II SA/Gl 944/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-29	
Data wpływu	2025-07-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Aneta Majowska /sprawozdawca/
Beata Kalaga-Gajewska /przewodniczący/
Tomasz Dziuk	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo	
Skarżony organ	Urząd Górniczy	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 572;  art. 156 par. 1 pkt 2, art. 107 par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935;  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. Z. (Z.) na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 7 maja 2025 r. nr PR.5200.2.2025.WS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach na rzecz skarżącego 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. Z. (dalej: Skarżący), wniesionej w dniu 16 czerwca 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, stała się decyzja Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 7 maja 2025 r. nr PR.5200.2.2025.WS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia 31 marca 2022 r. nr [...], Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego we W. (dalej: Dyrektor OUG), działając na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn zm., dalej: Pr. bud.) w związku z art. 106 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1420 z późn. zm.), po rozparzeniu wniosku N. sp. z o.o. w S. (dalej: Inwestor), zmienił decyzję z dnia 9 marca 2021 r., znak [...], udzielającą pozwolenia na budowę i zatwierdził projekt budowlany zamienny dla zamierzenia inwestycyjnego - Projekt budowlany zamienny do pozwolenia na budowę nr [...] powierzchniowej strefy dostępowej w rejonie planowanych wlotów upadowych do złoża pokładu [...], K. w S., na działce nr [...], [...] jedn. ewid. [...] obszar wiejski, obręb [...], w zakładzie górniczym Kopalnia Węgla Kamiennego [...] w gminie R., w zakresie zmian objętych projektem budowlanym (zamiennym) wykonanym w styczniu 2022 r., z zachowaniem warunków wskazanych w decyzji.

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. II SA/Gl 960/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę obecnie Skarżącego na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia 24 czerwca 2021 r., nr [...], w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji z dnia 9 marca 2021 r., znak [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, skoro przepis art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzależnia ustanowienie bądź przeniesienie prawa od wpisu w księdze wieczystej (czyni wpis przesłanką powstania prawa) to nabycie tego prawa następuje dopiero z chwilą dokonania wpisu. Skoro zatem prawo użytkowania wieczystego nie zostało ujawnione w księdze wieczystej na rzecz Skarżącego, to po prostu ono nie powstało. Skarżący nie wykazał zatem skutecznie, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości nr [...], a nawet tego, że przysługuje mu do niej jakiekolwiek prawo rzeczowe.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1266/22 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 17 listopada 2021 r. oraz postanowienie Prezesa WUG z dnia 24 czerwca 2021 r. W ocenie NSA brak było podstaw do stosowania art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący nabył bowiem prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] nie na podstawie umowy ani decyzji, a w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] r. sygn. akt [...] o przysądzeniu tego prawa. Zgodnie z art. 999 § 1 i § 2 k.p.c. prawomocne postanowienie o przysądzeniu własności przenosi własność na nabywcę i jest tytułem do ujawnienia na rzecz nabywcy prawa własności przez wpis w księdze wieczystej. Regulacja ta z mocy art. 1004 k.p.c. znajduje zastosowanie również do egzekucji z użytkowania wieczystego. Wpis do księgi wieczystej ma więc charakter deklaratoryjny. Skarżący jest zatem użytkownikiem wieczystym, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud., działki nr [...], sąsiadującej z działką inwestycyjną nr [...].

Pismem z dnia 2 listopada 2022 r. Skarżący wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 31 marca 2022 r. zatwierdzającą projekt zamienny. Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Wyrokiem z dnia 26 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 362/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Skarżącego na postanowienie Prezesa WUG z dnia 11 stycznia 2023 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora OUG z dnia 17 listopada 2022 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 31 marca 2022 r.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 14 października 2024 r. sygn. akt II OSK 2108/23, uchylił zaskarżony wyrok z dnia 26 maja 2023 r., zaskarżone postanowienie Prezesa WUG z dnia 11 stycznia 2023 r. oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora OUG z dnia 17 listopada 2022 r. NSA stwierdził, że wniosek wznowieniowy, w części dotyczącej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., złożony 28 października 2022 r. okazał się spóźniony (art. 148 § 2 K.p.a.), najpóźniej bowiem 14 września 2022 r. Skarżący wiedział o decyzji. Okoliczności sprawy nie wykazały natomiast, że termin z art. 148 § 1 k.p.a. został naruszony w odniesieniu do przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dopóki Skarżący nie otrzymał egzemplarza decyzji objętej wznowieniem z dnia 31 marca 2022 r., a nastąpiło to 21 października 2022 r., nie mógł on wiedzieć w oparciu o jakie okoliczności organ uznał istnienie po stronie Inwestora prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Skarżący nie naruszył zatem terminu z art. 148 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wobec tego orzeczenia, Dyrektor OUG postanowieniem z dnia 12 lutego 2025 r. nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę udzielonego decyzją organu z dnia 9 marca 2021 r. zakończonego ostateczną decyzją z dnia 31 marca 2022 r. Postanowieniem z tego samego dnia 12 lutego 2025 r. nr [...] Dyrektor OUG zawiesił postępowanie wznowieniowe. Wyrokiem z dnia 16 października 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 822/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na postanowienie Prezesa WUG z dnia 10 kwietnia 2025 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie z dnia 12 lutego 2025 r. w przedmiocie zawieszenia wznowionego postępowania.

Wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2023 r., obecnie Skarżący zwrócił się o stwierdzenie nieważności, opisanej na wstępie decyzji z dnia 31 marca 2022 r. udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, w powołaniu na art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 6 k.p.a. Zaznaczył, że w dniu wydania decyzji organ miał wiedzę na temat postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] r. sygn. akt [...] o przysądzeniu Skarżącemu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], wyroku Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] r. sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] r. sygn. akt [...]. Zauważył, że mająca potwierdzać prawo dysponowania nieruchomością na cele budowalne umowa dzierżawy z dnia [...] r. nie doszła do skutku, ponieważ nie spełnił się warunek zawieszający w niej zawarty - uzyskania koncesji w terminie do dni 31 marca 2018 r., a organ powinien podjąć działania w celu ustalenia użytkownika wieczystego, z uwagi na widniejące wpisy ostrzeżeń w księdze wieczystej. Podkreślił, że jako użytkownik wieczysty działki nr [...] nie zezwolił Inwestorowi na korzystanie z niej.

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 189/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uchylił zaskarżone postanowienie Prezesa WUG z dnia 5 grudnia 2023 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie z dnia 14 września 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Tut. Sąd, w powołaniu na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1266/22, wyjaśnił, że Skarżący, któremu przysługuje prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], posiada przymiot strony zarówno w sprawie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, jak również o jej zmianie, nie zaistniała zatem przesłanka do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji.

Na skutek tego wyroku, Prezes WUG postanowieniem z dnia 20 grudnia 2024 r. nr [...] wszczął na wniosek Skarżącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 31 marca 2022 r.

Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia 7 maja 2025 r. nr PR.5200.2.2025.WS Prezes WUG odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora OUG z dnia 31 marca 2022 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, organ przywołał dotychczasowy przebiegu postępowania, przedstawił charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz zaznaczył, że w świetle przywołanych wyżej wyroków, nie jest kwestionowane przysługujące Skarżącemu prawo użytkowania wieczystego działki nr [...]. W konsekwencji Skarżący został uznany za stronę wszczętego postępowania o stwierdzenie nieważności. W ocenie organu, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 31 marca 2022 r. nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Podał, że do wniosku z dnia 26 stycznia 2022 r. o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę Inwestor załączył m.in. oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, zaś na wezwanie organu z 23 lutego 2022 r., Inwestor przesłał dokumenty potwierdzające to prawo. Organ zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji miał na względzie okoliczność prowadzenia sporu co do działki nr [...].

Wskazał, że działka stanowiła przedmiot użytkowania wieczystego W. C., który w dniu [...] r. zawarł umowę dzierżawy działek [...] i [...] z Inwestorem, pod warunkiem zawieszającym uzyskania nie później niż do dnia 31 marca 2018 r. ostatecznej i wykonalnej koncesji na wydobywanie węgla kamiennego. Wobec W. C. prowadzone było postępowanie egzekucyjne dotyczące zadłużenia wobec Skarbu Państwa, w ramach tego postępowania doszło do sprzedaży nieruchomości w drodze licytacji. Sąd Rejonowy w K. w dnia [...] r. sygn. akt [...] wydał postanowienie o przysądzeniu prawa użytkowania wieczystego: na rzecz Skarżącego działki [...] i na rzecz D. W. m.in. działki nr [...]. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2018 r. udzielono Inwestorowi koncesji na wydobywanie węgla kamiennego. W uzasadnieniu postanowienia dnia [...] r. sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w S., stwierdził, że umowa dzierżawy z dnia [...] r. nie doszła do skutku wobec nieziszczenia się warunku zawieszającego, koncesja stała się bowiem ostateczna z dniem 15 maja 2018 r., zatem po terminie oznaczonym w umowie, w rezultacie Skarżący będzie miał roszczenie o wydanie nieruchomości w stosunku do W. C., jeżeli nie wydał on nieruchomości Spółce, lub w stosunku do Inwestora, gdy wydanie już nastąpiło. Mimo, że użytkowanie wieczyste działki zostało przysądzone Skarżącemu, Inwestor podejmował dalsze kroki prawne, w tym złożył pozew o wykup nieruchomości na podstawie art. 19 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wraz z wnioskiem o udzielenie zabezpieczenia. Sąd Okręgowy w S. udzielił przedmiotowego zabezpieczenia przez zakazanie Skarżącemu, postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] zbywania działki nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w K. umorzył śledztwo w sprawie o czyny z art. 233 § 6 w zw. z art. 233 § 1 k.k. i z art. 231 § 6 Kodeksu karnego.

Zaznaczył też, że "kwestia dysponowania działką nr [...] nie jest oczywista i nie była oczywista w dniu wydania przedmiotowej decyzji z dnia 31 marca 2022 r." (str. 10 uzasadnienia), Dyrektor WUG zwrócił się o dostarczenie oryginału potwierdzającego posiadanie przez Inwestora tytułu prawnego do działki nr [...], w odpowiedzi Inwestor przedłożył dokumenty potwierdzające to prawo. Dyrektor OUG miał na uwadze rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. W ocenie Prezesa WUG, nie były jasne skutki rozporządzenia działką nr [...] po przysądzeniu na rzecz Skarżącego prawa użytkowania wieczystego tej działki, w świetle m.in. wyroku Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] r. sygn. akt [...], stanowiącego podstawę wpisu nr [...] ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dalej przywołał też wyrok tut. Sądu z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 960/21, wyrok kasatoryjny wyrok NSA z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1266/22, oraz pismo Skarżącego z dnia 5 lipca 2021 r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego, wyjaśniając, że "nie sposób stwierdzić, że wydając decyzję z dnia 31 marca 2022 r. Dyrektor OUG nie powinien mieć wątpliwości, że to Skarżący jest użytkownikiem działki nr [...], skoro on sam nie był przekonany o tym, że prawo takie mu przysługuje. Zdaniem Prezesa WUG nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podobnie brak podstaw do stwierdzenia, że wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.). Ponadto decyzja nie została skierowana do osoby nie będącej stroną, ponieważ została skierowana do Inwestora, art. 156 § 4 k.p.a. Organ nie stwierdził również pozostałych przesłanek art. 156 § 1 k.p.a.

Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący. W skardze sformułował względem zaskarżonej decyzji Prezesa WUG zarzuty naruszenia:

1) art. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 2 oraz art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez niezastosowanie przy ocenie Decyzji OUG i przy wydaniu zaskarżonej decyzji, w następstwie czego doszło do naruszenia art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP,

2) art. 8 ust. 1 i ust. 2 k.p.a. przez odstąpienie od praktyki utrwalonej w decyzji z dnia 13 lutego 2025 r.,

3) art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 6, art. 157 § 2, art. 158 § 1 i art. 159 § 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. przez wadliwe przeprowadzenie kontroli decyzji OUG, z pominięciem art. 999 k.p.c. w zw. z art. 1004 k.p.c., art. 365 § 1 k.p.c., art. 170 i art. 171 p.p.s.a.,

4) art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie Skarżącemu wypowiedzenia się w kwestiach wskazanych w uzasadnieniu decyzji, ponieważ pismo organu z dnia 22 maja 2025 r., zostało wysłane po wydaniu zaskarżonej decyzji,

5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez rozpatrzenie materiału z pominięciem dowodów istotnych, oparcie decyzji na twierdzeniach zawartych w postanowieniu prokuratorskim z dnia [...] r., wydanego po 2 latach od wydania decyzji OUG,

6) art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie stanowi zwartej, pełnej i logicznej całości, nie jest uzasadnieniem prawidłowym, nie zawiera wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej, nie przytacza wszystkich przepisów obowiązującego prawa i jest pełne stwierdzeń ogólnikowych wielokrotnie wzajemnie ze sobą sprzecznych, formułowanych stronniczo w celu obrony decyzji OUG i postępowania Dyrektora OUG i Prezesa WUG, naruszających przepisy Konstytucji RP.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji OUG, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Pełnomocnik Skarżącego akcentował, że Skarżący jest jedynym użytkownikiem wieczystym działki [...] od dnia [...] r., co potwierdzają zapadłe orzeczenia, i zostało przyznane również przez Prezesa WUG, zatem od tego dnia wszelkie oświadczenia dotyczące tej działki wymagały wyraźnej zgody Skarżącego, której nie udzielił. Rozwinął również zarzuty skargi dotyczące naruszenia ustawy zasadniczej. W ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja oraz decyzja OUG rażąco naruszają prawo, co stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji. Zaznaczył, że Skarżący mimo, że zapłacił Skarbowi Państwa za przedmiotową działkę, nie może nawet na nią wejść, organy zaniechały obowiązku ochrony nabytego od Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego. Obowiązkiem ochronnym było natomiast m.in. zapewnienie Skarżącemu korzystania z działki z wyłączeniem innych osób. Działka znajduje się zarówno w obszarze wykonywania prac wskazanych w decyzji OUG jak i w obszarze, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Pr. bud. Zauważył, że organ pominął okoliczność zawarcia umowy dzierżawy po zajęciu użytkowania wieczystego, poprzedni użytkownik wieczysty nie poinformował sądu ani komornika sądowego o zawartej umowie dzierżawy, a zgodnie z art. 930 § 1 k.p.c. rozporządzenie nieruchomością po jej zajęciu nie ma wpływu na dalsze postępowanie, w dacie udzielenia przybicia komornik nie miał wiedzy o roszczeniu Inwestora, które zostało wpisane do księgi wieczystej już po przysądzeniu prawa użytkowania wieczystego. Gdyby natomiast Inwestor posiadał prawo do działki, nie złożyłby wniosku przed Sądem Okręgowym w S. w sprawie o sygn. akt [...] o zabezpieczenie powództwa. Wniosek ten nie został uwzględniony. Zarzucił również uchybienia w sporządzeniu uzasadniania, w tym przyjęcie przez organ oświadczenia Inwestora bez podania na jakiej podstawie zawarł w nim wnioski sprzeczne z pozostałymi dokumentami i orzeczeniami zapadłymi w sprawie. Zauważył, że na dzień wydania decyzji, w posiadaniu organu było postanowienie o odmowie udzielenia Inwestorowi zabezpieczenia na wykonywanie prac na działce, które zostało pominięte, nadto brak w zaskarżonej decyzji wyjaśnienia prawnego statusu Inwestora, poprzedniego użytkownika wieczystego oraz Skarżącego w okresie od dnia zawarcia umowy dzierżawy.

W złożonej odpowiedzi na skargę Prezes WUG wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz odnosząc się do zarzutów skargi. Zauważył m.in., że Skarżący pismem z dnia 1 kwietnia 2025 r. został zawiadomiony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie.

Do pisma z dnia 26 września 2025 r. pełnomocnik Skarżącego załączył wniosek skierowany do organu oraz wniósł o dołączenie do sprawy akt o sygn. II SA/Gl 920/25 (karta nr 31 akt sądowych). Przy piśmie z dnia 7 października 2025 r. organ przekazał pismo Skarżącego (karta nr 53 akt sądowych).

Postanowieniem z dnia 15 października 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 7 maja 2025 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

Kontrolując zaskarżoną decyzję, zgodnie z kryterium legalności, Sąd dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających zastosowanie kompetencji kasatoryjnych.

Podstawę normatywną decyzji z dnia 31 marca 2022 r., której stwierdzenia nieważności domaga się Skarżący, stanowi art. 36a, art. 33 Pr. bud. Stosownie do treści tych regulacji, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Pr. bud.). Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Pr. bud.). Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (str. 3 pkt 11 Pr. bud.)

W tym miejscu przypomnienia również wymaga, że w ramach niniejszego postępowania, kontroli sądowoadministracyjnej podlega wyłącznie prawidłowość zastosowania, przez organ wydający zaskarżoną decyzję, przesłanki nieważnościowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest tzw. trybem nadzwyczajnym, które stwarza prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji, dotkniętych wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W konsekwencji postępowanie nieważnościowe, z uwagi na jego nadzwyczajny charakter, może obejmować tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym, zatem wad kwalifikowanych (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 494/20). Taki zakres omawianego postępowania ma niewątpliwie związek z art. 16 § 1 k.p.a., wyrażającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim - ochrona praw nabytych (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13). Pewność obrotu wymaga bowiem aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i wyłącznie z ważnych powodów. W konsekwencji przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1894/16 oraz z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1286/22).

Prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym, organ ogranicza się jedynie do poszukiwania kwalifikowanych uchybień lub wadliwości weryfikowanej decyzji, opierając się na dowodach zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym jej wydanie, a przy orzekaniu uwzględnia stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania tej decyzji. Ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Należy pamiętać, że przedmiotem kontroli Sądu nie jest ocena merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę, lecz kwestie dotyczące zaistnienia, bądź nie, podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w tym przedmiocie. Kognicja organu administracji w postępowaniu nie obejmuje więc oceny materialnoprawnych interesów strony postępowania, w którym wydano wzruszaną decyzję, ani innych prawnych, czy pozaprawnych względów, które nie wynikają wprost i jednoznacznie z przepisu ustawy.

W rozpoznawanej sprawie, organ dokonał rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, uznając, że wydana decyzja z dnia 31 marca 2022 r. nie jest obarczona żadną wadą z art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności analizie poddał przesłankę rażącego naruszenia prawa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany "w bezpośrednim rozumieniu", to znaczy taki, który nie wymaga stosowania skomplikowanych metod wykładni prawa. Konieczne jest przy tym, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę, aniżeli stabilność decyzji ostatecznej. Przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi zatem o każde wadliwie zastosowanie prawa lub błędną jego wykładnię, ale o naruszenie prawa w stopniu najwyższym, którego ciężar gatunkowy jest tak duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w obrocie prawnym.

W postępowaniu nieważnościowym organ nie dokonuje bowiem własnej oceny czy organ pierwszej instancji zasadnie zmienił decyzję udzielającą pozwolenia na budowę i zatwierdził projekt budowalny zamienny dla opisanego już zamierzenia inwestycyjnego, a (m.in.) jedynie bada czy wydanie decyzji nie naruszało prawa w sposób rażący. Ewentualne wady uzasadnienia czy też uchybienia odnoszące się do ustaleń stanu faktycznego, mogły być natomiast podnoszone w trybie odwołania od decyzji Dyrektora OUG, a następnie - w trybie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 798/13).

Pamiętać również należy, że przeprowadzana przez organ analiza, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., powinna opierać się na tych samych dowodach, które były podstawą wydania pierwotnej decyzji. Nowe dowody i okoliczności to natomiast przesłanka mogąca stanowić podstawę wznowienia postępowania.

Jednocześnie złożone oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie jest czysto formalnym wymogiem. Ustawodawca miał bowiem na uwadze konieczność istnienia rzeczywistego i wynikającego z tytułu do nieruchomości uprawnienia inwestora do budowy. Złożenie zatem oświadczenia przez inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, nie zwalnia organu z wyjaśnienia tej kwestii, jeśli powstaną uzasadnione wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie pojawiły się podstawy uzasadniające konieczność dalszego zweryfikowania spełnienia przez Inwestora wymogu z art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. Organ nie zaprzecza, że wiedział o sporze, zauważa, że "wydając decyzję z dnia 31 marca 2022 r. organ pierwszej instancji miał na względzie znaną mu z urzędu okoliczność prowadzenia sporu co do działki nr [...]" pomiędzy Inwestorem a Skarżącym (str. 8 uzasadnienia). Jak wyjaśnia Prezes WUG, przed wydaniem decyzji z dnia 31 marca 2022 r. organ pierwszej instancji wezwał Inwestora do przedłożenia dokumentów, z których wynika posiadanie prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane.

W odpowiedzi, Inwestor przy piśmie z dnia 24 lutego 2022 r. przesłał dokumenty potwierdzające posiadane prawo dysponowania działką nr [...] w postaci: "zgodnego oświadczenia" złożonego w dniu [...] r., "zgodnego potwierdzenia warunków umowy dzierżawy zawartej w formie ustnej w dniu [...] r. oraz wprowadzenia zmian do niej", "umowy dzierżawy" z dnia [...] r. (str. 7 i 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Dostrzec należy, że organ w zaskarżonej decyzji jedynie skrótowo wymienia te dowody, nie powołuje stron tych oświadczeń czy też istotnej dla sprawy ich treści.

Co szczególnie istotne z punktu widzenia przesłanek nieważnościowych, oraz przywołanego już obowiązku uwzględnienia dowodów stanowiących podstawę wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, Prezes WUG nie podejmuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dalszej analizy wymienionych dowodów w zestawieniu z wówczas znanymi organowi orzeczeniami oraz w zestawieniu z wówczas ujawnionymi wpisami w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej działki, w tym ujawnionymi ostrzeżeniami, ewentualnie innymi okolicznościami znanymi organowi z urzędu. Nadto jedynym przywołanym w uzasadnieniu wpisem w księdze wieczystej jest wpis ujawniony pod nr [...], analiza pozostałych została w sposób nieuzasadniony pominięta, w tym chociażby wpisu nr [...] (chwila wpisu: [...] r.), nr [...] (chwila wpisu: [...]).

Obowiązkiem organu było wnikliwe i wyczerpujące przedstawienie prowadzonych rozważań. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji to w głównej mierze opis kolejnych orzeczeń, w tym orzeczeń sądów powszechnych. Z opisu tego nie wynika, które z tych orzeczeń znane były organowi w dacie wydania decyzji, co do której prowadzone jest postępowanie o stwierdzenie nieważności. Przedstawiając kolejne rozstrzygnięcia organ w sposób płynny przechodzi do orzeczeń zapadłych po 2022 roku, zatem już po wydaniu decyzji z dnia 31 marca 2022 r., co tyczy się m.in. wyroku NSA z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1266/22. Dotyczy to również przywoływanego postanowienia prokuratorskiego z dnia [...] r. (str. 9-10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Wobec szerokiego odwoływania się do wskazanego postanowienia, odnotować trzeba, że przesłanki umorzenia śledztwa są odmienne od badanych w niniejszym postępowaniu.

Powyższe uprawnia stwierdzenie, że analiza przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie została dokonana zgodnie z wymogiem trybu nadzwyczajnego. Sąd wyraźnie zaznacza, że nie wskazuje rozstrzygnięcia. Sąd dostrzegł bowiem uchybienia, które wymagają wyeliminowania przed dokonaniem kontroli sądowoadministracyjnej prawidłowości oceny przesłanek nieważnościowych.

Stąd też uzasadnione stało się uchylenie zaskarżonej decyzji.

W kwestii stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę, przypomnieć jeszcze należy, że pismo jakim jest odpowiedź na skargę nie może zastąpić czy też uzupełnić uzasadnienia decyzji. Jedynie uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowi wyłączną podstawę oceny jej zgodności z prawem.

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. organ winien mieć na uwadze wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia. Organ obowiązany będzie do ponownego rozpoznania złożonego przez Skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Przeprowadzona analiza przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. powinna znaleźć pełen wyraz w uzasadnieniu decyzji Prezesa WUG stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 697 zł (pkt 2 sentencji wyroku), na które składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.).

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.