Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

W postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, również w postępowaniu o zmianę decyzji przyznającej świadczenie alimentacyjne, jak i w postępowaniu o wydanie decyzji dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych, dłużnik alimentacyjny ma przymiot strony postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r. działający z upoważnienia Wójta Gminy W. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przez L. R. nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Wyżej wymienionej jako ustawowej przedstawicielce małoletniego K. R. przyznano świadczenie z funduszu alimentacyjnego wobec wyroku sądu zasądzającego alimenty od P. R. i bezskuteczności egzekucji tych świadczeń.

Po rozpoznaniu wniosku dłużnika, który poinformował organ o otrzymywaniu od niego alimentów i jednoczesnym pobieraniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ustaleniu, że L. R. otrzymane alimenty zaliczyła w poczet jej należności (jako zaległe alimenty na jej rzecz) - została w dniu [...] czerwca 2015 r. wydana decyzja stwierdzająca, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone osobie uprawnionej za okres od 1 lutego 2011 r. do dnia 31 października 2011 r. w wysokości 3 600 zł są świadczeniami nienależnie pobranymi.

Decyzja ta została w postępowaniu odwoławczym uchylona przez SKO w B. (decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]), które nakazało wyjaśnienie czy wpłacone bezpośrednio do rąk wierzycielki alimenty były zaliczane w poczet długu wobec niej, czy dziecka. Zdaniem Kolegium, brak było prawnych przeciwwskazań do zaliczenia wpłat na poczet "związanych ze świadczeniem należności ubocznych", bowiem L. R. informowała komornika o zaliczaniu kwot otrzymanych od P. R. na rzecz swoich zaległości oraz innych niż zasądzone alimenty. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, uznającego że w sytuacji, gdy dłużnik przekazał alimenty do rąk własnych wierzycielki, to wypłacone w tym okresie świadczenie z funduszu alimentacyjnego automatycznie stanowiło świadczenie pobrane nienależnie bez względu na to, jak zostało przez uprawnioną zaliczone: czy jako regulacja alimentów zaległych czy bieżących.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wskazaną na wstępie decyzją umorzył postępowanie w sprawie. Wskazał na ustalenie, że w czasie pobierania świadczenia alimentacyjnego z funduszu alimentacyjnego na rzecz syna K., jego ustawowa przedstawicielka nie pobierała z tego funduszu na siebie żadnych świadczeń. W tym czasie natomiast dłużnik miał zaległości wobec niej samej i wysłane przez niego kwoty do rąk L. R. miała ona prawo zaliczyć na poczet tych zaległości. Nie zaistniała jednoczesność okresu świadczeń, bowiem wierzycielka zaliczyła otrzymane od dłużnika kwoty na alimenty zaległe, a nie na bieżące potrzeby. Nie doszło do pobierania alimentów na syna z dwóch źródeł.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. R. domagając się zmiany decyzji poprzez stwierdzenie, że pobrane przez L. R. jako ustawową przedstawicielkę małoletniego K. R. świadczenia za okres od dnia 1 lutego 2011 r. do dnia 31 października 2011 r. w kwocie 3 600 zł są świadczeniami nienależnie pobranymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej jako k.p.a.) i w związku z art. 23 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 3 i 7 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 z późn. zm.). Zdaniem organu, odwołujący się – dłużnik alimentacyjny - nie ma statusu strony postępowania w sprawie o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie ma on bowiem interesu prawnego w tym postępowaniu, którego przedmiotem jest kwestia nienależnie pobranych alimentów, a ta dotyczy obowiązku osoby, która świadczenie pobrała, nie zaś praw ani obowiązków dłużnika alimentacyjnego. Jak wskazało Kolegium, decyzja w sprawie nienależnie pobranych świadczeń nie ma żadnego wpływu na ustalony wyrokiem sądu obowiązek osoby zobowiązanej do alimentacji. Osoba ta niezależnie od stwierdzenia pobrania nienależnych świadczeń lub oceny, że do takiego pobrania (nienależnego) nie doszło, w okresie objętym decyzją, nadal będzie zobowiązana do dostarczania alimentów w zasądzonej wysokości wraz z ustawowymi odsetkami w razie zwłoki w płatności. Zdaniem Kolegium, za nieuznaniem dłużnika alimentacyjnego za stronę postępowania o przyznanie świadczeń alimentacyjnych przemawiają przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, która nie przewiduje aktywnej roli dłużnika. Postępowanie w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego ma charakter wtórny względem obowiązku alimentacyjnego i wydanie decyzji w tym postępowaniu nie wpływa na sytuację prawną dłużnika.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do sądu administracyjnego P. R. zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że dłużnikowi alimentacyjnemu w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie służy status strony. Powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych uznające, że dłużnik alimentacyjny jest stroną postępowania w sprawie o przyznanie osobie uprawnionej świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Dowodził, że przyznanie osobie uprawnionej świadczeń z funduszu pociąga za sobą nowe obowiązki dłużnika alimentacyjnego takie jak: obowiązek zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu, obowiązek zwrotu ustawowych odsetek naliczanych od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu do dnia spłaty i inne. Zatem już w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego dłużnik alimentacyjny ma interes prawny. Tym samym posiada status strony postępowania i status ten utrzymuje w postępowaniu w przedmiocie pobranych nienależnie świadczeń alimentacyjnych. To drugie bowiem postępowanie zależne jest od pierwszego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postulowało jej oddalenie. Podtrzymano stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konstatując, że jedyną stroną postępowania w sprawie o nienależnie pobrane świadczenia alimentacyjne jest osoba uprawniona. Orzecznictwo sądów administracyjnych oceniono jako niejednolite.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga pozostaje uzasadniona.

Problem w sprawie niniejszej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w sprawie o zwrot nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego status strony postępowania posiada dłużnik alimentacyjny. Oceny tej należy dokonywać w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. (stanowiący, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek) z uwzględnieniem regulacji ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 z późn. zm.), dalej jako ustawa.

Wbrew stanowisku organu zaprezentowanemu w zaskarżonej decyzji, nie można przyjąć, że przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego i stanowiące następstwo tego przyznania postępowanie w sprawie niniejszej w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącego.

Przepis art. 27 ust. 1 ustawy określa, że dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Błędny jest pogląd organu odwoławczego, że wynikający z art. 27 ust. 1 powołanej ustawy obowiązek zwrotu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego nie jest dodatkowym obowiązkiem nakładanym na dłużnika w postępowaniu o przyznanie świadczeń, lecz niejako odbiciem obowiązku alimentacyjnego nałożonego wcześniej na dłużnika przez sąd oraz konsekwencją niewywiązywania się dłużnika z tego obowiązku. Czym innym jest bowiem obowiązek alimentacyjny dłużnika, skonkretyzowany orzeczeniem sądu powszechnego, a czym innym przyznanie osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, co pociąga za sobą nowe obowiązki nałożone na dłużnika alimentacyjnego tylko z tego powodu, że przyznano osobie uprawnionej do alimentów świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Tymi nowymi obowiązkami nałożonymi na dłużnika alimentacyjnego są w szczególności: obowiązek zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego (art. 27 ust. 1 ustawy); obowiązek zwrotu odsetek ustawowych, naliczanych od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty (art. 27 ust. 1 in fine i ust. 1a ustawy); obowiązek poddania się dłużnika alimentacyjnego środkom dyscyplinującym (art. 5 ust. 1-4a ustawy); obowiązek poddania się kolejności zaspokajania wierzycieli (art. 28 ustawy); obowiązek znoszenia skutków przekazania informacji na podstawie art. 8a ustawy (vide wyrok z dnia 21 października 2015 r., IV SA/Po 558/15; z dnia 21 stycznia 2016 r., II SA/Lu 554/15; z dnia 18 listopada 2015 r., IV SA/Gl 60/15; z dnia 7 października 2014 r., III SA/Kr 865/11; z dnia 5 października 2011 r., I OSK 800/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Ta regulacja prawna wyżej wskazanej ustawy świadczy jednoznacznie, że wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego nakłada na dłużnika nowe obowiązki prawne w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podkreślenia wymaga obowiązek zwrotu przez dłużnika wypłaconych z funduszu alimentacyjnego świadczeń i to z ustawowymi odsetkami (art. 27 ust. 1). W postępowaniu o zwrot dłużnik nie może zasłaniać się faktem, że wykonał zobowiązanie alimentacyjne w sposób, który nie wywołał stanu bezskuteczności egzekucji. Skoro nie może tego zrobić na etapie nakładania nań obowiązku zwrotu świadczenia organowi, może to czynić tylko na etapie postępowania w sprawie ustalenia na rzecz wierzyciela prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, ewentualnie w jednym z postępowań nadzwyczajnych zmierzających do wzruszenia ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W ewentualnym postępowaniu przeciwko dłużnikowi o zwrot wypłaconych z funduszu alimentacyjnego świadczeń organ już nie może badać czy wierzycielowi przysługiwało prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (w tym przesłanka bezskuteczności egzekucji alimentów), ani rozmiaru świadczenia czy czasowych granic okresu świadczeniowego. Wszystkie te przesłanki badane są w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a nie w postępowaniu o zwrot świadczenia przez dłużnika alimentacyjnego. Interes dłużnika alimentacyjnego wymaga ochrony już w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Dłużnik alimentacyjny jest zatem stroną postępowania o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i może kwestionować w drodze odwołania zasadę i rozmiar swego przyszłego zobowiązania kreowanego z mocy prawa przez art. 27 ustawy. Zatem dłużnik alimentacyjny powinien mieć status strony także w postępowaniach wynikających z przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym.

Sprawy świadczeń z funduszu alimentacyjnego, odmiennie niż sprawy świadczeń rodzinnych, należą do spraw, w których ścierają się sporne interesy stron: wierzyciela (uprawnionego do świadczenia) i dłużnika alimentacyjnego (zobowiązanego do alimentacji i zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wraz z odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty (vide wyrok z dnia 7 czerwca 2013 r., I OSK 2226/12, CBOSA).

Do odmiennych wniosków nie prowadzi art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy, na którą to regulację powołuje się SKO. Mimo wadliwej redakcji tego przepisu należy przyjąć, że zawarte są w nim dwie odrębne normy prawne. Organ właściwy wierzyciela ma obowiązek przekazać organowi właściwemu dłużnika informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego (bowiem organ właściwy dłużnika, podobnie jak komornik, nie jest stroną postępowania o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego). Natomiast norma nakazująca przekazać dłużnikowi alimentacyjnemu informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego winna być realizowana na zasadach ogólnych – przez doręczenie dłużnikowi alimentacyjnemu, jako stronie tego postępowania, decyzji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania (art. 25 ustawy w zw. z art. 28 k.p.a.) Takie stanowisko wyraził sąd administracyjny w sprawie IV SA/Po 558/15 i skład orzekający w sprawie niniejszej przychyla się do niego.

Reasumując uznać należy, że w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, również w postępowaniu o zmianę decyzji przyznającej świadczenie alimentacyjne, jak i w postępowaniu o wydanie decyzji dotyczącej zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej, dłużnik alimentacyjny ma przymiot strony. Brak zatem było podstaw w niniejszej sprawie, by uznać, że skarżący nie jest stroną postępowania wywołanego jego wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2015 r.

Zdaniem sądu, inna interpretacja interesu prawnego dłużnika alimentacyjnego w sprawach dotyczących świadczeń pobranych z funduszu alimentacyjnego byłaby sprzeczna z zasadą państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Jakkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co powołuje się Kolegium, istniała rozbieżność w przedmiocie sporu w sprawie niniejszej, to aktualnie przeważa linia orzecznicza zaprezentowana powyżej, do której skład orzekający w sprawie niniejszej się przychyla.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wykonaniu niniejszego wyroku przyznając skarżącemu status strony postępowania dokona merytorycznej oceny wniesionego przez niego odwołania (po zbadaniu spełnienia wymogów formalnych).

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., poz. 270 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.