Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Nina Beczek, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi A. R., A. C., A. Z., A. R., B. Z. oraz T. R. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 8 marca 2023 r. nr KR III R 85/22 w przedmiocie odszkodowania oddala skargę.

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: "Komisja") decyzją z [...] marca 2023 r. nr [...], po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, uchyliła w całości decyzję Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent") z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], ustalającą odszkodowanie za [...] % gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, ozn. hip. nr [...] wchodzącego w skład części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Decyzja Komisji wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], uregulowana była w dawnej księdze hipotecznej ozn. d. nr. hip. [...] o pow. [...] m2, znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) dalej jako: "dekret". Przedmiotowa nieruchomość została indywidualnie wpisana do rejestru zabytków województwa [...] (decyzja Konserwatora zabytków [...] z lipca 1965 roku, pod nr rej. [...]) oraz znajduje się na terenie układu urbanistycznego ulicy [...], wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] (decyzja Konserwatora z lipca 1965 roku pod nr rej. [...]), a także na terenie układu urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] (decyzja Konserwatora z lipca 1965 roku, pod nr rej. [...]). Również znajduje się na terenie wpisanym na listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego (Historyczne Centrum [...]), oraz w strefie buforowej tego terenu (decyzja UNESCO nr [...] z [...] lipca 2014 r.) oraz na terenie Pomnika Historii "[...]" powołanego zarządzeniem Prezydenta RP z dnia [...] września 1994 r. (Monitor Polski [...] nr [...] poz. [...]).

Zgodnie z zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego z [...] czerwca 1978 r. tytuł własności przedmiotowej nieruchomości zapisany był na imię C. G. w [...] części, S. G. w [...] części, G. G. w [...] części i przez zastrzeżenie na imię M., H., M. N. R., E. Z., J. Z. niepodzielnie co do [...] części, na mocy wniosku z [...] lipca 1944 r.

Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu, w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, nie został złożony w ustawowym terminie, przez byłych właścicieli. W związku z tym wszelkie budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Gminy [...], a po likwidacji gmin na własność Skarbu Państwa.

W dniu [...] lipca 1985 r. A. C., spadkobierca (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] marca 1982 r. sygn. [...]) po właścicielach hipotecznych: C. G., S. G. i G. G., mających udziały po [...] części w nieruchomości (łącznie [...]), złożył wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego i zwrot budynku, powołując się na art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Prezydent decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmówił A. R., W. R., A. R., M. Z. i A. C. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] w części w jakiej powyższy grunt stanowiący własność [...] nie został oddany w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich oraz zwrotu budynku znajdującego się na tym gruncie, w pozostałym zakresie umorzył postępowanie. W uzasadnieniu wskazał, że na gruncie w dniu [...] listopada 1945 r. nie istniał budynek, dlatego też nie było możliwym ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie ww. wniosku. Podkreślił, że działając zgodnie z dyspozycją art. 214 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami umorzył postępowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego własność [...] i oddanego w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich.

Na powyższą decyzję A. R. złożył odwołanie wskazując, że nie można przyjąć, żeby przedmiotowego budynku nie było, skoro z adnotacji inspektorów budowlanych wynika, że ocalały mury tego budynku. Wyraził stanowisko, że stan degradacji budynku, choćby nawet był maksymalny nie pozwalał w sposób zgodny z prawem uznać, że takiego budynku nie było.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2011 r., nr [...] umorzyło postępowanie w związku z cofnięciem ww. odwołania.

Z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wystąpił A. R. (pismami z [...] stycznia 2004 r., z [...] października 2011 r. oraz z [...] października 2013 r. - w zakresie [...] %) oraz A. C. (pismem z [...] maja 2011 r.).

Prezydent, działając w trybie art. 215 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344) dalej jako: "u.g.n.", po rozpatrzeniu wniosku A. R. z [...] maja 2011 r., decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], ustalił odszkodowanie za [...] % gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. hip. nr [...] wchodzącego w skład części działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...] stanowiącego własność [...], objętego działaniem dekretu warszawskiego w udziale wynoszącym [...] części w wysokości [...] zł na rzecz: A. C. w wysokości [...] zł za [...] części nieruchomości, B. Z. w wysokości [...] za [...] części nieruchomości, A. Z. w wysokości [...] zł za [...] części nieruchomości, A. R. w wysokości [...] zł za [...] części nieruchomości, W. R. w wysokości [...] zł za [...] części nieruchomości, A. R. w wysokości [...] zł za [...] części nieruchomości (pkt 1 i 2 decyzji). Ponadto orzekł, że: odszkodowanie zostanie wypłacone przez Prezydenta za [...] % gruntu stanowiącego własność [...] o pow. [...] m2 w udziale [...] części w wysokości: [...] zł (pkt 3 decyzji); wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, w formie przelewu na podane przez strony konta bankowe (pkt 4 decyzji); do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu Cywilnego (pkt 5 decyzji).

W uzasadnieniu wskazał, że w zakresie przesłanki planistycznej, grunt przy ul. [...] ozn. hip. [...] znajduje się w granicach [...], które jako zabytkowe nie zostało objęte ustaleniami Planu Ogólnego Zabudowania [...] zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Przedmiotowa nieruchomość i nieruchomości sąsiednie zabudowane były budynkami mieszkalnymi zniszczonymi w latach 1944-1945. Podał, że w świetle przepisów dotyczących planowania przestrzennego i prawa budowlanego na dzień [...] listopada 1945 r., przedmiotowa nieruchomość mogła być zabudowana budynkiem jednorodzinnym. W kwestii drugiej przesłanki z art. 215 ust. 2 u.g.n., tj. pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r., Prezydent wymienił dokumenty, które zgromadził w tym zakresie, zwłaszcza dotyczące nowopowstałego budynku na przedmiotowym gruncie i doszedł do konstatacji, że przesłanka ta została spełniona.

Prezydent podał, że decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] ustalił odszkodowanie za część nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu [...] w udziale wynoszącym [...] ([...]%) z [...] m2. Również, że odrębną decyzją zostanie rozstrzygnięta kwestia odszkodowania w odniesieniu do pozostałej części nieruchomości hip. nr [...] o powierzchni [...] m2 wchodzącej w skład działki ew. nr [...] z obrębu [...].

Prezydent w dniu [...] września 2022 r. złożył do Komisji wniosek o wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. decyzji z [...] kwietnia 2014 r. wskazując, że pozyskał nowe dowody w postaci zdjęć lotniczych oraz opracowania fotogrametrycznego z [...] września 2022 r. wykonanego przez mgr inż. P. F., z którego wynika, że część przedmiotowej nieruchomości została zajęta pod barak (fragment budynku widoczny w części nieruchomości hipotecznej), natomiast pozostała część nieruchomości została w 1955 r. ogrodzona, co świadczy o pozbawieniu dawnych właścicieli władania przedmiotową nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Jednocześnie Biuro Spraw Dekretowych Urzędu [...] przekazało Komisji dokumenty pozyskane z archiwów, potwierdzające, że były prowadzone prace zabezpieczające i że został w związku z tym ogrodzony większy teren, co potwierdza też wykonane opracowanie fotogrametryczne.

W związku z powyższym Prezydent zwrócił się z prośbą do Komisji o niezwłoczne podjęcie czynności mających na celu wyeliminowanie ww. decyzji z obrotu prawnego z uwagi na to też, że w Sądzie Okręgowym w [...] pod sygn. akt [...] toczy się postępowanie na gruncie cywilnym z powództwa A. R. i innych przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi o zapłatę.

Komisja, działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r., poz. 795) dalej jako: "ustawa", decyzją z [...] marca 2023 r. uchyliła w całości decyzję Prezydenta z [...] kwietnia 2014 r., ustalającą odszkodowanie za [...] % gruntu przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu wskazała, że Prezydent nie podjął koniecznych poszukiwań dowodowych w niniejszym postępowaniu, które pozwoliłyby na wykazanie, że poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania sporną nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Nie wyjaśnił nadto, czemu tak uczynił, czyli nie wyjaśnił, dlaczego w swoich rozważaniach nie uwzględnił innych materiałów dowodowych. Podała, że do przedmiotowego wniosku przedłożył również dokumentację archiwalną, wskazując, że w tym względzie wystąpił on: z pismem z [...] lipca 2022 r. skierowanym do Biura Organizacji Urzędu, Wydziału Archiwum w [...] o przygotowanie do wglądu dokumentacji dotyczącej obszaru ograniczonego ulicami [...] nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...] nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] nr [...],[...],[...],[...],[...], dodatkowo wyrażając zainteresowanie dokumentacją dotyczącą stanu ww. terenu w latach 1945-1960; pismem z [...] lipca 2022 r. skierowanym do Archiwum Państwowego w [...] o dokumentację dotyczącą robót budowlanych prowadzonych na obszarze ograniczonymi ulicami [...] nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...] nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] jak i pismem z [...] lipca 2022 r. skierowanym do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] w [...] o tożsamym zakresie jak do Archiwum Państwowego w [...]. Komisja podkreśliła, że skoro organ podjął takie działania w 2022 r., to tym bardziej mógł podjąć takie działania, celem wnikliwego zgromadzenia materiału dowodowego w 2013 r., zwłaszcza mając na uwadze przedmiot tych materiałów, czyli dokumentację archiwalną, która we wcześniejszym okresie była również do pozyskania.

W ocenie Komisji Prezydent dokonał pobieżnego zbadania przesłanki planistycznej, nie odnosząc się w sposób wnikliwy do charakterystyki nieruchomości, wobec czego uznała, że nie wypełnił przesłanki warunkującej wypłatę odszkodowania określonej w treści art. 215 ust. 2 u.g.n. Podniosła, że dopiero po 8 latach zaczął gromadzić dodatkowe dowody w tym zakresie, występując o dokumentację archiwalną pozwalającą ocenić stan budynku i zakres przeprowadzonych prac budowlanych na przedmiotowej działce. Stwierdziła, że takie działania powinien był podjąć na etapie gromadzenia materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. Wskazała, że powinien był zbadać, czy nieruchomość, w tym wypadku działka oznaczona jako hip. nr [...] o powierzchni [...] m2 wchodząca w [...] m2 w część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] faktycznie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, czyli jej parametry pozwalały na taką zabudowę. Pokreśliła, że przede wszystkim w uzasadnieniu powinien był opisać budynek, który uległ zniszczeniu i poddać go szczegółowej charakterystyce: wskazać powierzchnię, liczbę kondygnacji, a także ilu rodzinom budynek ten mógł służyć i wprost wskazać czy można było go zakwalifikować jako budynek jednorodzinny czy też nie było takiej możliwości.

W odniesieniu do drugiej z przesłanek wskazanych ww. przepisie Komisja stwierdziła, że Prezydent nie zbadał w sposób prawidłowy czy w sprawie została spełniona przesłanka pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. Jej zdaniem w uzasadnieniu zawarto tylko lakoniczne stwierdzenie, że analizując przesłankę utraty faktycznej możliwości władania organ pierwszej instancji ustalił, że budynek przy ul. [...] został całkowicie zniszczony, natomiast obecnie jest posadowiony budynek mieszkalny wybudowany po dniu 5 kwietnia 1958 r. Doprecyzowano, że budynek powstał w 1960 r. Ostatecznie, Prezydent doszedł do wniosku, że przesłanka druga również została spełniona. Jednocześnie wskazała, że punktem wyjściowym powinny być w tym względzie ustalenia poczynione na podstawie zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w [...] z [...] czerwca 1978 r. Podała, że Prezydent na podstawie tego dokumentu wykazał tylko tytuł własności nieruchomości [...] ozn. hip. jako "Nieruchomość [...]". Natomiast, w jej ocenie, dokument ten wskazuje również, że w dniu [...] lipca 1944 r. złożono wniosek o zmiany w księdze wieczystej dla tej nieruchomości, czyli współwłaściciele przejawiali zainteresowanie tą nieruchomością tuż przed wybuchem powstania warszawskiego, które wybuchło 1 sierpnia 1944 r. i w trakcie, którego budynek został zniszczony. Dokument wskazuje także, że dotyczy nieruchomości w mieście [...] nr. hip. [...] - położonej przy ul. [...], stanowiącej kamienicę z przynależnościami... Podkreśliła, że dokument ten, wprost wskazywał w jaki sposób nieruchomość ta była zabudowana i jakiego typu budynkiem. Komisja stwierdziła, że skoro do przedmiotowego wniosku Prezydent dołączył opracowanie fotogrametryczne z [...] września 2022 r. zdjęć lotniczych, protokoły, pisma, projekty, opis techniczny oraz mapy dotyczące przedmiotowej nieruchomości, uzyskane z zasobów archiwalnych, które dają dodatkowy pogląd na stan nieruchomości; to dowody te prowadzą de facto do wniosku, że Prezydent słusznie zwrócił się do Komisji z wnioskiem o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z [...] października 2013 r. Odnosząc się szczegółowo do opracowania, Komisja zauważyła, że na przedstawionej kopii opisywanego zdjęcia z 1955 r. zaznaczono zieloną przerywaną linią przebieg widocznego ogrodzenia wokół ruin. Ogrodzenie to jest przedstawione z trzech stron, natomiast z czwartej strony znajduje się przylegający budynek. W tym stanie rzeczy, w ocenie Komisji, nie można dojść do przekonującego wniosku, że teren został zupełnie ogrodzony i w tym względzie właściciele zostali pozbawieni faktycznego władztwa nad tą częścią nieruchomości. W dalszej kolejności zwróciła uwagę na tę część nieruchomości, która stanowiła dojazd do sąsiednich budynków. Wskazała, że należy ustalić jaki ten dojazd miał charakter, czy była to droga publiczna czy droga wewnętrzna i przez to stwierdzić kategorycznie, czy mogli nią władać dawni właściciele. W ostatniej kolejności wskazała, że należy zwrócić jeszcze raz uwagę na fragment budynku, który znajduje się na części przedmiotowej nieruchomości i ustalić, czy bez cienia wątpliwości faktycznie wypełnia zupełnie granice nieruchomości.

W ocenie Komisji, w rozpatrywanej sprawie kontrolowana decyzja nie spełnia wskazanych wymogów. Przedstawiony w uzasadnieniu decyzji stan faktyczny sprawy jest w ocenie Komisji niepełny, a przez to podjęte rozstrzygnięcie nieprzekonujące. Wnioski Prezydenta wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego nie mogą być w obecnym stanie sprawy zaakceptowane, ponieważ nie zostały wszechstronnie rozważone, z uwzględnieniem okoliczności wynikających z innych dowodów. Część ustaleń faktycznych poczynionych przez organ budzi uzasadnione wątpliwości, co świadczy przy tym o braku ich wszechstronnego wyjaśnienia ze strony organu.

Komisja odniosła się również do przedstawionego przez A. R. stanowiska, do którego dołączył prywatną opinię geodezyjną w sprawie zagospodarowania nieruchomości przy ul. [...], w którym wskazał on, powołując się na sporządzoną na swoje zlecenie opinii biegłego, iż do kwietnia 1958 r. nie istniał żaden budynek w rozumieniu przepisów budowlanych poza budynkiem mieszkalnym o adresie ul. [...], odbudowanym niezgodnie z granicami hipotecznymi w latach 1959-1960. Podał on, że opinia fotogrametry, zawiera spekulacje i nie może stanowić dowodu. Element widoczny na zdjęciach może być wiatą, rodzajem zadaszenia, strona tego nie przesądza. Przedstawia jednak dowody, że zgodnie z przepisami budowlanymi nie jest to budynek. A. R. zakwestionował także okoliczność wynikającą ze zdjęć lotniczych z 1955 r. o ogrodzeniu części przedmiotowej nieruchomości wskazując, że według zleconej przez siebie opinii geodezyjnej na mapie zasadniczej w skali 1:1000 z lat 1950-74 w granicach hip. [...] nie istniało żadne inne naniesienie poza budynkiem o adresie ul. [...]. Stałe ogrodzenie wzdłuż ulicy [...] pojawia się dopiero na mapie zasadniczej w skali 1:500 z łat 1965-2008.

Odnosząc się do powyższego Komisja wskazała, że ww. stanowisko utwierdza ją w przekonaniu, że Prezydent w weryfikowanej sprawie nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Materiał dowodowy został zebrany w sposób szczątkowy i na tym etapie postępowania nie można przesądzić w żaden sposób o zasadności przyznania odszkodowania beneficjentom za przedmiotowy grunt.

Na decyzję Komisji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. R., A. R., T. R., B. Ż., A. Z. i A. C. zarzucając jej naruszenie:

1. art. 29 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy, poprzez uchylenie w całości decyzji odszkodowawczej, mimo braku wykazania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zwłaszcza że Komisja nie wskazała Prezydentowi żadnych nowych bezspornych okoliczności, które powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a jedyny nowy dowód w postaci opinii fotogrametrycznej inż. P. F. budzi wątpliwości i nie jest rozstrzygający dla samej Komisji;

2. art. 30 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez uchylenie w całości decyzji odszkodowawczej w następstwie błędnego, bezzasadnego i naruszającego art. 215 ust. 2 u.g.n., art. 7, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. art. 84 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. uznania, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w wyniku:

a) braku precyzyjnego ustalenia, czy działka przy ul. [...], hip. nr [...] mogła być zabudowana budynkiem jednorodzinnym, w sytuacji gdy rejon ten nie był objęty ustaleniami Ogólnego Planu Zabudowania [...] zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych [...] sierpnia 1931 r., podczas gdy Prezydent w sposób nie budzący wątpliwości wskazał, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w granicach zabytkowego [...] i była, podobnie jak nieruchomości sąsiednie, zabudowana budynkiem mieszkalnym co najmniej do 1 sierpnia 1944 r., a zatem wykorzystywana pod budownictwo jednorodzinne;

b) oparcia rozstrzygnięcia o budzące wątpliwości i niepełne ustalenia w zakresie stanu faktycznego, w szczególności z uwagi na brak ustalenia momentu utraty przez poprzedniego właściciela faktycznej możliwości władania nieruchomością gruntową, podczas gdy z całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika fakt pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką przy ul. [...], hip. [...] po dniu [...] kwietnia 1958 r., a nowy dowód w sprawie w postaci zdjęć lotniczych i opracowania fotogrametrycznego, wykonanego przez inż. P. F. również ten fakt po części potwierdza, przez co nie jest rozstrzygający dla Komisji;

c) braku wyczerpującego uzasadnienia faktycznego decyzji odszkodowawczej, które w ocenie Komisji jest niepełne a przez to rozstrzygnięcie nieprzekonywujące, podczas gdy zawiera ono wszystkie elementy konieczne, to jest dowody na określony stan faktyczny i ich ocenę;

3. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych elementów prywatnej opinii geodezyjnej, dostarczonej przez stronę na potrzeby postępowania rozpoznawczego przed Komisją, a określającej jakiego rodzaju budynkiem była zabudowana przedmiotowa nieruchomość co najmniej do 1 września 1939 r., a co za tym idzie przez błędne uznanie, że dokumenty prywatne nie mogą stanowić dowodu, na podstawie którego organ mógłby ustalać stan faktyczny;

4. art. 7, art. 77 oraz art. 81a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść stron niedających się usunąć wątpliwości co do daty utraty przez byłych właścicieli możliwości faktycznego władania dawną nieruchomością i bezpodstawne ustalenie, że mogło to nastąpić przed dniem 5 kwietnia 1958 r., czego następstwem było uchylenie decyzji odszkodowawczej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi, podczas gdy w niniejszej sprawie organ zarówno w momencie wydawania decyzji odszkodowawczej nie uzyskał dowodów na niespełnienie przesłanek ustawowych, jak i 8 lat później, w momencie poszukiwania nowego materiału dowodowego w celu podważenia jego własnej prawomocnej decyzji administracyjnej, a to w celu uniemożliwienia dokończenia procesu przed sądem powszechnym, wytoczonego przez stronę o zapłatę za zwłokę w wydaniu decyzji administracyjnej ustanawiającej odszkodowanie po terminie zakreślonym w wyroku WSA;

5. art. 104 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Prezydent naruszył przepisy postępowania wydając decyzję częściową w sprawie;

6. art. 29 ust. 2 ustawy w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przedstawienie Prezydentowi niemożliwych do wykonania wytycznych, w sytuacji, gdy pozyskane przez organ nowe dowody na potrzeby postępowania rozpoznawczego przed Komisją, potwierdzają stan faktyczny poprzedzający wydanie uchylonej decyzji;

7. art. 6 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez dokonywanie nieuprawnionej, życzeniowej wykładni przepisów obowiązującego prawa, skrajnie odmiennej od popartej orzecznictwem sądów administracyjnych, praktyki organów w dacie wydawania decyzji ostatecznej podczas gdy obowiązkiem Komisji było prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, odpowiadający zasadzie proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania;

8. art. 16 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych wynikającej z ostatecznej decyzji Prezydenta z [...] października 2022 r.;

9. art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem naczelnych zasad k.p.a. i wydanie skarżonej decyzji pomimo wiedzy o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej;

10. art. 2 i art. 8 ust. 1 i 2, oraz art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasad obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej jako demokratycznym państwie prawa, oraz z naruszeniem porządku prawnego wynikającego z obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej ustaw i norm prawa międzynarodowego w zakresie, w jakim przepisy ustawy naruszają obowiązujące ww. normy konstytucyjne, tj. zasadę trójpodziału władzy oraz zasadę demokratycznego państwa prawa, i wynikającej z nich zasady jednoznaczności prawa, niedziałania prawa wstecz, ochrony praw słusznie nabytych, trwałości decyzji administracyjnych i ochronę nabytej własności.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty rozwinięte w motywach skargi wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, umorzenie postępowania w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym ew. kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 17 października 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1028/23, Sąd dopuścił do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania Miłośników Krajobrazu – Stowarzyszenie Właścicieli Lokali w [...].

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 19 października 2023 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), postanowił połączyć niniejszą sprawę i sprawę o sygn. akt I SA/Wa 1027/23 ze skargi A. R., A. R., T. R., B. Z., A. Z. i A. C. na decyzję Komisji z [...] marca 2023 r. nr [...], która uchyliła w całości decyzję Prezydenta z [...] października 2013 r. nr [...], ustalającą odszkodowanie za [...] % gruntu przedmiotowej nieruchomości – do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest niezasadna.

Rozważania zacząć należy od kwestii proceduralnej, a mianowicie zawartego w piśmie z [...] października 2023 r. (karta nr [...] akt sądowych) wniosku Komisji o odrzucenie skargi A. C. jako wniesionej po terminie. Przedmiotowa skarga z [...] kwietnia 2023 r. (karta nr [...] akt sądowych) podpisana przez ww. skarżącego, która wpłynęła do Sądu [...] sierpnia 2023 r. została złożona w następstwie wykonania zarządzenia z [...] lipca 2023 r., którym wezwano skarżącego A. R. do sprecyzowania czy skarga z [...] kwietnia 2023 r. złożona została również w imieniu osób w niej wskazanych tj.: A. R., T. R., B. Z., A. Z. oraz A. C., gdyż podpisana została tylko przez A. R., w terminie 7 dni pod rygorem uznania, że złożona została tylko w imieniu A. R.. Zarządzeniem tym poinformowano, że jeżeli skarżący A. R. składa skargę również w imieniu ww. osób wówczas do skargi zobowiązany jest dołączyć pełnomocnictwa od ww. osób, bądź skarga niniejsza musi być przez nie podpisana. Przy piśmie z [...] sierpnia 2023 r. (karta nr [...] akt sądowych) A. R. uzupełnił braki formalne skargi poprzez nadesłanie stosownych pełnomocnictw. Jednocześnie wskazał, że A. C. słoży do akt podpisaną skargę. W związku z tym w dniu [...] sierpnia 2023 r. A. C. nadesłał podpisaną przez siebie skargę z [...] kwietnia 2023 r. Zatem skarga ta nie była nową skargą, ale uzupełnieniem skargi inicjującej przedmiotowe postępowanie.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Komisji sąd w składzie orzekającym podzielił jej stanowisko, że decyzja Prezydenta została wydana z naruszeniem prawa (przepisów postępowania, tj: art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 215 u.g.n.) a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 30 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 795). Przy czym, w ocenie Sądu, decyzja Prezydenta nie mogła się ostać, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez Komisję. Decyzja ustalająca odszkodowanie za [...] % gruntu jest nieprawidłowa, albowiem zgodnie z art. 215 u.g.n. organ przyznaje odszkodowanie za nieruchomość przejętą dekretem, a więc organ ustalając odszkodowanie winien przyznać je za cały grunt przejętej nieruchomości, a nie za procent tego gruntu. W niniejszej sprawie na skutek jednego wniosku wydane zostały dwie decyzje, w dwóch różnych datach w tej samej sprawie (decyzja z [...] października 2013 r. nr [...] za [...] % gruntu oraz decyzja z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] za [...]% gruntu), zamiast jednej. Jest to niedopuszczalne. Prezydent de facto zastosował system ratalny przy ustalaniu odszkodowania za ten sam grunt. Zdaniem Sądu dopuszczalna byłaby natomiast możliwość, że po ustaleniu odszkodowania za całą nieruchomość, jego wypłaty w transzach.

Podstawę zaskarżonej decyzji Komisji stanowił art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. Przepisy te stanowią, że Komisja uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 m.in., jeżeli stwierdzi inne (niż wcześniej wymienione) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności m.in., jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za grunt nieruchomości, która została przejęta na własność Państwa na podstawie art.7 ust. 2 dekretu stanowił art. 215 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z jego treścią przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W rozpatrywanej sprawie, aby organ mógł ustalić i przyznać odszkodowanie, spełnione musiały zostać kumulatywnie dwie przesłanki, czyli: (1) przejęta w trybie tzw. dekretu warszawskiego działka przed dniem wejścia w życie tego dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne i jednocześnie, (2) poprzedni jej właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania tą działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie zatem któregokolwiek z nich powoduje brak podstaw do odszkodowania.

Odnośnie pierwszej przesłanki Prezydent prawidłowo dokonał wykładni przepisu i ustaleń faktycznych. Dekret warszawski nie znał pojęcia domu jednorodzinnego natomiast u.g.n. takim właśnie pojęciem się posługuje. Orzecznictwo wskazuje, że w takim razie do definicji tej powinno się stosować ówcześnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 23 listopada 1998 r., IV SA 2193/96; wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2009 r., I SA/Wa 1155/09; wyrok NSA z 25 maja 1999 r., IV SA 1671/97) tj. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.).

Rozporządzenie to, jak również ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. Nr 30, z 1991 r, poz. 127), nie definiowały pojęcia "budynki" czy "budownictwa jednorodzinnego" której art. 83 ust. 2 wyraźnie odwoływał się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu. W związku z tym pojęcie "dom jednorodzinny" należy rozumieć w znaczeniu, jakie mu wówczas nadawano - budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń, jakie wprowadzono w późniejszym okresie.

Przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach [...], które jako zabytkowe nie zostało objęte ustaleniami Planu Ogólnego Zabudowania [...] zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Zatem jak słusznie wskazał Prezydent w świetle przepisów dotyczących planowania przestrzennego i prawa budowlanego na dzień 26 listopada 1945 r., przedmiotowa nieruchomość mogła być zabudowana budynkiem jednorodzinnym. Możliwe było realizowanie budynków o parametrach mniejszych niż istniejące.

Natomiast odnośnie drugiej przesłanki organ nie zbadał okresu przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Zgodnie z utrwalonym, dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych przesłanka faktycznej możliwość władania, o której mowa, odnosi się do stanu faktycznego, tzn. takiego, w którym poprzedni właściciel lub jego następcy prawni mogli korzystać z nieruchomości. Zatem możliwość władania nieruchomością to nie tylko rzeczywiste, fizyczne z niej korzystanie, lecz także sama tylko możliwość takiego korzystania, choćby władający nie czynił z niej takiego użytku (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2006 r. sygn. I SA/Wa 2138/05 LEX nr 219405, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 311/96 LEX nr 45948).

Jak wynika z analizy akt sprawy, niewątpliwie wydając decyzję z [...] kwietnia 2014 r., Prezydent miał utrudnione możliwości prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, choćby z powodu upływu znacznego okresu czasu i problemami związanymi z odnalezieniem kompletnej dokumentacji archiwalnej. Fakt ten nie zwalniał jednak organu od należytego, zgodnego z obowiązującymi zasadami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzenia przed wydaniem rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy, który następnie winien być skonfrontowany z normą prawną zawartą w powołanym art. 215 ust. 2 u.g.n. Organ powinien był także w uzasadnieniu wydanej decyzji dokonać oceny wartości dowodowej uzyskanych środków dowodowych i na podstawie tak dokonanej analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego wydać rozstrzygnięcie w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Następnie zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. organ w uzasadnieniu wydanego orzeczenia winien był wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jest to tym bardziej istotne, że brak spełnienia choćby jednej z przesłanek z art. 215 ust. 2 uniemożliwia ustalenie i przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Dlatego też zbadanie podniesionych przez Komisję zagadnień było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania.

Tym wymaganiom Prezydent nie sprostał w kontrolowanym postępowaniu odszkodowawczym. Organ nie podjął koniecznych poszukiwań dowodowych, które pozwoliłyby na wykazanie, że poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania sporną nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. W swoich rozważaniach nie uwzględnił innych materiałów dowodowych, które uzyskał po 8 latach od wydania decyzji, choć nie było przeszkód aby uzyskał je przed jej wydaniem. Dokumentacja dołączona do wniosku o wyeliminowanie decyzji z [...] kwietnia 2014 r., w tym zdjęcia lotnicze i opracowanie fotogrametryczne z [...] września 2022 r. powinny zostać przeanalizowane, konfrontując je z wnioskami wynikającymi z prywatnej opinii geodezyjnej przedstawionej przez Skarżącego. Rzetelna analiza całości materiału dowodowego pozwoli na wydanie decyzji, w której organ wskaże, którym dowodom dał wiarę, a które pominął, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego.

Zatem w ocenie Sądu z analizy akt sprawy wynika, że jej stan faktyczny nie został przez organ orzekający o przyznaniu odszkodowania wyjaśniony dostatecznie. Okoliczność ta uzasadnia natomiast uchylenie tej decyzji przez Komisję.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent uwzględni uwagi Sądu odnośnie niedopuszczalności ustalenia odszkodowania za procentową część nieruchomości oraz wytyczne Komisji odnośnie zbadania faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.