IV SAB/Wr 1321/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-25	
Data wpływu	2025-12-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Aneta Brzezińska /sprawozdawca/
Daria Gawlak-Nowakowska /przewodniczący/
Katarzyna Radom	
Symbol z opisem	6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658	
Hasła tematyczne	Cudzoziemcy	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	*Zobowiązano organ do wydania aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2025 nr 0 poz 337;  art. 100d ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143;  art. 3 par. 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Radom, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2026 r. sprawy ze skargi V. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony skarżącej, w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
V. Z. (dalej: strona, skarżący) – pismem z 12 listopada 2025 r. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z jego wniosku z 12 grudnia 2024 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z akt sprawy wynika, że 25 listopada 2025 r. organ wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa i do uzupełnienia wniosku. Pismem z 19 maja 2025 r. skarżący wniósł ponaglenie na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania.

Działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości w trakcie prowadzenia postępowania; 2) stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł; 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skarżący zaprezentował swoje stanowisko w sprawie. Odpowiadając na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA).

Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej.

Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zwrócić należy uwagę, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. mają wprawdzie obowiązek działać wnikliwie i szybko, ale są również zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2025 r. poz. 1079), dalej u.o.c., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Stosownie do art. 112 ust. 2 cyt. ustawy termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Analiza art. 112a ust. 2 u.o.c. prowadzi do wniosku, że chodzi o uzupełnienie wszystkich wymogów wynikających z u.o.c. oraz jego braków formalnych.

Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 337), dalej u.o.p. w okresie do dnia 4 marca 2026 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Uprzednia nowelizacja u.o.p. zawarta w art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, przedłużyła działanie art. 100d u.o.p. do 30 września 2025 r.

Istotną kwestią jest więc okres, w którym krajowy prawodawca wyłączył prawo badania przez sądy administracyjne stanu zaniechań wojewodów w prowadzeniu postępowań wymienionych w tym przepisie.

Należy podkreślić, że w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że obowiązywanie kolejnych nowelizacji nie może naruszać zasady proporcjonalności i efektywności. Zwraca się bowiem uwagę na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez R. działań zbrojnych na terytorium U., a zatem sytuacją nadzwyczajną. Tym samym czasowe ograniczenie prawa do sądu uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową. Sytuacja ta jednak ewoluuje. W konsekwencji każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności.

NSA zastrzegał w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.o.p. Nie ulega wszak wątpliwości, iż rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93).

W realiach rozpoznawanej sprawy "istotną zmianą okoliczności" będzie również stan, w którym zwiększona liczba wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w U.) stała się normą w dłuższym – obecnie ponad trzyletnim – okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Z danych udostępnionych przez Szefa Urzędu jednoznacznie wynika, że (w porównaniu z latami wcześniejszymi) w roku 2022 nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w U. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten kształtował się na zbliżonym poziomie (zob.https://www.gov.pl/web/udsc/miesieczny-raport-z-dzialalnosci-urzedu oraz https://www.gov.pl/web/udsc/zestawienia-roczne).

W orzecznictwie NSA wyraża się pogląd, że ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należy uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.o.p.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne", dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z orzecznictwem NSA, nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d u.o.p. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należy odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.o.p. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W orzecznictwie NSA wskazuje się, że taka właśnie sytuacja – oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej – miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 u.o.p. w brzmieniu nadanym kolejną nowelizacją w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 u.o.p. w brzmieniu nadanym nowelizacją jest nie do pogodzenia z w/w konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Wobec powyższego należało stwierdzić, że niezgodność art. 100d u.o.p. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. (wyrok NSA z 26 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2923/24).

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do organu 20 grudnia 2024 r. Termin wydania decyzji określa art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. Jednocześnie należało przyjąć, że art. 100d u.o.p. regulował kwestię bezczynności i przewlekłości tylko do 30 czerwca 2024 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ wprawdzie prowadził postępowanie dowodowe w sprawie tj. 25 listopada 2025 r. organ wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa i do uzupełnienia wniosku, to jednak do dnia wniesienia skargi tj. 12 listopada 2025 r. nie wydał decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracy. Powyższe dowodzi, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Tym samym można mówić o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 112a u.o.c.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę obowiązywanie przepisu ustawowego - art. 100d u.o.p., zawieszającego bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących wniosków o pobyt czasowy wówczas do 30 września 2025 r. - Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Należy zauważyć, że organy administracji państwowej nie są uprawnione do stwierdzania niezgodności przepisów ustawowych z Konstytucją RP i pomijania ich stosowania. W związku z powyższym stosowanie się przez organ do art. 100d u.o.p. nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).

Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z uwagi na brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, Sąd oddalił żądanie skarżącego w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku).

O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Zważywszy na okoliczność, że skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, na koszty składa się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).