, uwzględniając wyniki analizy urbanistycznej, inwestor skorygował swój wniosek z dnia [...] lipca 2012 r. do kształtu wynikającego z wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. Organ stwierdził, że działki objęte wnioskiem usytuowane są na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i planowana zamiana ich zagospodarowania wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W celu rozstrzygnięcia co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji organ I instancji przeprowadził analizę stanu faktycznego i prawnego, a także analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek, stosując przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ I instancji wyjaśnił, że dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczył wokół terenu, którego dotyczy wniosek, obszar analizowany w promieniu [...] m od granic terenu objętego wnioskiem, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), równy trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu (3 x [...] m), obejmując teren tworzący urbanistyczną całość zawierający posesje przy ul. [...] od numeru [...] do numeru [...], posesje przy ul. [...] od numeru [...] do numeru [...] oraz przy ul. [...] od numeru [...] do numeru [...] – [...]. Wskazał nadto, że przeprowadzona analiza w zakresie warunków art. 61 ust.1 pkt 1 przywołanej ustawy wykazała, iż teren sąsiedni zabudowany jest w większości budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, dwoma budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, jednym budynkiem mieszkalnym z funkcją usługową i zabudową uzupełniającą o funkcji gospodarczej i garażowej; ponadto na obszarze analizowanym znajdują się budynki o funkcji usługowej; średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi około 28% powierzchni działek; średnia szerokość elewacji frontowej dla zabudowy mieszkaniowej występującej na tym obszarze wynosi około 12 m.

W odniesieniu do liczby kondygnacji i wysokości budynków organ stwierdził, że wzdłuż ul. [...], w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, na posesji pod numerem [...] znajduje się budynek o wysokości około 9 m, który ma 3 kondygnacje z wysokim podpiwniczeniem oraz poddaszem nieużytkowym; na posesji pod numerem [...] budynek mieszkalny ma 3 kondygnacje, w tym ostatnią z dachem stromym, o wysokości około 8,5 m; na posesji pod numerem [...] znajdują się natomiast budynki wielorodzinne w zabudowie pierzejowej o wysokości maksymalnej 12 m i 4 kondygnacjach.

Omawiając występującą wzdłuż ul. [...] linię zabudowy, organ wyjaśnił, że jest ona nieuporządkowana; zabudowa o funkcji mieszkaniowej koncentruje się wzdłuż frontów działek, a w ich głębi znajduje się zabudowa gospodarcza. Dalej wyjaśnił, że zagospodarowane działki znajdują się wzdłuż ciągów ulicznych ulic: [...], [...] i [...], a budynki na posesji przy ul. [...] nr [...] i [...] stanowiącej najbliższe sąsiedztwo terenu planowanej inwestycji zlokalizowane są w odległości około 6 m od linii rozgraniczającej ul. [...]; wśród budynków mieszkalnych występujących na obszarze analizowanym przeważają dachy strome, a w budynkach usługowych i gospodarczych występują dachy płaskie.

Na podstawie poczynionych ustaleń faktycznych organ uznał, że planowane zamierzenie kontynuuje funkcję występującą w analizowanym obszarze, wskaźniki zabudowy, średnią szerokość elewacji, wysokość budynku i geometrię dachu. Wyjaśnił, że ustalone parametry i wskaźniki są wartościami maksymalnymi, które mogą ulec zmniejszeniu, ze szczególnym uwzględnieniem kwestii związanych z zacienianiem i przesłanianiem budynków, na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym organ uznał, że planowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, jak i pozostałe wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 2-5, bowiem, teren ma dostęp do drogi publicznej – ul. [...], istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto organ stwierdził, że decyzja została wydana po przeprowadzeniu uzgodnień wymaganych ze względu na treść przepisów art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 i 5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu planowana inwestycja nie stworzy negatywnych skutków przestrzennych i jest zgodna z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta P., domagając się jej uchylenia i odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, wniósł P. L., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 5 ust. 1 i § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego z 2003 r. poprzez nieprecyzyjne określenie wskaźników wymienionych w powołanym rozporządzeniu i zawyżenie - w następstwie używania określenia "około" - na korzyść inwestora dopuszczalnych warunki zabudów dla terenu objętego zamierzeniem budowlanym, w oczywisty sposób wykraczające poza granice określone w powołanych przepisach prawa;

2. § 7 ust. 1 i 3 powołanego rozporządzenia poprzez uznanie, że planowana wysokość budynku (12 m) "kontynuuje wysokość" (wskaźnik wysokości okolicznych budynków), mimo że z jednoznacznych ustaleń organu wynika, iż wysokość budynków na sąsiednich działkach waha się od 8,5 do 12 m, a w bezpośrednim sąsiedztwie jeden budynek ma wysokość 12 m, jeden 9 m i jeden 8,5 m, wobec czego w tym miejscu istnieje "uskok", o którym mowa w § 7 ust. 3 rozporządzenia, wobec czego organ był obowiązany obliczyć średnią wysokość budynków w analizowanym obszarze i wskaźnik ten podać jako dopuszczalną wysokość planowanej inwestycji budowlanej;

3. § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie, że wskaźnik intensywności zabudowy na obszarze analizowanym wynosi "około 28 %", podczas gdy z analizy stanu faktycznego (w szczególności załącznika nr 3 do decyzji) wynika, że intensywność zabudowy na tym obszarze wynosi zaledwie 17,9 %, co też oznacza, że organ rażąco zawyżył wskaźnik dopuszczalnej intensywności zabudowy;

4. art. 59 i art. 61 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez zaniechanie określenia w osnowie decyzji wskaźnika intensywności zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu strona rozwinęła tak określone zarzuty, uszczegóławiając argumentację.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z [...] września 2013 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania P. L., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że nie jest związane granicami odwołania i miało obowiązek zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, mając możliwość wyjść poza zakres zarzutów odwołania. Następnie odwołując się m.in. do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej: rozporządzenie wykonawcze z 2003 r.), organ stwierdził, ze w sprawie zaszły podstawy do ustalenia warunków zabudowy. Podzielając ustalenia faktyczne organu I instancji, po przeanalizowaniu zgromadzonych dokumentów (w tym w szczególności analizy urbanistycznej przeprowadzonej na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym), organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest zasadne z uwagi na spełnienie warunku kontynuacji funkcji mieszkalnej, jaką ma zabudowa występująca na obszarze analizowanym tworzącym pewną urbanistyczną całość. Podniósł, że działki na tym obszarze zabudowane są zarówno budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (zabudowa dwukondygnacyjna, jeden budynek trzykondygnacyjny), jak i wielorodzinnymi (zabudowa od dwukondygnacyjnej do czterokondygnacyjnej) oraz usługowymi, gospodarczymi i warsztatowymi, wobec czego bez znaczenia pozostaje to, czy po zrealizowaniu inwestycji powstanie zabudowa mieszkalna jedno- czy też wielorodzinna, bowiem nadal to będzie zabudowa o funkcji mieszkaniowej. Dalej organ wyjaśnił, że zabudowa wielorodzinna ma charakter pierzejowy, a budynki usytuowane są wzdłuż frontowej granicy działek w odległości około 5 m od linii rozgraniczającej ulicę, natomiast w głębi działek znajduje się zabudowa gospodarcza; w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem linia zabudowy przebiega w odległości 6 m i stanowi wyznacznik określenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Odnosząc się do wskaźnika średniej intensywności zabudowy organ wskazał, ze wynosi on około 28% (od 9 do 57%), a średnia szerokość elewacji frontowej kształtuje się na poziomie 12 m (od 6 do 32 m), w związku z tym na obszarze analizowanym znajduje się zabudowa pozwalająca na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku. Kolegium uznało, że planowana inwestycja spełnia w całości dyspozycję przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; inwestycja była również przedmiotem uzgodnień z właściwymi organami, w tym także uwzględnia stanowisko konserwatora zabytków.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że przepisy powołanego rozporządzenia wykonawczego z 2003 r. nie stanowią przepisów odrębnych względem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w szczególności względem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1-5. Wyjaśniło, że określenie parametrów może nastąpić w wartościach maksymalnie dopuszczalnych [w danych okolicznościach], natomiast konkretyzacja (zmniejszenie) parametrów określonych w decyzji o warunkach zabudowy w wartościach maksymalnych nastąpi z uwzględnieniem przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane na etapie udzielania inwestorowi pozwolenia na budowę, w którym to postępowaniu nastąpi uszczegółowienie warunków planowanej zabudowy, skarżący zapewne będzie miał przymiot strony i będzie mógł chronić swoje prawa. Uznając, że zamiar inwestycyjny wnioskodawcy zachowuje kontynuację funkcji oraz parametry, cechy i wskaźniki zagospodarowania, w tym także gabaryty, formę architektoniczną i intensywność wykorzystania terenu, Kolegium zarazem nie dopatrzyło się naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 września 2013 r. reprezentowany przez pełnomocnika procesowego P. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 11 marca 2013 r. i odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania: art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., a także przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego z 2003 r. wcześniej wskazanych w odwołaniu.

Skarżący podniósł, że Kolegium poświeciło analizowanej sprawie niecałe półtorej strony uzasadnienia swojej decyzji, przy czym poza stwierdzeniem, że Prezydent Miasta oparł się na przeprowadzonej analizie architektonicznej Kolegium nie odniosło się w żaden sposób do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu, zaś o kwestii wysokości zabudowy (podniesionej w odwołaniu) organ II instancji nie wspomniał ani jednym słowem. Zarzucono także, iż Kolegium nie odniosło się w żaden sposób do kwestii podniesionych w odwołaniu, a dotyczących: nieprawidłowego ustalenia kryteriów służących ustaleniu warunków za pomocą określenia "około", braku określenia w osnowie decyzji organu I instancji wskaźnika intensywności zabudowy przedmiotowej nieruchomości, błędów przy ustalaniu średniej intensywności zabudowy i błędnego rozstrzygnięcia kwestii kontynuacji wysokości zabudowy.

Brak odniesienia się do merytorycznych zarzutów odwołania powiązane z bezrefleksyjnym powtórzeniem argumentacji organu I instancji w tym zakresie skarżący uznał za oczywiste naruszenie przepisów art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Ponadto strona stwierdziła, że z uwagi na uchybienia przepisom postępowania przez organ II instancji aktualność zachowują wszystkie zarzuty wcześniej podniesione w odwołaniu. W związku z tym strona w uzasadnieniu skargi przedstawiła zarzuty i argumentację uprzednio sformułowane w uzasadnieniu odwołania od decyzji z dnia 11 marca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu swojej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy wskazuje wyłącznie na możliwy, dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości, a wskaźniki określane w takiej decyzji mogą ulec zmianie na etapie udzielania inwestorowi pozwolenia na budowę – wskaźniki podane w maksymalnej wartości mogą ulec zmianie (zmniejszeniu).

Uczestnik postępowania (inwestor), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, w piśmie procesowym z dnia 1 marca 2014 r., zgadzając się z rozstrzygnięciem organów administracji, wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że nie można zarzucać naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy wskazując na rzekome naruszenie przepisów wykonawczych do tej ustawy. Zdaniem uczestnika trafnie została określona wysokość nowej zabudowy na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego z 2003 r. jako parametr określony na podstawie najbliższego sąsiedztwa w odniesieniu do istniejącej pobliskiej zabudowy przy ul. [...], a nie na podstawie średniego wskaźnika występującego na obszarze analizowanym, gdyż w tym ostatnim przypadku ustalenie wysokości budynku przyczyniłoby się do braku wkomponowania nowej zabudowy w istniejący stan zagospodarowania. Zdaniem uczestnika, wyznaczanie intensywności zabudowy działki oraz parametru w postaci szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy powinno nastąpić na podstawie średniego wskaźnika wyliczonego na podstawie nieruchomości zabudowanych występujących na obszarze analizowanym, a stanowisko skarżącego jest nieracjonalne i w skrajnych przypadkach jego przyjęcie mogłoby doprowadzić do absurdalnych skutków. Ponadto stwierdził, że posługiwanie się w decyzji czy analizie architektonicznej sformułowaniem "około" nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem organ w istocie obniżył średnie wartości dziesiętne, a nie je zawyżył, co nie ma znaczenia dla inwestora, który mógłby zabudować nieruchomość budynkiem o powierzchni 280 m², a wystąpił jedynie o określenie warunków dla budynku o powierzchni 180 m². Zdaniem strony ustalenie w decyzji powierzchni zabudowy zamiast wskaźnika zabudowy nie jest rażącym naruszeniem, gdyż jest to tylko sposób zapisu konkretnego ustalenia zgodnego z żądaniem wnioskodawcy i wnioskami analizy.

Na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze. Uczestnik postępowania M. B. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż skarżący posiada budynek wyższy i większy od obiektu, którego budowę planuje uczestnik postępowania.

Uczestniczka postępowania B. K. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie okazały się trafne wszystkie zarzuty w niej podniesione.

Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przed przystąpieniem do rozważań szczegółowych wskazać należy, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2003 r. z ze zm., dalej u.p.z.p.), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej w tekście: rozporządzenia).

Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia jakiejkolwiek z tych przesłanek musi - w świetle wyraźnego brzmienia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wskazane w tym przepisie kryteria, organ administracji jest obligowany do ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy.

W § 7 ust. 1 tegoż rozporządzenia ustalono, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 3 tej samej jednostki redakcyjnej jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Wreszcie w ust. 4 postanowiono, iż dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to jest analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle przytoczonych powyżej przepisów oczywistym jawi się, iż wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym może być on wyznaczony w innej wysokości, z tym że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2009 r., sygn. II OSK 359/08, z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1525/07 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, publ. Lex). Pominięcie parametrów zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć jednak miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany".

Choć zatem za zbyt restrykcyjny uznać należy wyrażany w literaturze pogląd, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tych przepisach oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (M. Szewczyk, W sprawie interpretacji pojęcia "działka sąsiednia", CASUS 2005/1/6), to jednak nie budzi wątpliwości Sądu, iż pojęcie to oznacza bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo. Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 7 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. zasad ustalania wysokości nowej zabudowy wymaga zatem szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy. Z uzasadnienia tego wynikać powinno czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż w zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji wysokość górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określono jako do 3 kondygnacji nadziemnych z możliwością podpiwniczenia, maksymalną wysokość okapu dachu określono na 7 m, a maksymalną wysokość kalenicy dachu określono na 12 m.

W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano (w ślad za zapisami ujętymi w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu), iż wzdłuż ul. [...], w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, na posesji pod numerem [...] znajduje się budynek o wysokości około 9 m, który ma 3 kondygnacje z wysokim podpiwniczeniem oraz poddaszem nieużytkowym; na posesji pod numerem [...] budynek mieszkalny ma 3 kondygnacje, w tym ostatnią z dachem stromym, o wysokości około 8,5 m; na posesji pod numerem 80 znajdują się natomiast budynki wielorodzinne w zabudowie pierzejowej o wysokości maksymalnej 12 m i 4 kondygnacjach.

W uzasadnieniu decyzji organu II instancji brak natomiast jakichkolwiek rozważań dotyczących uzasadnienia przyjętych parametrów związanych z wysokością planowanego budynku.

Już tylko powyższa okoliczność pozwala na stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania.

W myśl art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 23 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Nadto organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne orzeczenie. Zauważyć wreszcie należy, iż przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna określa przepis art. 107 k.p.a., który to przepis na podstawie art. 140 k.p.a. znajduje zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji.

Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy, względnie ograniczają - jak w niniejszej sprawie - prawa strony. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98, publ. Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 68).

Tymczasem jak wykazano powyżej w niniejszej sprawie nie doszło do ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej i zbadania decyzji organu I instancji z punktu widzenia słuszności podjętego rozstrzygnięcia, o czym świadczy brak w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jakiegokolwiek wyjaśnienia dla przyjęcia określonej w utrzymanej w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej maksymalnej wysokości do okapu dachu jako 7 metrów, a do kalenicy dachu jako 12 metrów, w tym w szczególności wskazania w jaki sposób doszło dom ustalenia tych parametrów, w tym jak mają się one do zabudowy występującej na działkach sąsiednich, dlaczego odstąpiono od sposobu określenia wysokości wskazanego w § 7 ust. 1 względnie 3 rozporządzenia i jakie przesłanki urbanistyczne przemawiają za ustaleniem tego parametru w inny sposób, co dopuszcza § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Wobec stwierdzonych w tym zakresie braków analizy ustaleń tych samodzielnie nie mógł poczynić Sąd, albowiem nie pozwala na to zgromadzony w aktach materiał dowodowy.

Zauważyć bowiem należy, iż znajdująca się w aktach sprawy analiza odnośnie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ogranicza się do stwierdzenia, iż wzdłuż ul. [...], w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, na posesji pod numerem [...] znajduje się budynek o wysokości około 9 m, który ma 3 kondygnacje z wysokim podpiwniczeniem oraz poddaszem nieużytkowym; na posesji pod numerem [...] budynek mieszkalny ma 3 kondygnacje, w tym ostatnią z dachem stromym, o wysokości około 8,5 m; na posesji pod numerem 80 znajdują się natomiast budynki wielorodzinne w zabudowie pierzejowej o wysokości maksymalnej 12 m i 4 kondygnacjach.

W analizie brak zatem ustaleń co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków znajdujących się na nieruchomościach sąsiednich, który to parametr został zastąpiony pomiarem całkowitej wysokości budynków i wskazaniem liczby kondygnacji.

Oczywistym zaś jawi się, iż czym innym jest wysokość budynku, a czym innym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Elewacja jest to zewnętrzna powierzchnia ściany budynku (lico budynku), gzyms to element architektoniczny w postaci poziomej listwy wystającej przed lico muru, zaś attyka to górny element budynku w postaci ścianki, względnie balustrady osłaniającej dach.

W przypadku budynków o dachu stromym najwyższa cześć dachu utworzona na przecięciu połaci dachowych (czyli kalenica) niewątpliwie wyznaczała będzie wysokość budynku, lecz wielkość ta nie zawsze tożsama będzie z parametrem o jakim mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia, to jest górną krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Prawodawca nie definiuje wprawdzie pojęcia wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jednakże odwołując się do zasad wykładni językowej należy przyjąć, iż pojęcie to oznacza odległość od najwyższego widocznego punktu w budynku do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2009 r., sygn. II OSK 1336/08 dotyczący wykładni pojęcia szerokości elewacji frontowej, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wielkość ta tożsama zatem będzie z wysokością obiektu w kalenicy jedynie w sytuacji, gdy frontową elewacją budynku będzie ściana szczytowa.

Przedkładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż zarówno z uzasadnienia decyzji obu instancji, jak i z analizy urbanistyczno-architektonicznej nie wynika, w jaki sposób wysokość budynków na działkach bezpośrednio sąsiednich wynoszącą odpowiednio 9 metrów i 8,5 metra, a na działce nr 80 wynosząca 12 metrów wpływa na ustalenie takiego parametru planowanej inwestycji jak maksymalna wysokość do okapu dachu wynosząca 7 metrów.

Z zapisów tych wynika przy tym wyraźnie, że maksymalna wysokość zabudowy wzdłuż ul. [...] po stronie planowanej inwestycji przebiega tworząc uskok, jednakże brak w nich wskazania czy uskok tworzą także górne krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsy lub attyki, co uzasadniało by konieczność rozważenia możliwości ustalenia tego parametru w myśl § 7 ust. 3, to jest oparciu o średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, względnie po ewentualnym wyeliminowaniu tej metody w innym sposób. Podkreślić przy tym należy, iż w aktach sprawy (w tym w analizie) brak informacji jaka jest średnia wielkość parametru wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki występująca na obszarze analizowanym, co wskazuje, iż taka metoda wyznaczenia dopuszczalnej wysokości nie była w ogóle rozważana.

Zauważyć wreszcie należy, iż wielkość jaką jest wysokość zabudowy winna być ustalana w jednostkach miary, a nie w ilości kondygnacji, albowiem obowiązująca wysokość kondygnacji w budynkach nie została w polskim systemie prawnym normatywnie ustalona i co za tym idzie budynki o tej samej liczbie kondygnacji mogą charakteryzować się zasadniczo innymi wymiarami w jednostkach miary.

Powyższe uchybienie uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji uzasadnione jest faktem, iż w ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie było to jedyne istotne naruszenie przepisów postępowania zaistniałe w toku postępowania administracyjnego i może ono zostać konwalidowane przez organ odwoławczy poprzez uzupełnienie analizy w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi zauważyć należy, iż żaden z nich samodzielnie nie uzasadniał uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem zaistniałe naruszenia nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż w kontekście podnoszonych zarzutów ograniczających się jedynie do zakwestionowania sposobu ustalenia poszczególnych parametrów planowanej inwestycji, a nie generalnej dopuszczalności tejże inwestycji w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa brak jest przesłanek do odmówienia inwestorowi ustalenia warunków zabudowy, tym bardziej, że planowana inwestycja spełnia w ocenie Sądu wymóg kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji, która to okoliczność nie jest kwestionowana nawet przez stronę skarżącą. Inaczej rzecz ujmując w stanie faktycznym i prawnym sprawy to generalna odmowa ustalenia warunków zabudowy działki nr [...] budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym stanowiłaby naruszenie prawa własności inwestora.

Dalej zauważyć należy, iż choć faktycznie uchybieniem organów było podnoszone przez stronę skarżącą zaniechanie określenia w osnowie decyzji wskaźnika intensywności zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości i zastąpienie go wskazaniem maksymalnej dopuszczalnej powierzchni nowej zabudowy określonym w jednostkach miary (określonym na 185 m2), to jednak powyższa wadliwość samodzielnie nie uzasadniała uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem nie miała istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Wprawdzie prawodawca w § 5 cytowanego rozporządzenia wskazał, iż parametr intensywności zabudowy winien być przez organy administracji określany jako stosunek wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, z czego wynika, iż wskaźnik ten musi przyjąć formę ułamka, względnie procentowego określenia jak część działki może zostać w następstwie inwestycji zabudowana, a nie określania w liczbach bezwzględnych powierzchni zabudowy,, to jednocześnie w realiach mniejszej sprawy nie można abstrahować od okoliczności, iż określona przez organ maksymalna powierzchnia zabudowy wynosząca 185 m2 odpowiada 19,61% powierzchni działki nr [...] (której powierzchnia liczy [...] ha), na której planowana inwestycja ma być zlokalizowana, a więc jest to wielkość zauważalnie niższa niż średni wskaźnik powierzchni zabudowy występujący w obszarze analizowanym wynoszący dla działek zabudowanych około 28%. Zaskarżona decyzja jest więc w tym zakresie restrykcyjna dla inwestora w stopniu większym niż wymagany prawem, przy czym nie jest ona przez niego kwestionowana.

Za oczywiście bezzasadny uznać przy tym należy zarzut błędnego ustalenia przez organy średniej wielkości wskaźnika intensywności zabudowy (wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki) w obszarze analizowanym na poziomie około 28 %, w sytuacji gdy zdaniem skarżącego z analizy stanu faktycznego wynika, że intensywność zabudowy na tym obszarze wynosi zaledwie 17,9 %.

Zapoznanie się z przedstawionym w analizie sposobem obliczenia przyjętej średniej tego wskaźnika pozwala na stwierdzenie, iż autor analizy (a w ślad za nim organy) prawidłowo dla obliczenia średniej wielkości wskaźnika przyjął jedynie nieruchomości zabudowane zlokalizowane w obszarze analizowanym, a pominął istniejące w tym obszarze nieruchomości pozbawione jakiejkolwiek zabudowy.

Wskaźnik intensywności zabudowy o jakim mowa w § 5 rozporządzenia określany jest jako wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, co w sposób oczywisty przesądza o tym, iż nie mogą być przy jego ustalaniu uwzględnione działki, na których zabudowa nie występuje, albowiem działki takie nie mogą stanowić punktu odniesienia dla ustalenia dominującej na danym terenie intensywności wykorzystania działek gruntu na cele budowlane, skoro na cele takie nie są aktualnie wykorzystywane.

Na wadliwość sposobu rozumowania przedstawionego w tym zakresie przez skarżącego wyraźnie wskazuje okoliczność, iż konsekwentne jego stosowanie odnośnie pozostałych parametrów charakteryzujących zabudowę musiałoby skutkować uwzględnianiem działek niezabudowanych także przy obliczaniu średniej wysokości budynków, czy też średniej szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym i w przypadku obszaru słabo zurbanizowanego (gdzie na przykład spośród 30 istniejących działek gruntu zabudowane są jedynie jedna bądź dwie), uniemożliwiałoby de facto uzyskanie warunków zabudowy umożliwiających prawidłowe zagospodarowanie kolejnych działek budowlanych.

Za niezasadny w realiach niniejszej sprawy uznać wreszcie należało zarzut skarżącego sprowadzający się do zakwestionowania posługiwania się przez organy administracji dla określania parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym wielkościami określanymi w przybliżeniu, co polegało na określeniu średniego wskaźnika zabudowy na około 28%, średniej szerokości elewacji frontowej na około 12 m.

Z obliczenia średniej wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynika, iż dla [...] zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizowanym i objętych analizą (k. 289 akt organu I instancji) wielkość średnia wyniosła 27,52[...]%, a więc zaokrąglenie jej do 28% w żaden sposób nie wpływało na prawidłowość ustalenia tego wskaźnika dla planowanej inwestycji i nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie, tym bardziej, iż jak wskazano powyżej dopuszczalna intensywność zabudowy na działce została przez organ ustalona znacznie poniżej wielkości średniej.

Odnośnie parametru średniej szerokości elewacji frontowej obliczona bez zaokrąglenia wartość średnia dla zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym (k. 289 akt organu I instancji) wynosi 11,19[...] m. Zaokrąglenie jej w górę do 12 m, choć budzi wątpliwości z punktu widzenia zasad algebry, to jednak nie stanowiło uchybienia samodzielnie uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zgodnie bowiem z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Ustalenie dla planowanej inwestycji szerokości elewacji frontowej na maksymalnie 13 m mieściło się zatem w dopuszczalnym prawem zakresie tolerancji zarówno dla wskaźnika średniego określonego jako 12 m, jak i wskaźnika średniego precyzyjnie ustalonego na 11,19[...] m. W tym ostatnim przypadku maksymalna dopuszczalna szerokość elewacji frontowej wynosiłaby 13,42[...] m, której to wielkości ustalenia przyjęte w zaskarżonej decyzji dla planowanej inwestycji nie przekroczyły.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień.

W szczególności organ winien uzupełnić materiał dowodowy w sposób umożliwiający prawidłowe ustalenie parametrów dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości całkowitej planowanej zabudowy i w zależności od poczynionych ustaleń rozstrzygnąć w tym zakresie reformatoryjnie, względnie orzec o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji o ile pozwalać na to będą wyniki uzupełnionej analizy. Organ odwoławczy winien nadto wyeliminować uchybienie jakiego dopuścił się organ I instancji przy określaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy poprzez określenie go w formie maksymalnej wielkości nowej zabudowy określonej w jednostkach powierzchni, zamiast przewidzianego przepisem § 5 ust. 1 wskaźnika określonego jako stosunek powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki lub terenu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez skarb państwa kosztów pomocy udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a.