II SA/Lu 213/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-06-28	
Data wpływu	2016-03-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Jacek Czaja /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 1409; art. 35 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi E. F. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.	
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Lu [...]

U Z A S A D N I E N I E

Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania E. F. (dalej także: skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę części poddasza nieużytkowego do funkcji poddasza użytkowego wraz z rozbudową wewnętrznej instalacji gazowej w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości T., gmina W..

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że odmawiając wydania pozwolenia na budowę opisaną wyżej decyzję Starosta stwierdził, że planowana inwestycja narusza przepisy techniczno-budowlane, gdyż średnia wysokość pomieszczeń jest mniejsza niż wymagane 2,5 m. Ponadto część poddasza nieużytkowego objęta zmianą sposobu użytkowania na lokal mieszkalny narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W.. Starosta stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na funkcje mieszkalne oznacza utworzenie dodatkowej kondygnacji w budynku obecnie czterokondygnacyjnym. Podał, że plan miejscowy dopuszcza cztery kondygnacje, a zatem utworzenie piątej kondygnacji narusza ustalenia planu miejscowego.

Utrzymując w mocy tę decyzję organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu tej decyzji.

Skargę do Sądu na powyższą decyzję Wojewody złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej także: "K.p.a."), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

2) art. 9 i art. 11 K.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydania decyzji odmownej;

3) art. 8 K.p.a., polegające na naruszeniu zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez wydanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, to jest udzielenie pozwolenia na adaptację poddaszy w innej części tego samego budynku, przy jednoczesnej odmowie udzielenia pozwolenia na budowę skarżącej;

4) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez dowolność w wydaniu decyzji, to jest niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach, co w konsekwencji uderza w zasadę równego traktowania obywateli przez organy administracji publicznej;

5) art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej także: ustawa), poprzez dokonanie jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że organ pierwszej instancji, mógł dokonać oceny projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi;

6) § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), przez dokonanie jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że projekt architektoniczno-budowlany złożony przez inwestora nie spełnia warunków technicznych przewidzianych w tym przepisie rozporządzenia co do średniej wysokości w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą skarżącej pozwolenia na przebudowę części poddasza nieużytkowego do funkcji poddasza użytkowego wraz z rozbudową wewnętrznej instalacji gazowej w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości T., gmina W..

Podkreślenia wymaga w pierwszej kolejności, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ nie może udzielić pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie spełni wszystkich prawem przewidzianych wymagań, ale zarazem nie może odmówić uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor wszystkie wymagane przepisami przesłanki spełni.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W świetle art. 32 ust. 4 ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Przepis art. 35 ust. 1 ustawy obliguje właściwy organ, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, do sprawdzenia w szczególności zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska (pkt 1), a także zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi (pkt 2).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest przede wszystkim stwierdzenie, czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany spełnia warunek określony w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia wymaga, że na obszarze obejmującym opisaną wyżej nieruchomość w miejscowości T., objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę, obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego gminy W., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Wólka L. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. [...]. Poza sporem jest, że opisana działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MW – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z podstawowym przeznaczeniem terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o wysokości "do IV kondygnacji".

Niekwestionowanym jest nadto, że skarżąca planuje zmianę sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego wspomnianego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na funkcję mieszkalną, przy czym poddasze to znajduje się nad istniejącą obecnie w tym budynku czwartą kondygnacją. Zmiana użytkowania istniejącego poddasza nieużytkowego ma polegać na rozbiórce ścian istniejących, zaprojektowaniu pomieszczeń mieszkalnych, zmianie wymiaru drzwi prowadzących na klatkę schodową. Część poddasza nieużytkowego objętego zmianą sposobu użytkowania na samodzielny lokal mieszkalny ma być przeznaczona na łazienkę, kuchnię, spiżarnię, dwa pomieszczenia gospodarcze, garderobę i pokój, które projektowane są jako odrębne pomieszczenia w mieszkaniu zlokalizowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym.

Należy mieć na uwadze, że wypełniając obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy, organy obu instancji, po dokonaniu sprawdzeń przedłożonej dokumentacji, mają prawny obowiązek sprawdzenia "zgodności" projektowanej inwestycji z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obowiązuje na terenie objętym projektem architektoniczno-budowlanym. Oczywistym jest przy tym, że badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego i polegać winno na dokładnej analizie postanowień obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie, stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy, właściwy organ ma obowiązek – w drodze postanowienia – nakazać inwestorowi usunięcie wskazanych nieprawidłowości w zakreślonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie, organ jest zobligowany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zasadnie stwierdził organ odwoławczy, że wykonanie robót budowlanych prowadzących do zmiany sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na poddasze użytkowe – w rozumieniu przepisów techniczno- budowlanych – skutkuje utworzeniem dodatkowej kondygnacji. W świetle bowiem z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pod pojęciem kondygnacji należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. Z powyższego zaś wynika, że realizacja pomieszczeń w poddaszu spowoduje powstanie kolejnej, piątej kondygnacji omawianego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, co w sposób niebudzący wątpliwości narusza jednoznaczne – w tym zakresie – zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W., który dla terenów zabudowy wielorodzinnej MW dopuszcza "wysokość budynku do IV kondygnacji".

Za prawidłowe należy zatem uznać stanowisko organów obu instancji, które stwierdziły, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie spełnia warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić trzeba, że okoliczność ta dawała podstawę do odmowy skarżącej pozwolenia na budowę, niezależnie od oceny zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi.

Wskazać również należy, że wbrew zarzutom skargi, nie można przyjąć, że zgodnie z przedłożonym przez skarżącą projektem architektoniczno-budowlanym, jedno z pomieszczeń przewidzianych na projektowanym poddaszu spełnia wymogi przewidziane w § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten wymaga bowiem, by wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym wielorodzinnym wynosiła – przy stropach pochyłych – co najmniej średnio 2,5 m. Wysokość tego pomieszczenia (pokoju mieszkalnego), według twierdzeń profesjonalnego pełnomocnika skarżącej zawartych w skardze, wynosi od 2,23 m do 2,77 m. Tymczasem z treści projektu, to jest z rysunku nr [...] o nazwie "Przekrój A-A" wynika jednoznacznie, że wysokość ta wynosi od 2,20 m do 2,77 m. Ma to istotne znaczenie, albowiem oznacza, że średnia wysokość omawianego pomieszczenia nie wynosi 2,50 m, jak wskazuje pełnomocnik strony, lecz 2,485 m. Oczywistym jest zatem, że projekt – we wskazanej wyżej części – narusza przepisy techniczno-budowlane.

Niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi.

Podnieść należy, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia w niniejszej sprawie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 8 K.p.a. (zasady zaufania), art. 9 K.p.a. (zasady informowania) i art. 11 K.p.a. (zasady przekonywania). Wskazać przy tym trzeba, że na wynik sprawy nie mogą mieć wpływu ewentualne naruszenia prawa przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, które – zdaniem skarżącej – miały miejsce w innych sprawach.

Wbrew zarzutom strony skarżącej organy obu instancji wyjaśniły w sprawie wszystkie istotne okoliczności sprawy, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a organ odwoławczy – również zgodnie z art. 136 K.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 K.p.a.

Ponadto Sąd nie dopatrzył się naruszenia w niniejszej sprawie innych przepisów postępowania, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), skargę oddalił.