Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1386/22 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 14 września 2022 r. nr ZK-III.654.15.2022 w przedmiocie przeznaczenia samochodów ciężarowych do wykonywania świadczeń rzeczowych na rzecz obrony oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 16 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1386/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę J. P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 14 września 2022 r. nr ZK-III.654.15.2022 w przedmiocie przeznaczenia samochodów ciężarowych do wykonywania świadczeń rzeczowych na rzecz obrony.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy F. (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z 2 sierpnia 2022 r. nr OR.5566.1.2022 w sprawie przeznaczenia samochodów ciężarowych do wykonania świadczeń rzeczowych na rzecz obrony, tj. nakazującą oddanie do używania Siłom Zbrojnym RP w razie mobilizacji i w czasie wojny: samochodu ciężarowego cysterny – DAF AS105XF o nr rej. [...] oraz samochodu ciężarowego cysterny – SCANIA R113 o nr rej. [...], będących w posiadaniu skarżącego. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Zgodnie z art. 628 i art. 630 ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz.U. z 2022 r. poz. 655), o przeznaczeniu nieruchomości lub rzeczy ruchomej na cele świadczeń rzeczowych, w tym planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, orzeka wójt na wniosek organów i kierowników jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 620 ust. 1 ustawy. Zaskarżona decyzja może zostać wydana także w czasie pokoju. W takiej sytuacji realizacja świadczenia rzeczowego będącego przedmiotem takiej decyzji przez osobę zobowiązaną następuje właśnie po ogłoszeniu mobilizacji lub w czasie wojny.

W dalszej części rozważań Sąd I instancji wskazał, że w ustawie nie przewidziano ograniczeń w zakresie możliwości przeznaczenia do wykonania świadczeń rzeczowych na rzecz obrony przedmiotów niezbędnych do prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto skarżący po doręczeniu mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie zgłaszał jakichkolwiek zastrzeżeń dotyczących stanu technicznego którejkolwiek z cystern, a zastrzeżenia te złożył dopiero w odwołaniu od decyzji. Jednakże, jeśli skarżący używa obydwu środków transportu w ramach prowadzonej działalności gospodarczej i przechodzą one badania techniczne, to w ocenie Sądu podnoszone okoliczności nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W razie gdyby rzeczywiście stan techniczny cysterny uniemożliwił używanie jej do wykonywania działalności gospodarczej zawsze można taki pojazd wyrejestrować i uruchomić odpowiednie postępowanie w sprawie zmiany decyzji.

Podsumowując, zdaniem Sądu I instancji świadczenia rzeczowe przewidziane w dziale XXI rozdziale 2 ustawy o Obronie Ojczyzny mieszczą się w ramach konstytucyjnego obowiązku obrony ojczyzny i w odniesieniu do przedmiotów służących do prowadzenia działalności gospodarczej takich jak środki transportu, jakimi są cysterny, ustawodawca wprost nie przewidział ich wyłączenia czy uzależnienia od tego czy jest to jedyne źródło utrzymania obywatela, czy też uzależnienia od innych okoliczności, które wskazuje skarżący. Ogłoszenie mobilizacji i wojna są to wyjątkowe okoliczności, które mogą oddziaływać na obywateli w ten sposób, że ograniczane są prawa obywatelskie, prawo własności czy swoboda prowadzenia działalności gospodarczej, co przesądza o bezzasadności skargi.

Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. "art. 628 ust. 5 pkt 5 ustawy o Obronie Ojczyzny w zw. z art. 8 § 1 pkt 4 "postępowania egzekucyjnego w administracji" przez przeznaczenie ruchomości niezbędnych do wykonywania pracy zarobkowej tj. art. 628 i art. 630 ustawy o Obronie Ojczyzny przez jego niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy i wskazanie celu oddania do używania posiadanych rzeczy ruchomych, nie znajdującego się w ustawie".

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez nieuwzględnienie zasobu środków transportowych odwołującego, jakimi dysponuje, a także nieuwzględnienie stanu technicznego przedmiotu świadczeń objętych niniejszą decyzją i niedostrzeżenie przez WSA w Rzeszowie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy "art. 7, 77 § 1 oraz art. 80, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.", przez brak rozważenia istoty sprawy i niedopełnienie spoczywającego na organie administracji obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przedmioty objęte decyzją służą skarżącemu do wykonywania pracy zarobkowej. Bez tych rzeczy skarżący nie będzie mógł wykonywać działalności przynoszącej mu dochód, zatem ww. przedmioty wyłączone są z możliwości przeznaczenia ich na świadczenia rzeczowe. Ponadto zwrócono uwagę, że organ w żaden sposób nie zbadał stanu liczbowego środków transportowych skarżącego, a stan techniczny jednego z pojazdów nie pozwala przyjąć, iż spełniałby on należyte dla Sił Zbrojnych RP wymogi techniczne. Zdaniem strony, wykonanie zaskarżonej decyzji naraziłoby firmę skarżącego na paraliż logistyczny i uniemożliwiło wykonywanie pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń sądu I instancji, której wymogi zostały określone w art. 176 § 1 i 2 i art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Dlatego do sporządzenia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie byli uprawnieni tylko adwokat lub radca prawny, co miało dawać gwarancje jej prawidłowego skonstruowania. Tym wymogom nie sprostał pełnomocnik skarżącego. Skarga kasacyjna sporządzona została bardzo niestarannie. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, nie można jednak jednoznacznie stwierdzić, czy w ramach tej podstawy kasacyjnej podniesiono jeden zarzut czy dwa. Ponadto, nie podano postaci naruszenia prawa materialnego, tj. czy zarzucono błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 628 ust. 5 pkt 5 ustawy o Obronie ojczyzny w zw. z art. 8 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ramach tej podstawy kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów art. 628 i art. 630 ustawy o obronie Ojczyzny bez szczegółowego określenia ich jednostek redakcyjnych. Tymczasem art. 628 ustawy o obronie Ojczyzny składa się z pięciu ustępów, które składają się z wielu punktów i podpunktów o zróżnicowanej treści normatywnej. Także art. 630 składa się z pięciu ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie konwaliduje tego braku. W podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie "art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a." nie wykazując na czym miałby polegać istotny wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, co jest wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi kasacyjnej opartej na tej podstawie. Jednak przede wszystkim należy zauważyć, że zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie powiązano z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Tymczasem Sąd I instancji nie stosował przepisów tego kodeksu, ponieważ stosuje procedurę uregulowaną w ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny tylko kontroluje prawidłowość zastosowania przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przyporządkowano zawartej tam argumentacji do poszczególnych zarzutów ani zasadniczo do treści przepisów, których naruszenie zarzucono. Autor skargi kasacyjnej w większości powiela argumentację przedstawioną w odwołaniu i skardze, nie odnosząc się do obszernej, opartej na wykładni zastosowanych przepisów, argumentacji organu odwoławczego i Sądu I instancji odnoszącej się szczegółowo do stanowiska skarżącego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że wskazane wyżej uchybienia dotyczące wymogów dla skargi kasacyjnej, uniemożliwiają rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 628 i art. 630 ustawy o obronie Ojczyzny i czynią go nieskutecznym. Natomiast konstrukcja pozostałych zarzutów nie uniemożliwiła ich merytorycznego rozpoznania ale utrudniła odniesienie się do nich i wpłynęła na ich skuteczność.

Przechodząc do oceny kolejnych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ administracji "rozważył istotę sprawy" i wywiązał się z obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził za organami administracji, że nie ma znaczenia w sprawie wielkość zasobu środków transportowych skarżącego a ponadto, że skarżący nie przedstawił dowodów na to, iż jeden z samochodów cystern jest w stanie technicznym nienadającym się do zrealizowania celu w jakim wydano zaskarżoną decyzję. Należy tu zauważyć, że skarżący nie twierdził, iż stan techniczny pojazdu DAF AS105XF nie pozwala na jego używanie. Ponadto, nie podnosił, przed organem I instancji, że stan techniczny tego pojazdu jest zły. Pojazd nie jest wyrejestrowany z ewidencji pojazdów, co wskazuje na to, że jest nadal poddawany przewidzianym prawem okresowym badaniom technicznym i używany przez skarżącego w jego działalności gospodarczej. Gdyby było inaczej, skarżący zapewne wyrejestrowałby ten pojazd, aby nie ponosić kosztów związanych z ubezpieczeniem tego samochodu. Ponadto, to do organów wojska, w tym wypadku Wojskowego Centrum Rekrutacji, które złożyło wniosek o przeznaczenie pojazdów skarżącego w ramach świadczeń rzeczowych na uzupełnienie etatowych potrzeb, planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny – należy wybór odpowiednich, niezbędnych pojazdów do wykonania tych zadań.

Trudno także zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że organy powinny uwzględnić to, że posiada tylko dwa pojazdy-cysterny, a objęcie tych obu pojazdów uniemożliwi mu prowadzenie działalności gospodarczej. Po pierwsze, nałożony na skarżącego obowiązek dotyczy czasu przyszłego, w razie ogłoszenia mobilizacji i czasu wojny. Wobec tego decyzja może stać się wykonalna tylko w tych okresach. Skarżący obecnie nie jest ograniczony w żaden sposób w eksploatacji tych pojazdów a nawet w rozporządzaniu nimi (np. w ich sprzedaży). Natomiast kwestia przydatności poszczególnych pojazdów do realizacji celów w zakresie obrony Ojczyzny należy do organów wojska wnioskujących o objęcie danego pojazdu obowiązkiem wykonywania świadczeń na rzecz obrony (art. 628 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny). Po wtóre, zgodnie z art. 634 ustawy o obronie Ojczyzny, za używanie przedmiotu świadczenia rzeczowego przysługuje jego posiadaczowi ryczałt w wysokości odpowiadającej szkodzie poniesionej wskutek jego dostarczenia oraz stawce jego amortyzacji (ust. 1). Ryczałt za używanie przedmiotu świadczenia rzeczowego wypłaca jednostka organizacyjna, na której rzecz świadczenie zostało wykonane (ust. 2). Należy mieć na uwadze, że nałożony na skarżącego obowiązek wynika z art. 85 ust. 1 Konstytucji RP, tj. z obowiązku obrony Ojczyzny, którego zakres został określony ustawą o obronie Ojczyzny (art. 3 ust. 2 pkt 4). Ogłoszenie mobilizacji i wojna są to wyjątkowe sytuacje, które mogą oddziaływać na obywateli w ten sposób, że ograniczane są prawa obywatelskie, prawo własności czy swoboda prowadzenia działalności gospodarczej. Po trzecie, z regulacji ustawy o obronie Ojczyzny nie wynika, aby organ administracji, który otrzymał od organów wojska wniosek o przeznaczenie konkretnych rzeczy należących do konkretnej osoby, w ramach świadczeń rzeczowych na uzupełnienie etatowych potrzeb, planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, powinien poszukiwać innych podmiotów, które miałyby spełnić ten obowiązek. Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut w tym zakresie, nie powołał się na jakąkolwiek regulację, która nakazywałaby podjęcie przez organy administracji postulowanych przez skarżącego działań.

W tych okolicznościach, nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że naruszono zasady: proporcjonalności (wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a.), bezstronności i równego traktowania. Skarżący nie powołał się na jakiekolwiek okoliczności faktyczne, na potwierdzenie zaistnienia tych naruszeń.

Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 628 ust. 5 pkt 5 ustawy o obronie Ojczyzny w zw. z art. 8 § 1 pkt 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 479). Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tych przepisów w "przeznaczeniu ruchomości niezbędnych do wykonywania pracy zarobkowej". Do tego zarzutu wyczerpująco odniósł się już Sąd I instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie w całości stanowisko Sądu I instancji. Trzeba zatem przypomnieć, że stosownie do treści art. 628 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny, na urzędy i instytucje państwowe, przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne, a także osoby fizyczne może być nałożony obowiązek świadczeń rzeczowych, polegających na oddaniu do używania posiadanych nieruchomości i rzeczy ruchomych na cele przygotowania obrony państwa albo zwalczania klęsk żywiołowych, likwidacji ich skutków oraz zarządzania kryzysowego. Według ust. 2 tego artykułu, świadczenia rzeczowe mogą być wykonywane na rzecz Sił Zbrojnych, jednostek przewidzianych do militaryzacji oraz jednostek organizacyjnych wykonujących zadania na potrzeby obrony państwa albo zwalczania klęsk żywiołowych, likwidacji ich skutków oraz zarządzania kryzysowego. Jak stanowi art. 630 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny wójt (burmistrz, prezydent miasta), na wniosek organów i kierowników jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 620 ust. 1, wydaje decyzję administracyjną o przeznaczeniu nieruchomości lub rzeczy ruchomej na cele świadczeń rzeczowych, w tym planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny.

Słusznie wskazał Sąd I instancji, że decyzja o przeznaczeniu rzeczy ruchomych, jakimi są pojazdy na cele świadczeń rzeczowych, w tym planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, może być wydana także w czasie pokoju. Z przepisów ustawy o obronie ojczyzny nie wynika, aby istniało w tym zakresie jakieś ograniczenie czasowe w tym sensie, że taka decyzja mogłaby zostać wydana tylko po ogłoszeniu mobilizacji, lub w czasie wojny. Jedynie realizacja świadczenia rzeczowego, będącego przedmiotem takiej decyzji, przez osobę zobowiązaną, następuje właśnie po ogłoszeniu mobilizacji lub w czasie wojny. W przywołanym przez skarżącego wyroku NSA z 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1661/12 wprost wskazano, że decyzja taka jak w niniejszej sprawie może być wydana w czasie pokoju. W aktualnym stanie prawnym wynika to wprost z systematyki ustawy o obronie Ojczyzny. Świadczy o tym zamieszczenie art. 628 w Dziale XXI - Świadczenia na rzecz obrony – w Rozdziale 2 tego działu pt. "Świadczenia rzeczowe w czasie pokoju". Dopiero Rozdział 3 tego Działu "Świadczenia w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny" dotyczy świadczeń w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny.

Przepisy ustawy o obronie Ojczyzny w art. 628 ust. 5 określają rzeczy jakie nie mogą być przedmiotem świadczeń rzeczowych i jeśli chodzi o środki transportowe to takiemu wyłączeniu, zgodnie z pkt 1 tej normy prawnej podlegają tylko te, które znajdują się w posiadaniu podmiotów wymienionych w punktach a-d. Bez wątpienia do tych podmiotów nie zalicza się skarżący jako osoba prywatna, prowadząca działalność gospodarczą. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 8 § 1 pkt 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie podlegają egzekucji administracyjnej narzędzia i inne przedmioty niezbędne do pracy zarobkowej wykonywanej osobiście przez zobowiązanego, z wyłączeniem środka transportu, oraz surowce niezbędne do tej pracy na okres 7 dni. Zatem, nawet z tego przepisu wynika, że środki transportu podlegają egzekucji. Jednak przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ w ustawie o obronie Ojczyzny znajduje się przepis szczególny (lex specialis), regulujący tę materię, tj. art. 628 ust. 5 pkt 5) tej ustawy. Na jego podstawie, przepisy o wyłączeniu spod egzekucji nie mają zastosowania. Ustawodawca wprost postanowił w nim, że przedmiotem świadczeń rzeczowych nie mogą być przedmioty wyłączone spod egzekucji stosownie do przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z wyjątkiem narzędzi prostych oraz środków transportowych. Jak to trafnie zauważył Sąd I instancji, ustawa o obronie Ojczyzny nie definiuje na swoje potrzeby pojęcia "środki transportowe". Jednak zgodnie z art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 988), pojazd to środek transportu przeznaczony do poruszania się po drodze oraz maszyna lub urządzenie do tego przystosowane, z wyjątkiem urządzenia wspomagającego ruch. Środek transportu jest więc pojęciem szerszym niż pojazd i niewątpliwie samochód ciężarowy - cysterna mieści się w tym pojęciu. Z przepisu art. 628 ust. 5 pkt 1) i 5) ustawy o obronie Ojczyzny wynika, że tego typu pojazdy, jak te, które obejmują zaskarżone decyzje, nie zostały wyłączone ze świadczeń rzeczowych objętych art. 628 ust. 1 i możliwości przeznaczenia ich na rzecz Sił Zbrojnych w celach określonych w tym przepisie. W przepisach art. 628 ust. 5 pkt 1) i 5) ustawy o obronie Ojczyzny nie przewidziano żadnych dodatkowych ograniczeń w odniesieniu do takich środków transportowych. W świetle tych norm, nie ma więc znaczenia prawnego taka okoliczność, że bez tych pojazdów skarżący zostanie pozbawiony możliwości zarobkowania w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Jak już podano wyżej, przepisy ustawy o obronie Ojczyzny są konsekwencją konstytucyjnego obowiązku obrony Ojczyzny, w szczególności wynikającego z art. 85 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.