Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Andrzej Siwek, asesor WSA Paweł Gorajewski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi S. M. na akt Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 18 grudnia 2023 r. nr OPL/2023/361115 w przedmiocie wezwania do uiszczenia opłaty za brak spełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego oddala skargę.

Pismem z dnia 18 grudnia 2023 r. nr OPL/2023/361115, Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny (zwany dalej: "Funduszem" bądź "UFG") poinformował S. M. (zwanego dalej: "Skarżącym"), że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 2 listopada 2023 r. nie zidentyfikował w ogólnopolskiej bazie polis komunikacyjnych – Ośrodek Informacji UFG, umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych, przypisanej do pojazdu marki Mazda o numerze rejestracyjnym [...], w okresie od 13 sierpnia 2023 r. do 26 września 2023 r. W związku z tym, zwrócił się do Skarżącego o przesłanie – w terminie 30 dni od daty otrzymania pisma – stosownych dokumentów, potwierdzających spełnienie tego ustawowego obowiązku lub jego nieistnienie, tj.:

- jeśli w okresie od 13 sierpnia 2023 r. do 26 września 2023 r. ubezpieczenie OC było zawarte – kopii lub skanu polisy (polis) OC obejmującej ten okres, a w przypadku niezachowania tej polisy – o przesłanie informacji, która firma ubezpieczeniowa wystawiła polisę;

- jeśli w/w pojazd został nabyty, a wskazany powyżej okres braku ubezpieczenia OC jest wcześniejszy niż data zakupu tego pojazdu – kopii lub skanu dowodu rejestracyjnego pojazdu oraz kopii dokumentu potwierdzającego jego nabycie (umowa kupna, umowa darowizny itp.);

- jeśli w/w pojazd został sprzedany, a wskazany powyżej okres braku ubezpieczenia OC jest późniejszy niż data jego sprzedaży – kopii lub skanu dokumentu potwierdzającego zbycie pojazdu (umowa sprzedaży, umowa darowizny itp.);

- jeśli w/w pojazd jest pojazdem historycznym – kopii tub skanu dowodu rejestracyjnego pojazdu lub dokumentów potwierdzających uznanie przedmiotowego pojazdu za zabytkowy lub unikatowy.

W końcowej części pisma UFG zawarł "WEZWANIE" o następującej treści:

"W przypadku niespełnienia ww. obowiązku ubezpieczenia, wzywamy do uiszczenia opłaty karnej – w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma. Kwota opłaty wynosi – 7 200,00 zł (słownie: siedem tysięcy dwieście złotych i zero groszy) Powyższą kwotę należy wpłacić na rachunek UFG w [...] numer konta: [...] lub przekazem pocztowym, z podaniem numeru sprawy w Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym.

W przypadku przerwy w ubezpieczeniu OC nieprzekraczającej 14 dni wysokość opłaty karnej jest odpowiednio zmniejszana.

Jednocześnie informujemy, że w przypadku braku podjęcia działań do których wzywamy powyżej, opłata staje się wymagalna następnego dnia po upływie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania. Do jej egzekucji stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Oznacza to, że opłata karna jest egzekwowana przez właściwy organ egzekucyjny, po wystawieniu tytułu wykonawczego przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny.

Ponadto informujemy, że na każdym etapie prowadzonego postępowania, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o ustalenie spełnienia lub nieistnienia obowiązku ubezpieczenia".

W podstawie prawnej wezwania organ powołał przepisy art. 88 ust. 3, art. 91 ust. 1 i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 367 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o ubezpieczeniach").

Wezwanie UFG z dnia 18 grudnia 2023 r. zostało doręczone Skarżącemu w dniu 28 grudnia 2023 r., jednakże pozostało bez odpowiedzi.

W dniu 18 czerwca 2024 r. Fundusz wystawił upomnienie, które doręczył Skarżącemu w dniu 27 czerwca 2024 r.

Pismem z dnia 11 lipca 2024 r. Skarżący złożył do tutejszego sądu skargę na "wezwanie Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 18 grudnia 2023 r., nr sprawy OPL/2023/361115", zarzucając naruszenie:

1) art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; zwanej dalej: "k.p.a.") przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w stanie faktycznym, na podstawie którego wydano zaskarżone wezwanie, została spełniona hipoteza naruszonego przepisu;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia okoliczności istotnych dla zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

W oparciu o te zarzuty Skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wezwania w całości,

- uznanie, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez jego winy i rozpoznanie skargi, mimo wniesienia jej po upływie terminu, na zasadzie art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."),

- zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że w istocie nie posiadał polisy ubezpieczeniowej OC samochodu marki Mazda o nr rej. [...] w okresie wskazanym w wezwaniu, tj. od 13 sierpnia do 26 września 2023 r., niemniej jednak, przedmiotowy samochód nie był używany (od momentu zakupu aż do momentu jego sprzedaży), gdyż stał przez kilka tygodni zaparkowany na prywatnym placu. Ponadto, we wskazanym w wezwaniu okresie Skarżący nie posiadał prawa jazdy, którego został pozbawiony decyzją Starosty [...], a informacje na ten temat były dostępne w odpowiednim rejestrze. Stan naruszający ustawowy obowiązek ubezpieczenia samochodu Skarżący usunął od razu, gdy dowiedział się, że jest do tego zobowiązany. Od dnia 27 września 2023 r. samochód posiadał wymaganą prawem polisę komunikacyjną OC. Zdaniem Skarżącego, te wszystkie okoliczności pozwalają na przyjęcie, że doszło do znikomego naruszenia prawa, a w konsekwencji organ winien rozważyć odstąpienie od wezwania go do opłaty, którą należy traktować jako administracyjną karę pieniężną, na podstawie przepisów działu IVA k.p.a. Tymczasem, UFG nie dokonał żadnego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przepisów działu IVA k.p.a., a jedynie zastosował przepisy o opłacie karnej niejako automatycznie, bez względu na celowość jej zastosowania przy zaistniałych okolicznościach oraz bez względu na sytuację materialną Skarżącego i proporcjonalność wymierzonej sankcji, która nie ustępuje w swojej dolegliwości środkom przewidzianym w prawie karnym.

Postanowieniem z dnia 30 września 2024 r. o sygn. akt V SA/Wa 2334/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę jako nienależącą do właściwości sądów administracyjnych.

Na skutek skargi kasacyjnej Skarżącego, postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2025 r. o sygn. akt II GSK 933/25, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie o sygn. akt V SA/Wa 2334/25 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu sąd kasacyjny wskazał, że wezwanie do uiszczenia opłaty z tytułu niespełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego ma charakter publicznoprawny i jest wyrazem władczych uprawnień państwa. Stosunek, jaki powstaje pomiędzy Funduszem a podmiotem zobowiązanym do wniesienia opłaty, jest kształtowany bezpośrednio wolą ustawodawcy, nie powstaje z woli stron. Ustanowienie opłaty z tytułu niedopełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia stanowi przejaw władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki. Na publicznoprawny charakter opłaty wskazuje również zastosowanie do niej art. 91 ustawy o ubezpieczeniach, w którym został określony tryb egzekucji opłaty. Publicznoprawny charakter omawianego stosunku powoduje istnienie podporządkowania podmiotu Funduszowi, mimo że nie jest on organem administracji publicznej. Równocześnie z istoty takiego stosunku (o charakterze administracyjnym) wynika też, że obywatelowi powinny przysługiwać gwarancje proceduralne, jakie – w świetle standardów wynikających z Konstytucji (art. 2, art. 45 ust. 1, art. 184) – muszą przysługiwać w tych wszystkich sytuacjach, gdy obywatel jest poddany władztwu organu publicznego lub – jak w tym wypadku podmiotu, realizującego zadania tej władzy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

W punkcie wyjścia podkreślenia wymaga, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada związania granicami zaskarżenia. Wedle bowiem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasada ta oznacza, że sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze (zasada oficjalności), niemniej jednak – tylko w odniesieniu do tych aktów i czynności, które mieszczą się w granicach sprawy. Te granice wyznacza zaś samodzielnie strona, wskazując w skardze akt bądź czynność, którą czyni przedmiotem zaskarżenia.

W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Skarżący uczynił przedmiotem zaskarżenia wezwanie UFG z dnia 18 grudnia 2023 r. o numerze OPL/2023/361115.

Rozważania w sprawie rozpocząć należy od ustalenia charakteru prawnego zaskarżonego wezwania, co jest następstwem związania Sądu orzekającego w sprawie oceną prawną – wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 sierpnia 2025 r. o sygn. akt II GSK 933/25 – o dopuszczalności zaskarżenia takiego wezwania do sądu administracyjnego.

W punkcie wyjścia do rozważań w tym zakresie zauważyć należy, że w świetle regulacji zawartych w przepisach od art. 88 do art. 94 ustawy o ubezpieczeniach, "postępowanie" przed Funduszem cechuje swoista etapowość.

Na pierwszym etapie, do którego ogranicza się kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie, Fundusz wystosowuje do osoby obowiązanej do zawarcia umowy ubezpieczenia wezwanie, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach, w którym wzywa (alternatywnie) do uiszczenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania, opłaty, o której mowa w art. 88 ust. 1, albo do przedstawienia dokumentów potwierdzających spełnienie w roku kontroli obowiązku ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, określonego w art. 10 ust. 1, albo do wykazania nieistnienia tego obowiązku w roku kontroli.

Dopiero na kolejnych etapach, które pozostają jednak poza granicami kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie, dochodzi do ostatecznego określenia wysokości opłaty – w zależności od przedstawionych przez zobowiązanego dowodów – a w razie braku dobrowolnego uiszczenia opłaty, do wystawienia upomnienia i w dalszej kolejności tytułu wykonawczego oraz przejścia sprawy w etap egzekucyjny, w którym zobowiązany ma możliwość formułowania zarzutów egzekucyjnych. Jak stanowi bowiem art. 90 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach, w przypadku przedstawienia dokumentów, o których mowa w ust. 1, albo wykazania nieistnienia obowiązku ubezpieczenia opłaty nie pobiera się. Jednocześnie, stosownie do ust. 4 omawianego przepisu, opłata staje się wymagalna następnego dnia po upływie terminu 30 dni od dnia doręczenia wezwania, jeżeli zobowiązany nie udokumentował zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego, zgodnie z warunkami tego ubezpieczenia określonymi w ustawie, albo nie wykazał nieistnienia obowiązku ubezpieczenia lub nie wniósł powództwa do sądu powszechnego zgodnie z art. 10 ust. 2. Jak dalej stanowi zaś art. 91 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach, do egzekucji opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia, o którym mowa w art. 4 pkt 1 i 2, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z tym, że tytuł wykonawczy wystawia Fundusz.

Kolejnym etapem procedury przed Funduszem, również wymykającym się granicom niniejszej sprawy, jest możliwość umorzenia opłaty w całości lub w części albo udzielenia ulgi w jej spłacie, w trybie określonym przez statut Funduszu (art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniach), co wymaga jednak złożenia przez zobowiązanego wniosku w tym przedmiocie, inicjującego odrębne postępowanie, w którym służą wnioskodawcy inne środki zaskarżenia.

Przyjmując powyższe, podkreślenia wymaga, że na wstępnym etapie "postępowania" przed Funduszem, który Skarżący uczynił przedmiotem zaskarżenia, kontrola sądowoadministracyjna ogranicza się w zasadzie do zbadania czy Fundusz zastosował się do normatywnego wzorca wezwania, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach, a także czy określił wysokość opłaty potencjalnie ciążącej na zobowiązanym w zgodzie z art. 88 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach, gdyż na tym etapie procedowania Funduszowi nie są znane jeszcze okoliczności mogące mieć znaczenie dla istnienia obowiązku poniesienia opłaty i ewentualnej wysokości, w jakiej osoba obowiązana do zawarcia umowy ubezpieczenia miałaby ostatecznie ją ponieść, których przedstawienie ciąży na stronie i pozostaje w jej interesie.

Oznacza to jednocześnie, że sporne wezwanie nie może – jak tego oczekuje Skarżący – przybrać na wstępnym etapie procedowania przed Funduszem formy decyzji administracyjnej, ani również, że wskazana w nim kwota opłaty – do uiszczenia której wezwanie ma charakter warunkowy – mogłaby być traktowana jako nosząca znamiona administracyjnej kary pieniężnej. W konsekwencji, Fundusz nie ma ani obowiązku ani tym bardziej możliwości, by na omawianym etapie czynić rozważania na temat okoliczności, w jakich doszło do niespełnienia obowiązku, czy też dokonywać oceny wagi ewentualnego naruszenia prawa (art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a.), gdyż takie rozważania są domeną ustaleń faktycznych i prawnych przynależnych decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej, do wydania której – co należy podkreślić – organ nie jest obowiązany ani na zaskarżonym etapie, ani również w późniejszych jego fazach. Wypada bowiem przyjąć, że z chwilą, gdy opłata staje się wymagalna (art. 90 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniach), nie dochodzi do wydania odrębnej decyzji administracyjnej w przedmiocie opłaty, lecz jako taka – opłata podlega egzekucji administracyjnej, w toku której zobowiązany zyskuje ochronę wynikającą z przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 91 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach).

Podsumowując tę część uzasadnienia Sąd stanął na stanowisku, że zaskarżone wezwanie nosi cechy aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niewątpliwie jest to akt o charakterze administracyjnym, podjęty w sferze publicznoprawnej, władczo rozstrzygający indywidualną sprawę dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Konsekwentnie akt ten podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem: "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę". Mając na uwadze, że w zaskarżonym wezwaniu nie zawarto pouczenia o przysługującej na ten akt skardze do sądu administracyjnego, Sąd uznał, że uchybienie omawianego terminu nastąpiło bez winy Skarżącego i przyjął skargę do rozpoznania, do czego uprawniał art. 53 § 2 in fine p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego wezwania w zakreślonych wyżej granicach Sąd stwierdza, że jest ono zgodne z prawem.

Przede wszystkim Fundusz zastosował się do normatywnego wzorca wezwania, opisanego w art. 90 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach. Sporne wezwanie zawiera wszystkie wskazane tam elementy, tj. wezwanie do przedstawienia dokumentów potwierdzających spełnienie w roku kontroli obowiązku ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej albo do wykazania nieistnienia tego obowiązku w roku kontroli, a w razie ich nieprzedłożenia w ciągu 30 dni – alternatywne wezwanie do uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach.

Również wskazana w zaskarżonym wezwaniu wysokość opłaty, do której uiszczenia Skarżący byłby obowiązany w razie nieprzedstawienia dokumentów potwierdzających spełnienie w roku kontroli obowiązku ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej albo wykazujących nieistnienie tego obowiązku w roku kontroli – jest prawidłowa. Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o ubezpieczeniach, wysokość opłaty obowiązującej w każdym roku kalendarzowym w ubezpieczeniu OC posiadaczy samochodów osobowych stanowi równowartość dwukrotności minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2024 r. poz. 1773). W oparciu o delegację zawartą w tej ustawie, Rada Ministrów wydała w dniu 13 września 2022 r. rozporządzenie w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2023 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 1952), w którego § 3 ustaliła minimalne wynagrodzenie za pracę od 1 lipca 2023 r. w wysokości 3.600 zł. Przyjmując tę wysokość – jako adekwatną dla niespełnienia przez Skarżącego obowiązku ubezpieczania odpowiedzialności cywilnej w okresie od 13 sierpnia 2023 r. do 26 września 2023 r., który to okres – jak wynika ze skargi – nie jest sporny między stronami – prawidłowo Fundusz wskazał, że opłata wynosiłaby 7.200 zł, co stanowi dwukrotność minimalnego wynagrodzenia za pracę od 1 lipca 2023 r. Jak przy tym wynika z art. 88 ust. 3 pkt 3 ustawy o ubezpieczeniach, w przypadku posiadaczy pojazdów mechanicznych, którzy nie spełnili obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych zgodnie z warunkami tego ubezpieczenia, wysokość opłaty jest uzależniona od okresu pozostawania tego posiadacza bez ochrony ubezpieczeniowej w każdym roku kalendarzowym i wynosi 100% opłaty w wysokości określonej w ust. 2 pkt 1 – w przypadku gdy okres ten przekracza 14 dni.

Z tych też względów, skarga i podniesiona w niej argumentacja nie mogły odnieść skutku. Jak to wyżej wskazano, na etapie wezwania, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach, Fundusz nie posiada jeszcze informacji, które stanowiłyby podstawę do wymierzenia zobowiązanemu administracyjnej kary pieniężnej w formie decyzji administracyjnej, co czyni sporną opłatę aktem z zakresu administracji publicznej, do którego nie będą mieć zastosowania przepisy działu IVA k.p.a. Skarżący mógłby podnosić argumenty wywiedzione w skardze na etapie egzekucji administracyjnej, ewentualnie na etapie postępowania w sprawie udzielenia mu ulgi (umorzenia opłaty), jeśli wystąpił z takim wnioskiem do Funduszu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieusprawiedliwioną, co obligowało do jej oddalenia, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.