II OSK 401/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-05-08	
Data wpływu	2012-02-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Małgorzata Stahl /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II SA/Go 539/11	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592; art 85a ust 2; ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190; art. 190 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.	
Tezy
1.Odmawianie radnym możliwości cofnięcia oświadczenia woli, dotkniętego poważnymi wadami, z braku odpowiedniej publicznoprawnej regulacji byłoby rozwiązaniem stawiającym radnych w sytuacji gorszej niż sytuacja osób składających cywilnoprawne oświadczenia woli.

2.Waga aktów wyborczych sprawia, że ewentualne cofnięcie oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu nie może być swobodne, może mieć miejsce tylko w sytuacjach szczególnych i tylko przed podjęciem przez organ stanowiący uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Ocena, czy wystąpiły takie szczególne okoliczności, uzasadniające – z uwagi na poważną wadę oświadczenia woli – dopuszczalność jego cofnięcia , należy do organu stanowiącego, który powinien posiłkowo posłużyć się przepisami kodeksu cywilnego (art. 61 i art. 82-88).	
Sentencja
Dnia 8 maja 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 listopada 2011 roku, sygn. akt II SA/Go 539/11 w sprawie ze skarg J. F. i Rady Powiatu Nowosolskiego na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] maja 2011 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Go 539/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu sprawy ze skarg J. F. i Rady Powiatu Nowosolskiego na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze oraz stwierdził, że akt ten nie podlega wykonaniu. Jednocześnie Sąd zasądził od Wojewody Lubuskiego na rzecz J. F. kwotę 257 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym zarządzeniem zastępczym Wicewojewoda Lubuski, działając w zastępstwie Wojewody Lubuskiego, na podstawie art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.), po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Powiatu Nowosolskiego J. F.

Organ nadzoru podkreślił, że pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., skierowanym do Przewodniczącego Rady Powiatu Nowosolskiego, radny J. F. zrezygnował z pełnienia funkcji radnego. W związku z tym, na dzień [...] stycznia 2011 r. została zwołana nadzwyczajna sesja Rady Powiatu Nowosolskiego w celu podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. W tym dniu, przed rozpoczęciem sesji, J. F. złożył pisemne oświadczenie o wycofaniu swojej rezygnacji z mandatu radnego. Po otwarciu w dniu [...] stycznia 2011 r. obrad sesji nadzwyczajnej Przewodniczący Rady Powiatu Nowosolskiego stwierdził, że wskutek wycofania przez J. F. jego rezygnacji z mandatu radnego, projekt uchwały o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu, który miał być przedmiotem tej sesji, stał się bezprzedmiotowy i wobec tego obrady zostały zamknięte.

Zdaniem organu nadzoru, powyższe okoliczności wskazują, że zaszła przesłanka określona w art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa, co oznacza, że wygaśnięcie mandatu radnego nastąpiło z mocy prawa wskutek zaistnienia przesłanki zrzeczenia się mandatu, a uchwała stwierdzająca powyższe, którą rada miała obowiązek podjąć najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, ma jedynie charakter deklaratoryjny.

Wobec powyższego pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wojewoda Lubuski, działając na podstawie art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wezwał Radę Powiatu Nowosolskiego do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, w terminie 30 dni od daty otrzymania wezwania.

W wyznaczonym terminie Rada nie zajęła stanowiska w przedmiotowej sprawie, wobec czego koniecznym okazało się wydanie w tym przedmiocie zarządzenia zastępczego.

Skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] maja 2011 r. złożył J. F. wnosząc o jego uchylenie, orzeczenie o jego niewykonalności i zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzucił naruszenie przez Wojewodę art. 85a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, poprzez błędne ich zastosowanie oraz naruszenie art. 82 Kodeksu cywilnego, poprzez bezzasadną odmowę jego zastosowania w odniesieniu do oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu radnego.

Podkreślono, iż z uwagi na tożsamość rodzaju stosunków prawnych, do oświadczeń woli składanych w kwestii mandatu, winien mieć zastosowanie art. 82 ust. 1 Kodeksu cywilnego, który dotyczy możliwości uchylenia się od skutków oświadczenia woli złożonego w warunkach wyłączających świadome lub swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli. W takiej właśnie sytuacji znalazł się skarżący J. F., który podupadł na zdrowiu po bardzo stresującej i emocjonalnej wizycie dwóch funkcjonariuszy partyjnych usiłujących perswazją wpłynąć na zmianę jego decyzji w sprawie poparcia kandydata na starostę. Wobec powyższego ocena złożonego przez skarżącego oświadczenia dokonana przez Wojewodę Lubuskiego rażąco narusza standardy państwa prawnego. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Go 539/11.

Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody Lubuskiego wniosła również Rada Powiatu Nowosolskiego wskazując, że z ustawowego wymogu podjęcia uchwały należy wyprowadzić wniosek, iż sama rezygnacja radnego nie powoduje jeszcze wygaśnięcia mandatu. Taki skutek pojawia się dopiero po spełnieniu dwóch przesłanek: rezygnacji radnego i uchwały rady. W konsekwencji radny może odwołać (cofnąć) swoją rezygnację z mandatu, aż do podjęcia przez radę uchwały, o której mowa w art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa. Skoro radny może skutecznie cofnąć oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu, to podejmowanie uchwały o wygaszeniu mandatu jest bezprzedmiotowe i tym samym brak jest ustawowych przesłanek do zastosowania przez Wojewodę przepisów art. 85a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Ponadto żaden przepis prawa wprost nie zabrania radnemu skutecznie odwołać swojego oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Go 540/11.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda Lubuski wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zarządzeniu zastępczym.

Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2011 r., Sąd I instancji orzekł o połączeniu powyższych spraw do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Podczas rozprawy w dniu 28 września 2011 r. pełnomocnik J. F. uzupełnił skargę wskazując, że kwestia będąca przedmiotem postępowania nie została poddana wnikliwej analizie, w szczególności nie dokonano wykładni właściwych przepisów w szerszym zakresie, który obejmowałby wszystkie reguły wykładni, w tym głównie systemowej. Zatem konieczne jest poszukiwanie w systemie prawa rozwiązań, które przy braku odpowiednich regulacji prawem publicznym, pozwolą na właściwą ocenę tej sytuacji oświadczenia woli.

Natomiast pełnomocnik Rady Powiatu Nowosolskiego podkreślił, że z orzecznictwa sądowego wynika możliwość cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu. Ponadto Ordynacja wyborcza wielokrotnie operuje pojęciami, które są uregulowane w prawie cywilnym.

W dniu 12 października 2011 r. Sąd I instancji, na podstawie art. 133 § 2 p.p.s.a. zamkniętą rozprawę otworzył na nowo i wezwał pełnomocnika Wojewody Lubuskiego do przedłożenia dokumentów potwierdzających uprawnienie Dyrektora Generalnego Urzędu Wojewódzkiego do podpisania wezwania z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz Wicewojewody do podpisania zaskarżonego aktu nadzoru, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Następnie Sąd odroczył rozprawę.

W dniu 19 października 2011 r. do Sądu zostały złożone następujące dokumenty:

– kopia upoważnienia z dnia [...] stycznia 2011 r. udzielonego przez Wojewodę Lubuskiego C. D. – Dyrektorowi Generalnemu LUW, gdzie w pkt 3 upoważniono Dyrektora Generalnego m.in. do: "kierowania wezwań do organów jednostek samorządu terytorialnego do podjęcia uchwał w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta (...)";

– kopia zarządzenia nr 75 Wojewody Lubuskiego z dnia 9 kwietnia 2011 r. w sprawie ustalenia Regulaminu Organizacyjnego LUW w Gorzowie Wlkp. wraz z kopią wyciągu z załącznika do ww. zarządzenia, gdzie w § 2 i 3 określono zasady pełnienia zastępstwa Wojewody Lubuskiego przez Wicewojewodę.

Na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu przedstawionej sprawy stwierdził, że skargi podlegają uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów niż zostały w nich podniesione.

Na wstępie Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności. Przyznanie zaś w Konstytucji RP wojewodzie kompetencji do sprawowania przedmiotowego nadzoru oznacza, że jest to kompetencja przysługująca temu organowi, której nie może on powierzyć do wykonywania innym organom lub pracownikom urzędu.

O niedopuszczalności realizacji tej kompetencji w imieniu wojewody przez inne organy lub pracowników urzędu wojewódzkiego (aparatu pomocniczego), świadczy też jej odrębne unormowanie w art. 12 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

Jak podkreślił Sąd, z art. 13 ust. 1 powołanej ustawy wynika, iż wojewoda wykonuje zadania przy pomocy urzędu wojewódzkiego oraz organów rządowej administracji zespolonej w województwie. Uwzględniając zatem reguły wykładni systemowej Sąd stwierdził, że mocą art. 12 ustawodawca świadomie, z uwagi na szczególny charakter funkcji nadzoru nad samodzielnymi jednostkami samorządu terytorialnego, wyłączył z zakresu zadań wojewody do osobnej regulacji zadanie, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy – sprawowanie nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków.

W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, nie jest dopuszczalne przy podejmowaniu aktów nadzorczych zastosowanie art. 19 ww. ustawy, który stanowi, że wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, z tym, że upoważnienie nie może dotyczyć wstrzymania egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 ust. 1. Przewidziana w tym przepisie możliwość prawna dekoncentracji wykonywania kompetencji wojewody na pracowników urzędu wojewódzkiego nie obejmuje kompetencji do sprawowania nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego. Jest to kompetencja przysługująca wyłącznie wojewodzie.

Jak wskazał Sąd, przez użyte w art. 12 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, sformułowanie - odrębne ustawy w stosunku do sprawowania nadzoru nad działalnością organów powiatu, rozumieć należy ustawę z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), w szczególności przepisy rozdziału 8 "Nadzór nad działalnością powiatu". Ustawa o samorządzie powiatowym (podobnie ustawa o samorządzie gminnym oraz o samorządzie województwa) reguluje szeroki i zróżnicowany pod względem charakteru, skutków oraz trybu procedury katalog środków nadzorczych, należących do kompetencji różnych organów. Wśród kompetencji nadzorczych wojewody i związanych z ich wykonywaniem aktów nadzorczych wyróżnić należy w szczególności, odrębnie uregulowane, rozstrzygnięcia nadzorcze (art. 79) oraz zarządzenia zastępcze (art. 85a). Instytucje te stanowią odrębne akty nadzoru, z których każdy ma inny przedmiotowy zakres zastosowania i przesłanki, jak również odmienne reguły proceduralne wydania. Dokonując porównania treści przepisów regulujących tryb wydania obu powyższych aktów nadzoru Sąd wskazał, że o ile regulacja dotycząca wydania rozstrzygnięcia nadzorczego odsyła do odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 79 ust. 5), to jednocześnie brak takiego odesłania w przypadku procedury związanej z wydaniem przez organ nadzoru (wojewodę) zarządzenia zastępczego (art. 85a ). Wobec tego, kierując się powszechnie akceptowanymi regułami wykładni prawa należy przyjąć, że w postępowaniach nadzorczych dotyczących zarządzenia zastępczego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania.

W konsekwencji, w przypadku wydania zarządzenia zastępczego, niezależnie od powyższych wywodów w zakresie braku możliwości derogacji kompetencji nadzorczych wojewody na pracowników urzędu wojewódzkiego, umocowania w tym zakresie nie można także poszukiwać w przepisie art. 268a k.p.a., który ma zastosowanie do załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych, objętych zakresem przedmiotowym regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego Sąd uznał, że regulowane przepisem art. 85a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym, wystąpienie z wezwaniem do podjęcia określonej czynności, które jest etapem przedmiotowego postępowania nadzorczego, jak i wydanie aktu nadzoru - zarządzenia zastępczego (w razie niewykonania dyspozycji zawartej w wezwaniu), stanowią obowiązek wojewody.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd podkreślił, że pismo z dnia 1 kwietnia 2011 r. będące wezwaniem Rady Powiatu Nowosolskiego do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego J. F. w terminie 30 dni od otrzymania wezwania, podpisał C. D. Dyrektor Generalny Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego, powołując się na upoważnienie Wojewody Lubuskiego. Pismo zostało opatrzone pieczęcią Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego. Pismo doręczono Radzie Powiatu Nowosolskiego w dniu [...] kwietnia 2011 r.

W ocenie Sądu, przedmiotowe pismo nie stanowiło wezwania wojewody, w rozumieniu art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, bowiem nie pochodziło od tego organu monokratycznego, nie zostało podpisane przez jego piastuna. W konsekwencji wezwanie dokonane przez Dyrektora Generalnego Urzędu Wojewódzkiego, nawet dokonane z powołaniem na niedopuszczalne w tym zakresie upoważnienie wojewody, należy uznać za bezskuteczne, co w konsekwencji oznacza, że nie zaistniała przesłanka warunkująca wydanie przez Wojewodę Lubuskiego przedmiotowego zarządzenia zastępczego. Skoro bowiem nie nastąpiło skuteczne prawnie wezwanie, o którym mowa w art. 85 ust. 1 powołanej ustawy, to nie może budzić wątpliwości, iż nie można mówić o bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego organowi powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu (uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego). W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane przedwcześnie, z naruszeniem przepisów art. 85a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 12 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

Następnie Sąd wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, dyrektor generalny urzędu wojewódzkiego zapewnia jego prawidłowe funkcjonowanie. Prawa i obowiązki dyrektora generalnego urzędu wojewódzkiego określa odrębna ustawa. Zadania dyrektora generalnego urzędu administracji rządowej, w tym urzędu wojewódzkiego określa art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 227, poz. 1505 ze zm.). Z treści powyższych uregulowań trudno poszukiwać merytorycznego uzasadnienia dla upoważnienia dyrektora generalnego urzędu wojewódzkiego do wykonywania, w imieniu wojewody, czynności związanych z powierzoną wojewodzie w Konstytucji RP funkcją nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności, w szczególności stosowania aktów nadzoru czyli wydawania rozstrzygnięć nadzorczych i zarządzeń zastępczych (tak jak zostało to określone w przedłożonym Sądowi upoważnieniu Wojewody Lubuskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. (k. 43 akt sprawy).

Drugą przyczyną uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru stało się jego wydanie przez osobę nieuprawnioną, zaskarżone bowiem zarządzenie zastępcze z dnia [...] maja 2011r. w zastępstwie Wojewody Lubuskiego, podpisał Wicewojewoda Lubuski.

Jak wskazał Sąd, przepisy ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie przewidują możliwość dekoncentracji kompetencji nadzorczych wojewody (wynikających z art. 71 Konstytucji RP) na wicewojewodę, co wynika wprost z dyspozycji art. 7 ustawy a przede wszystkim z jego ust. 3 i 4. Wojewoda określa, w formie zarządzenia, zakres kompetencji i zadań wykonywanych przez wicewojewodów (art. 7 ust. 3 ustawy). Jeżeli wojewoda nie pełni obowiązków służbowych, zakres zastępstwa wicewojewody, a w przypadku powołania dwóch wicewojewodów - I wicewojewody, rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody (art. 7 ust. 4 ustawy).

Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 954/10 Sąd I instancji podkreślił, że z uzasadnienia tego wyroku wynika, iż norma art. 7 ust. 3 i 4 ustawy przewiduje możliwość dekoncentracji uprawnień wojewody na rzecz wicewojewody w zakresie podejmowania przez ten organ administracji rządowej rozstrzygnięć nadzorczych w dwóch odrębnych sytuacjach faktycznych. Po pierwsze, wojewoda w zarządzeniu wydanym na podstawie ust. 3 może precyzyjnie określić zakres kompetencji i zadań wykonywanych przez wicewojewodę (bądź wicewojewodów), łącznie z możliwością podpisania przez wicewojewodę, w ściśle określonych sytuacjach faktycznych, rozstrzygnięcia nadzorczego w zastępstwie wojewody. Po drugie, w każdym przypadku niepełnienia obowiązków służbowych przez wojewodę, zakres zastępowania przez wicewojewodę rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody, w tym również - nadzorcze (ust. 4) i w tym zakresie nie mają zastosowania ograniczenia wyznaczone przez zarządzenie, o którym mowa w ust.3. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie można uznać, iż przekazanie kompetencji wojewody (w tym - dotyczących nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków) zostało wyłączone z możliwości dekoncentracji uprawnień wojewody w trybie art. 7 ust. 3 ustawy. Przekazanie kompetencji wymagało natomiast wyraźnego określenia zadań i kompetencji cedowanych na wicewojewodę. Żadne pozytywne domniemanie przekazania nie jest bowiem dopuszczalne w tym zakresie. Kompetencje Wojewody Lubuskiego nie wskazane w zarządzeniu jako przekazane wicewojewodzie do wykonywania, nie mogą być przez wicewojewodę wykonywane w trybie art.7 ust 3 ustawy.

Wobec wątpliwości co do zakresu umocowania Wicewojewody podpisującego zaskarżone zarządzenie zastępcze (oraz Dyrektora Generalnego LUW do podpisania wezwania do podjęcia uchwały), w dniu 12 października 2011 r. Sąd zamkniętą rozprawę otworzył na nowo i odroczył do dnia 9 listopada 2011 r. oraz zobowiązał pełnomocnika Wojewody do przedłożenia dokumentów potwierdzających m.in. zakres umocowania Wicewojewody do wydania skarżonego zarządzenia zastępczego. Pełnomocnik organu przy piśmie procesowym z 19 października 2011 r. jako dokumenty potwierdzające uprawnienie Wicewojewody do podpisania skarżonego zarządzenia zastępczego w zastępstwie Wojewody, przedłożył: uwierzytelnioną kopię zarządzenia nr 75 Wojewody Lubuskiego z dnia 9 kwietnia 2010 r. w sprawie ustalenia Regulaminu Organizacyjnego Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego wraz z kopią wyciągu z załącznika do tego zarządzenia oraz kopię polecenia wyjazdu służbowego Nr 101/11 Wojewody Lubuskiego z dnia 20 maja 2011 r. Jednocześnie pełnomocnik wskazał, iż w § 4 ust. 2 i 3 Regulaminu Organizacyjnego Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego, stanowiącym załącznik do ww. zarządzenia Wojewody określono zasady pełnienia zastępstwa Wojewody Lubuskiego przez Wicewojewodę. Zgodnie z tymi zasadami, jeżeli Wojewoda nie pełni obowiązków służbowych zastępuje go Wicewojewoda i wówczas zakres zastępstwa Wicewojewody rozciąga się na wszystkie zadania i kompetencje Wojewody. Przy czym przez niepełnienie obowiązków służbowych rozumie się nieobecność z powodu choroby, urlopu, delegacji służbowej powyżej 3 dni oraz nieobecność z innych powodów trwającą powyżej 3 dni. Z uwagi na to, że Wojewoda Lubuski w okresie od 22 maja do dnia 28 maja 2011 r. przebywała w delegacji służbowej, Wicewojewoda korzystał z uprawnień określonych w § 4 ust. 2 i 3 regulaminu Organizacyjnego LUW w Gorzowie Wlkp.

Dokonując oceny przedstawionych dokumentów Sąd I instancji stwierdził, że organ nie wykazał, iż Wicewojewoda mógł działać w zastępstwie organu bez wyraźnego umocowania Wojewody do wydawania aktów nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Nie ulega wątpliwości, iż organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest wojewoda i tylko ten organ może korzystać z kompetencji przyznanych przepisami prawa. Wyjątek w tym zakresie może wynikać z przepisów prawa, przy czym Sąd stwierdził, że przepisy te muszą mieć rangę ustawy, gdyż nadzór sprawowany przez Wojewodę jest działalnością w sferze zewnętrznej administracji. Obowiązująca ustawa w art. 7 ust. 3 przyjmuje taki wyjątek stwierdzając, że wojewoda określa, w formie zarządzenia, zakres kompetencji i zadań wykonywanych przez wicewojewodę. Oznacza to, że warunkiem skutecznego działania wicewojewody, który jest aparatem pomocniczym organu jest przekazanie określonych kompetencji w formie zarządzenia. Ustawa wyraźnie dla skuteczności przejścia kompetencji na rzecz Wicewojewody wymaga zachowania formy zarządzenia i wyraźnego określenia zadań i kompetencji cedowanych na wicewojewodę. Prawo nie narzuca sposobu w jaki to powinno nastąpić, zatem można przyjąć, że zarówno poprawne byłoby wydanie zarządzenia, które szczególnie określa te kompetencje, jak i możliwe jest zawarcie stosownej regulacji w regulaminie, przy czym w takiej sytuacji trzeba by wyraźnie wskazać, że jest to część regulaminu wypełniająca treść art. 7 ust. 3 ustawy. Tylko w takich warunkach można by uznać, że wicewojewoda może działać skutecznie w oznaczonym zakresie spraw.

W rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu - organ nie wykazał, by wicewojewoda miał określony zarządzeniem zakres kompetencji, który obejmowałby wydawanie aktów nadzoru, w tym zarządzeń zastępczych, a to oznacza, że jego działanie w zakresie rozpoznawanej sprawy było bezskuteczne, a co za tym idzie wadliwe. Za chybione Sąd uznał powoływanie się przez pełnomocnika na treść § 4 ust. 2 i 3 Regulaminu Organizacyjnego Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego nadanego zarządzeniem Wojewody Lubuskiego nr 75 z dnia 9 kwietnia 2010 r. jako podstawę uprawniającą do działań wicewojewody. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, jeżeli wojewoda nie pełni obowiązków służbowych, zakres zastępstwa wicewojewody (czyli zakres kompetencji określonych przez wojewodę zgodnie z ust. 3) rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody. Przedłożony Sądowi wyciąg z Regulaminu Organizacyjnego LUW w § 4 stanowi: "1. zakres zadań i kompetencji Wicewojewody określa Wojewoda odrębnym zarządzeniem. 2. Wicewojewoda w ramach kompetencji określonych zarządzeniem Wojewody odpowiada za kompleksowe rozwiązywanie problemów i nadzoruje merytoryczna działalność wskazanych wydziałów, realizujących te zadania, 3. Jeżeli wojewoda nie pełni obowiązków służbowych zastępuje go Wicewojewoda i wówczas zakres zastępstwa Wicewojewody rozciąga się na wszystkie zadania i kompetencje Wojewody, 4. Przez niepełnienie obowiązków służbowych rozumie się nieobecność z powodu choroby, urlopu, delegacji służbowej powyżej 3 dni oraz nieobecność z innych powodów trwającą powyżej 3 dni."

W ocenie Sądu, powyższa regulacja w § 4 ust. 3 stanowi zbędne i niedopuszczalne, w akcie wykonawczym, wydanym na podstawie delegacji ustawowej, powtórzenie normy ustawowej – art. 7 ust. 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Ponadto uregulowanie określone w ust. 4 nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej (art. 16), a nadto stanowi niedopuszczalną i wadliwą próbę definiowania w akcie wewnętrznym pojęć ustawowych.

Wskazując zatem, iż na mocy art. 178 Konstytucji RP sądy w toku orzekania podlegają tylko Konstytucji i ustawom, wobec tego sąd uprawniony jest do badania zgodności z aktem rangi podstawowej i nie może stosować przepisów podustawowych, sprzecznych z ustawą, Sąd odmówił zastosowania w sprawie norm zawartych w § 4 ust. 3 i 4 Regulaminu Organizacyjnego LUW w Gorzowie Wlkp. stanowiącego załącznik do zarządzenia Wojewody Lubuskiego nr 75 z dnia 9 kwietnia 2010 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego), jako sprzecznych z art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

Jak podkreślił Sąd, w art. 7 ust. 4 ustawy o wojewodzie (...) ustawodawca zawarł normę szczególną, która może mieć zastosowanie w sytuacjach wyjątkowych tzn.: gdy wojewoda "nie pełni obowiązków służbowych". Sytuacje takie mogą być nadzwyczajne, najczęściej będąc następstwami różnych zdarzeń losowych, skutkiem których piastun organu (organ) nie może działać np. ciężka długotrwała choroba, brak świadomości, tymczasowe aresztowanie. Także przebywając na urlopie wojewoda nie pełni, z oczywistych powodów, obowiązków służbowych. Na tej więc podstawie wicewojewoda może przejąć kompetencje nawet w tych zakresach, co do których w zarządzeniu wydanym w trybie ust. 3 art. 7, nie został wskazany jako podmiot uprawniony. Okolicznością taką nie może być sama nieobecność w urzędzie, gdyż Wojewoda jest organem w każdym miejscu i w każdym czasie, z wyjątkiem przypadku określonego w art. 7 ust. 4 ustawy. W okolicznościach niniejszej sprawy, przedstawiony przez pełnomocnika dowód uzasadniający "nie pełnienie obowiązków" (delegacja służbowa) potwierdza stanowisko odmienne niż prezentowane przez pełnomocnika, wskazuje bowiem, że Wojewoda pełnił obowiązki służbowe, zatem nie było podstaw do stosowania art. 7 ust. 4 ustawy. Nieobecność wojewody w urzędzie związana z pełnieniem obowiązków służbowych (delegacja służbowa) nie świadczy o niemożności pełnienia przez niego swojej funkcji. Żaden wszakże przepis prawa nie stanowi, że wojewoda, czy też inny piastun organu monokratycznego pełni swoje obowiązki służbowe wyłącznie w siedzibie urzędu.

Dodatkowo Sąd zauważył, że zarówno statut, jak i regulamin organizacyjny potwierdzają działanie Wicewojewody w zakresie upoważnienia Wojewody (tak: § 5 ust. 2 Statutu Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego nadany zarządzeniem nr 112 Wojewody Lubuskiego z dnia 26 maja 2009 r. oraz § 4 ust. 1 i 2 ww. Regulaminu Organizacyjnego LUW w Gorzowie Wlkp.). Co prawda pełnomocnik organu nie przedstawił wyciągu z regulaminu organizacyjnego LUW w tej części, niemniej jednak Sąd zauważył, że zgodnie z § 3 ust. 2 załącznika do zarządzenia wojewody Lubuskiego nr 75 z dnia 9 kwietnia 2010 r. wśród zadań, które Wojewoda zastrzegł do swojej aprobaty wymienione zostały wszystkie kompetencje związane ze sprawowaniem nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, w szczególności w pkt 47 - wydawanie zarządzeń zastępczych (vide: strona BIP Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego). Jednocześnie analiza treści przedłożonych na wezwanie Sądu zarządzeń Wojewody Lubuskiego w sprawie określenia zakresu kompetencji Wicewojewody tj. zarządzenia nr 349 z dnia 22 grudnia 2008 r., zarządzenia nr 274 z dnia 4 sierpnia 2011 r. wskazuje, iż Wojewoda Lubuski nie dokonał derogacji, w rozumieniu art. 7 ust. 3 ustawy, na wicewojewodę kompetencji w zakresie sprawowania nadzoru wobec działalności samorządu terytorialnego. Wśród kompetencji i zadań wicewojewody nie ma w szczególności, istotnej w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, kompetencji do wydawania zarządzeń zastępczych lub innych aktów nadzoru.

Podsumowując powyższe rozważania Sąd wskazał, że działanie wicewojewody w ramach kompetencji wojewody, w sposób wskazany w art. 7 ust. 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie bez wyraźnego określenia jego kompetencji na podstawie zarządzenia, o którym stanowi ust. 3 wskazanego przepisu jest możliwe tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy istnieje trwała niezdolność osoby piastującej stanowisko wojewody do pełnienia obowiązków służbowych. Sytuacja taka nie zaistniała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. W związku z powyższymi uchybieniami natury proceduralnej Sąd stwierdził, iż zachodzi konieczność wyeliminowania zaskarżonego aktu nadzoru z obrotu prawnego, co uczynił na podstawie art. 148 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Lubuski, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając Sądowi I instancji:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 12 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie oraz w zw. z art. 85a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że z uwagi na szczególny charakter funkcji nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego kompetencja ta przysługuje wyłącznie wojewodzie i nie może zostać powierzona do wykonywania innym organom lub pracownikom urzędu, a także, że mocą tego przepisu ustawodawca wyłączył z zakresu zadań wojewody do osobnej regulacji zadanie sprawowania nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, w związku z czym Sąd I instancji zaskarżone zarządzenie zastępcze, jako wydane z naruszeniem art. 85 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 12 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, tj. przedwcześnie, z uwagi na bezskuteczne wezwanie Rady Powiatu Nowosolskiego;

2) art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie poprzez niezastosowanie wyrażonej w nim normy dającej możliwość cedowania, w drodze upoważnienia pracowników Urzędu Wojewódzkiego, także kompetencji nadzorczych wojewody;

3) art. 7 ust. 3 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie było dopuszczalne na podstawie tego przepisu scedowanie zadań i kompetencji Wojewody na Wicewojewodę w sposób określony w § 4 ust. 3 i 4 Regulaminu Organizacyjnego LUW w Gorzowie Wlkp., stanowiącego załącznik do Zarządzenia Nr 75 Wojewody Lubuskiego z dnia 9 kwietnia 2010 r. w sprawie ustalenia Regulaminu Organizacyjnego Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gorzowie Wlkp., w ten sposób, że jeżeli Wojewoda nie pełni obowiązków służbowych zastępuje go Wicewojewoda i wówczas zakres zastępstwa Wicewojewody rozciąga się na wszystkie zadania i kompetencje Wojewody, przy czym przez niepełnienie obowiązków służbowych rozumie się nieobecność z powodu choroby, urlopu, delegacji służbowej powyżej 3 dni oraz nieobecność z innych powodów trwającą powyżej 3 dni;

4) art. 7 ust. 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wicewojewoda na mocy upoważnienia tego przepisu może wykonywać czynności wojewody jako organu, w tym organu nadzoru, w trakcie nie pełnienia obowiązków służbowych przez wojewodę jedynie wówczas, gdy wojewoda nie może działać wskutek zdarzeń takich jak ciężka długotrwała choroba, brak świadomości lub tymczasowe aresztowanie, a związku z tym na uznaniu, że pojęcie "wojewoda nie pełni obowiązków służbowych" należy interpretować w sposób zawężający do szczególnych sytuacji, które nie obejmują delegacji służbowych.

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 85a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie poprzez pominięcie w rozpoznaniu sprawy złożonego do akt sprawy wyciągu z Regulaminu Organizacyjnego Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego, stanowiącego załącznik do Zarządzenia Nr 75 Wojewody Lubuskiego z dnia 9 kwietnia 2010 r. w sprawie ustalenia Regulaminu Organizacyjnego Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gorzowie Wlkp. i niezastosowaniu norm w nim zawartych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało przez osobę nieuprawnioną.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości wniesionych skarg, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat Nowosolski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bo mimo zasadności części podniesionych w niej zarzutów wyrok – co do istoty – odpowiada prawu. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Lubuskiego choć z innych powodów niż wskazane były w skardze. Naruszeń prawa wskazanych w skardze Sąd I instancji nie rozpatrywał, choć były one zasadne i z uwagi na ten fakt uchylenie zarządzenia zastępczego było uzasadnione. Powodem wydania zarządzenia zastępczego było niepodjęcie przez Radę Powiatu Nowosolskiego uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego w sytuacji gdy radny, który wcześniej na piśmie zrzekł się mandatu, następnie – przed podjęciem uchwały przez Radę - cofnął oświadczenie woli. Zmianę stanowiska uzasadnił poważnymi naciskami funkcjonariuszy partyjnych, usiłujących wymusić na nim określone działanie w czasie głosowania w sprawie wyboru starosty. Cofnięcie oświadczenia woli w takiej sytuacji należy uznać za dopuszczalne. Oświadczenie woli o zrzeczeniu się mandatu jest oświadczeniem złożonym przez osobę fizyczną. Ani Ordynacja wyborcza, ani ustawy samorządowe ani jeszcze nieobowiązujący w tej kadencji Kodeks wyborczy nie zawierają regulacji prawnych dotyczących oceny takich oświadczeń dotkniętych, jak w rozpoznawanej sprawie, tzw. wadami woli (m.in. pozorność, błąd, groźba bezprawna). Stosunek prawny powstały w wyniku wyborów pomiędzy radnym a gminą ma charakter publicznoprawny. W polskim prawie publicznym nie ma jednak regulacji odnoszących się do tej materii. Regulacja taka znajduje się natomiast w kodeksie cywilnym, ale ma zastosowanie do cywilnoprawnych oświadczeń woli, między osobami fizycznymi oraz między nimi a osobami prawnymi. Stosunek prawny wynikający z mandatu nie jest stosunkiem cywilnoprawnym ale publicznoprawnym a zatem art. 61 kc w myśl którego oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób że mogła zapoznać się z jego treścią. nie ma w tym przypadku zastosowania (por. A.Kisielewicz, Komentarz do art. 190 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, w: K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz Komentarz do ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, [w:] Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz, wyd. II)

Odmawianie radnym możliwości cofnięcia oświadczenia woli, dotkniętego poważnymi wadami, z braku odpowiedniej publicznoprawnej regulacji byłoby rozwiązaniem stawiającym radnych w sytuacji gorszej niż sytuacja osób składających cywilnoprawne oświadczenia woli. Taka interpretacja byłaby zbyt restrykcyjna, zważywszy także na ustrojowe znaczenie demokratycznych wyborów do organów stanowiących samorządu terytorialnego (a także wyborów wójta, burmistrza, prezydenta). Waga aktów wyborczych sprawia jednocześnie, że ewentualne cofnięcie oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu nie może być swobodne, może mieć miejsce tylko w sytuacjach szczególnych i tylko przed podjęciem przez organ stanowiący uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Ocena, czy wystąpiły takie szczególne okoliczności, uzasadniające - z uwagi na poważną wadę oświadczenia woli - dopuszczalność jego cofnięcia, należy do organu stanowiącego, który powinien posiłkowo posłużyć się przepisami kodeksu cywilnego (art. 61 i art. 82-88). W rozpoznawanej sprawie wystąpiła taka właśnie szczególna sytuacja, uzasadniająca cofnięcie złożonego wcześniej pisemnego zrzeczenia się mandatu. Z uwagi na to, uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody Lubuskiego było uzasadnione a tym samym wyrok, co do istoty, odpowiada prawu. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczące niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni art. 12 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4, art. 19, art. 7 ust.3 i 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) są w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uzasadnione. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko o dopuszczalności powierzania przez wojewodę funkcji nadzoru nad samorządem terytorialnym wicewojewodom i innym pracownikom. Brak jest podstaw do uznawania, że wykonywanie funkcji nadzoru, mimo jej znaczenia, jest wyłączone spod ogólnych ustawowych reguł określających dopuszczalność powierzania przez wojewodę, w drodze upoważnień administracyjnych, zastępcom i pracownikom wykonywania określonych zadań i funkcji. Upoważnienia te mogą przybierać różną formę, mogę być indywidualne, mogą być zawarte w regulaminie organizacyjnym bądź statucie urzędu. Ma rację Sąd I instancji, gdy podkreśla, że rozwiązania regulaminowe nie powinny powtarzać rozwiązań ustawowych (choć nie we wszystkich przypadkach takie uregulowanie stanowi poważne naruszenie prawa) i muszą być z nimi zgodne, niedopuszczalne jest też definiowanie pojęć ustawowych. Niedopuszczalna jest jednak także taka interpretacja jakiej dokonał Sąd I instancji, również definiując ustawowe określenie "gdy wojewoda nie pełni obowiązków służbowych" i sprowadzając je do sytuacji nadzwyczajnych, będących następstwami zdarzeń losowych, takich jak długotrwała choroba, brak świadomości czy tymczasowe aresztowanie. Nie jest trafne również stwierdzenie, że wojewoda jest organem w każdym miejscu i w każdym czasie. Taka wykładnia art. 7 ust. 4 pow. ustawy nie uwzględnia m.in. właśnie delegacji służbowych wojewody, krajowych i zagranicznych. Nie każda delegacja będzie mogła być uznana za sytuację, w której wojewoda nie pełni obowiązków służbowych ale w wielu przypadkach udział w delegacji będzie łączył się z niemożnością pełnienia obowiązków służbowych. Wykładnia powołanego przepisu nie może być ani rozszerzająca ani zwężająca, ale musi być powiązana z oceną konkretnej sytuacji.

Mimo częściowej zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, skarga ta nie mogła być uwzględniona. W tej sytuacji na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.