Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2020 r. sprawy ze skargi B. M. i M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz B. M. i M. S. 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z 4 marca 2019 r. B. M., M. S., będące wspólnikami s.c. "[...]" w C., zwróciły się do Starostwa Powiatowego w C. o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] w nieruchomości w C. przy ul. [...]. Wskazały, że zaświadczenie jest niezbędne dla celów notarialnych.

Starosta [...] postanowieniem z 10 czerwca 2019 r. znak [...], na podstawie art. 219 i art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej "K.p.a.", odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że po przeanalizowaniu wniosku w oparciu o dostępne rejestry i dokumentację uznał, że w ewidencji gruntów i budynków, do której organ ma dostęp, budynek posiada funkcję "budynki handlowo-usługowe. Wniosek o wydanie zaświadczenia jest zasadny. W sprawie zachodzi przypadek art. 217 § 2 pkt 1 oraz pkt 2 K.p.a. Zaznaczył, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony. Celem tego postępowania jest jedynie usunięcie wątpliwości co do znanych faktów lub stanu prawnego i wydanie aktu wiedzy. Organ wskazał, że żądanie wnioskodawcy nie może być uwzględnione, ponieważ zgodnie z danymi pochodzącymi z rejestrów, ewidencji i dokumentów znajdujących się w zasobach organu budynek objęty wnioskiem jest budynkiem "handlowo-usługowym", a nie "mieszkalno-usługowym". Zgodnie z nimi przedmiotowy budynek o nr [...], położony w C. przy ul. [...], ul. [...] posiada kategorię handlowo-usługowy (wg rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 2016 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych – Dz.U. z 2016 r., poz. 1864). W budynku znajduje się obecnie 5 samodzielnych lokali, w tym 2 niemieszkalne i 3 o przeznaczeniu mieszkalnym. Łączna powierzchnia użytkowa lokali niemieszkalnych wynosi 191,32 m2, na co się składa lokal nr [...] o powierzchni użytkowej 104,1 m2 i lokal nr [...] o powierzchni użytkowej 87,22 m2. Co do zaś łącznej powierzchni lokali mieszkalnych wynosi ona 197,58 m2, na co się składa lokal nr [...] o powierzchni użytkowej 98,89 m2, lokal nr [...] o powierzchni użytkowej 65,24 m2 oraz lokal nr [...] o powierzchni użytkowej 33,45 m2. Organ wskazał, że o kwalifikacji dotyczącej funkcji budynku decyduje jego większość procentowa. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. z 1999 r., nr 112, poz. 1316), dalej "PKOB", budynki dzielą się na mieszkalne i niemieszkalne. Budynki mieszkalne są to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych. W przypadku, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynki niemieszkalne są to obiekty budowlane wykorzystywane głównie dla potrzeb niemieszkalnych. Na dzień wydawania postanowienia większą część powierzchni użytkowej stanowią lokale mieszkalne, tak więc powinno to zostać zaktualizowane w ewidencji budynków, ponieważ aktualna klasyfikacja budynku jest nieprawidłowa, a po dokonaniu wydzielenia kolejnego lokalu mieszkalnego nr 4 budynek całkowicie zmieni swoją dotychczasową funkcję oraz nastąpi jego zmiana sposobu użytkowania.

B. M., M. S., będące wspólnikami s.c. [...]" w C., wniosły na powyższe postanowienie zażalenie, żądając jego uchylenia i nakazania Staroście C. wydanie przedmiotowego zaświadczenia, zgodnie z wnioskiem złożonym 4 marca 2019 r. Żalące się podniosły, że Starosta nie wniósł żadnych uwag do złożonego wniosku, stwierdzając w wyliczeniu, że nazewnictwo dokonane przez wnioskodawcę jest prawidłowe. Podważana jest jedynie różnica w nazewnictwie pomiędzy zasobami Wydziału Geodezji a nazewnictwem we wniosku. Skarżące podniosły, że prowadziły z Wydziałem Architektury i Gospodarki Mieszkaniowej Starostwa Powiatowego w C. rozmowy i korespondencję od 13 listopada 2018 r. Składając wniosek 4 marca 2019 r. wnioskodawca miał mieć zapewnienie, że zmianę nazewnictwa nieruchomości w Wydziale Geodezji dokona Wydział Architektury, a później miało się okazać, że zmiany dokonać może jedynie właściciel nieruchomości. Budynek w C. przy ul. [...] posiada 5 współwłaścicieli, z czego 3 przebywa za granicą i nie ma z nimi kontaktu, zaś współwłaściciele nieruchomości nie wyrażali zgody na powołanie wspólnoty mieszkaniowej ani zarządcy nieruchomości. W tej sytuacji wystąpienie wszystkich współwłaścicieli do służb geodezyjnych o dokonanie ww. zmian jest niemożliwe. Skarżące powołały się na bogate orzecznictwo NSA, zgodnie z którym z przepisów jasno wynika definicja samodzielnego lokalu mieszkalnego jako lokalu przeznaczonego na stały pobyt ludzi, wydzielonego trwałymi ścianami w obrębie budynku. Przepisy nie przewidują powoływania się na inne kryteria oceny samodzielności lokalu.

Ponadto zaskarżonemu postanowieniu zarzuciły naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2020 r., poz. 532 ze zm.), dalej "u.w.l.". Zdaniem skarżących ocena powinna dotyczyć tylko możliwości użytkowania wnioskowanego lokalu mieszkalnego a nie danych całej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 29 listopada 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 217, art. 218 i art. 219 w związku z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji przywołał treść art. 2 ust. 1 u.w.l. Stwierdził, że zgodnie z rozporządzeniem PKOB budynki dzielą się na mieszkalne i niemieszkalne. Budynki mieszkalne są to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana co celów mieszkalnych. W przypadku, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynki niemieszkalne są to obiekty budowalne wykorzystywane głównie dla potrzeb niemieszkalnych. Organ II instancji przywołał treść art. 2 ust. 3 u.w.l. wskazując, że zaświadczenie, o którym mowa w tym przepisie, wydawane jest w trybie określonym przepisami art. 217-220 K.p.a. Przyjęcie przez ustawodawcę, iż stwierdzenie spełnienia przez lokal mieszkalny lub użytkowy wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2 u.w.l., dokonywane ma być przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) i czynność ta ma formę zaświadczenia, oznacza, że postępowanie prowadzone z wniosku podmiotu zainteresowanego uzyskaniem potwierdzenia samodzielności lokalu ma charakter administracyjny, do którego mają zastosowanie przepisy działu VII K.p.a. regulujące postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń (art. 217-220). Jednak zaświadczenie wydawane przez starostę na podstawie art. 2 ust. 3 u.w.l., mimo że polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów" - odmiennie, niż wynika to z art. 218 § 1 K.p.a. - opiera się co do zasady na określeniu stanu samodzielności lokalu nie na podstawie materiałów znajdujących się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz na podstawie dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia. Stąd można mówić o swoistej specyfice tego postępowania. Tym bardziej, odnośnie postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 ust. 2 u.w.l., za aktualną uznać należy tezę wyrażoną w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którą niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego będą miały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, w szczególności: niektóre zasady ogólne K.p.a., przepisy dotyczące wymogów formalnych wniosku (art. 63 K.p.a.), przepisy dotyczące postanowień (art. 123-126 K.p.a.), przepisy dotyczące zażaleń (art. 141-144 K.p.a.). Na poparcie ww. tez organ przywołał wyroki sądów administracyjnych.

Następnie organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie w dniu 4 marca 2019 r. B. M., M. S., s.c. [...]", ul. [...], [...] zwróciły się do Starostwa Powiatowego w C. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] w nieruchomości w C. przy ul. [...].

Organ II instancji stwierdził, że o kwalifikacji dotyczącej funkcji budynku decyduje jego większość procentowa, a ta jak wynika z powyższych danych wygląda tak, że łączna powierzchnia lokali mieszkalnych wynosi 50,8% zaś niemieszkalnych 49,2%. Zdaniem SKO nie ulega zatem wątpliwości, że na dzień wydawania zaskarżonego postanowienia, większą część powierzchni użytkowej stanowiły lokale mieszkalne, tak więc powinno to zostać zaktualizowane w ewidencji budynków, ponieważ aktualna klasyfikacja budynku jest nieprawidłowa, a po dokonaniu wydzielenia kolejnego lokalu mieszkalnego nr 4 budynek całkowicie zmieni swoją dotychczasową funkcję oraz nastąpi jego zmiana sposobu użytkowania. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że podziela stanowisko organu I instancji.

B. M. i M. S., będące wspólnikami s.c. "[...]" w C., wniosły na powyższe postanowienie SKO z 29 listopada 2019 r. znak: [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając je w całości. Wniosły o uwzględnienie skargi i uchylenie postanowień pierwszej i drugiej instancji oraz nakazanie organowi pierwszej instancji wydanie żądanego zaświadczenia. Skarżące podniosły, że obie instancje wydając swoje postanowienia w bardzo obszerny i wnikliwy sposób uzasadniają, że dokumentacja techniczna przedłożona przez skarżące jest w pełni prawidłowa w zakresie wszystkich danych i nazw na dzień złożenia wniosku. Projektant dokonał w dokumentacji technicznej (po wykonaniu inwentaryzacji) odpowiedniej nazwy całej nieruchomości jako budynek "mieszkalno-usługowy". SKO i Starosta [...] w postanowieniach potwierdzają prawidłowość tego nazewnictwa na podstawie procentowego wyliczenia. Jedyną niezgodnością jest nazwa w ewidencji budynków, gdzie cała nieruchomość jest oznaczona jako "budynek handlowo-usługowy". Powyższa nazwa została nadana przez służby geodezyjne Starosty [...] bez wiedzy i udziału skarżących. Skarżące w ostatnich latach uzyskały 4 zaświadczenia o samodzielności lokali od Starosty [...]. Przedkładane dokumentacje techniczne na wydzielane lokale oraz stan spraw i osoba pracownika starosty merytorycznie załatwiająca wydanie odpowiedniego zaświadczenia były identyczne jak przy wniosku, którego dotyczy skarga. Do tej pory niezgodność w nazewnictwie całej nieruchomości nie była podnoszona.

Nieruchomość, której skarżące są współwłaścicielkami (nabyta w 1999 roku) to bardzo stary, przedwojenny obiekt, który zawsze był budynkiem mieszkalnym. Aktualnie nieruchomość posiada 5 współwłaścicieli i zgodnie z informacją Wydziału Geodezji Starosty Powiatowego zmiany nazewnictwa w kartotece budynku są wykonalne przez wszystkich współwłaścicieli. Na skutek braku kontaktu z niektórymi współwłaścicielami powyższe działanie jest niemożliwe.

Po zapoznaniu się z wieloma prawomocnymi wyrokami NSA, które przy rozpatrywaniu podobnych skarg jednoznacznie decydowały, że jedynym kryterium nakazującym wydanie żądanego zaświadczenia jest definicja samodzielnego lokalu mieszkalnego, a nie inne kryteria, skarżące podniosły, że skarga jest zasadna.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej "P.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowane postanowienia naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich usunięcie z obrotu prawnego.

Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2020 r., poz. 532 ze zm.), dalej "u.w.l.", samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten znajduje również odpowiednie zastosowanie do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Stosownie do art. 2 ust. 3 spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.

Zatem przedmiotem postępowania o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego jest przede wszystkim wyjaśnienie, czy objęty wnioskiem lokal spełnia kryteria, o jakich mowa w art. 2 ust. 2 ustawy. Innymi słowy samodzielny lokal mieszkalny ma spełniać wymagania do korzystania z niego zgodnie z przeznaczeniem, przy uwzględnieniu stałego przebywania w nim ludzi, bez konieczności korzystania z innych samodzielnych lokali oraz sprostać wymaganiom obrotu cywilnoprawnego. Kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest samodzielność lokalu. Jest to główna przesłanka, jaką musi spełniać lokal, aby mógł stać się odrębną nieruchomością.

Lokal posiada cechę samodzielności, o ile funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny, decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela (mieszkańca).

W rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.) znajduje się zapis, że przez lokal mieszkalny należy rozumieć wydzielone trwałymi ścianami w obrębie budynku pomieszczenie lub zespół pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych.

Z definicjami tymi koresponduje definicja "mieszkania" zawarta w § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), zgodnie z którą ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o mieszkaniu - należy przez to rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego.

Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że organy w niniejszej sprawie nie kwestionowały faktu, że przedmiotowy lokal nr 4 spełnia kryteria określone w art. 2 ust. 2 u.w.l.

Zgodnie z art. 217 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie stanowi więc urzędowe potwierdzenie, w formie pisemnej, okoliczności faktycznych lub prawnych. Jest ono aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego - nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie o samodzielności lokalu jest więc dokumentem urzędowym potwierdzającym, że dany lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu. Jest ono niezbędne dla dokonania czynności wydzielenia lokalu, jako samodzielnej nieruchomości lokalowej z nieruchomości głównej. Wydzielenie zaś lokalu jako odrębnej nieruchomości jest niezbędne do ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności.

Jak słusznie wskazał organ II instancji przyjęcie przez ustawodawcę, iż stwierdzenie spełnienia przez lokal mieszkalny lub użytkowy wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2 u.w.l., dokonywane ma być przez starostę i czynność ta ma formę zaświadczenia, oznacza, że postępowanie prowadzone z wniosku podmiotu zainteresowanego uzyskaniem potwierdzenia samodzielności lokalu ma charakter administracyjny, do którego mają zastosowanie przepisy działu VII K.p.a. regulujące postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń (art. 217-220). Trafnie Kolegium zauważyło, że zaświadczenie wydawane przez starostę na podstawie art. 2 ust. 3 u.w.l., mimo że polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów" - odmiennie, niż wynika to z art. 218 § 1 K.p.a. - opiera się na określeniu stanu samodzielności lokalu nie tylko na podstawie materiałów znajdujących się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz także na podstawie dokumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę. Stąd można mówić o swoistej specyfice tego postępowania. Jest to pewien wyjątek od reguły wydawania zaświadczeń co do zasady jedynie na podstawie posiadanych przez organ zbiorach informacji. Zatem niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego będą miały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym.

Należy zaznaczyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowały się pewne rozbieżności w przedmiocie dopuszczalnego i koniecznego zakresu badania przez starostę zgodności wydzielenia lokalu mieszkalnego z innymi niż u.w.l. przepisami prawa materialnego.

W szczególności chodziło tu o art. 3 pkt 2a P.b. i zawartą w nim definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a w konsekwencji o maksymalną liczbę lokali mieszkalnych w takim budynku.

Ta tendencja szerszego badania przez organ wydający zaświadczenie zgodności samodzielności lokalu mieszkalnego z prawem została wzmocniona przez ustawodawcę, który znowelizował art. 2 u.w.l. dodając do niego m.in. ust. 1a, zgodnie z którym ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

Co jednak niezwykle istotne w sprawie niniejszej, bezsporne i wynikające również z kartoteki budynków, na którą powołują się organy, jest że przedmiotowy budynek został wzniesiony ok. 1900 roku.

Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1b u.w.l. przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą.

Warto też zauważyć, że sformułowane w sposób bardziej ogólny tezy orzeczeń sądów administracyjnych dotyczące badania zgodności lokalu mieszkalnego podlegającego zaświadczeniu z przepisami P.b. dotyczyły spraw, po pierwsze, najczęściej lokali wydzielanych z budynków jednorodzinnych, po drugie, obiektów nowo wybudowanych. Dlatego też ww. stanowiska nie mogą być uznane za miarodajne w niniejszej sprawie, która dotyczy ponad stuletniego budynku niewątpliwie wielolokalowego.

Jak już wyżej wskazano w rozpoznawanej sprawie organ nie kwestionuje, że lokal nr 4 objęty wnioskiem jest wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku i może stanowić zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych.

Dokumentacja przedłożona przez wnioskodawcę, w tym dokumentacja techniczna po wykonaniu inwentaryzacji, nie wzbudziła żadnych zastrzeżeń organów co do jej prawidłowości.

Zasadniczy natomiast spór między stronami dotyczy tego, czy należało wydać zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 w zw. z ust. 2 u.w.l., wobec zawartej w kartotece budynków nieaktualnej informacji o funkcji budynku – handlowo-usługowej. Niekwestionowane jest też, że obecną funkcją budynku jest funkcja mieszkalno-usługowa, z przewagą funkcji mieszkalnej.

Należy tu zauważyć, że argumentacja organów w sprawie jest wewnętrznie sprzeczna. Z jednej strony twierdzą, że na dzień wydawania postanowienia większą część powierzchni użytkowej stanowią lokale mieszkalne, a z drugiej, że po dokonaniu wydzielenia kolejnego lokalu mieszkalnego budynek całkowicie zmieni swoją dotychczasową funkcję oraz nastąpi jego zmiana sposobu użytkowania. Oczywistym jest, że jeżeli obecnie większość procentowa lokali ma przeznaczenie mieszkaniowe, to bez względu na zapisy w ewidencji, wydzielenie dodatkowego mieszkania nie zmieni obecnego sposobu użytkowania budynku. Co więcej, organami właściwymi do oceny właściwego użytkowania budynków i ewentualnej zmiany sposobu użytkowania są organy nadzoru budowlanego, a nie starosta.

Odnosząc się do danych z kartoteki budynków, których sprzeczność z aktualnym stanem rzeczywistym stanowiła w zasadzie jedyną podstawę odmowy wydania zaświadczenia w sprawie, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 276 ze zm.), dalej "P.g.k.", ewidencja gruntów i budynków stanowi system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Istotą ewidencji jest więc systematyczne gromadzenie i aktualizowanie jednolitego dla kraju zbioru powyższych informacji.

Z przepisów rozdziału 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2016 r., poz. 1034), regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, to znaczy zasada utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

Zgodnie z § 22 rozporządzenia, na podstawie bazy danych ewidencyjnych za pomocą systemu teleinformatycznego tworzy się następujące podstawowe raporty obrazujące dane ewidencyjne:

1) rejestr gruntów;

2) rejestr budynków;

3) rejestr lokali;

4) kartotekę budynków;

5) kartotekę lokali;

6) mapę ewidencyjną.

Stosownie do § 26 ust. 1 rozporządzenia kartoteka budynków jest raportem zawierającym informacje opisowe o budynkach, wymienione w § 63 ust. 1 pkt 1, 2, 4-26.

W myśl § 44 rozporządzenia, do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy:

1) utrzymywanie systemu teleinformatycznego, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy;

2) utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi;

(...)

6) okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych.

Według § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:

1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;

2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;

3) wyeliminowania danych błędnych. Ustawowy obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi spoczywa na staroście (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). Postępowanie aktualizacyjne ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, aby dane w nim zawarte były zgodne zarówno z okolicznościami faktycznymi jak i stanem prawnym.

Zgodnie z § 63 ust. 1 rozporządzenia, danymi ewidencyjnymi dotyczącymi budynku są:

1) identyfikator budynku o którym mowa w ust. 16-22 załącznika nr 1 do rozporządzenia;

2) status budynku określający, że:

a) budowa budynku została zakończona w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub rozpoczęte zostało jego faktyczne użytkowanie,

b) budynek jest w trakcie budowy,

c) budynek do rozbiórki,

d) budynek jest przedmiotem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale jego budowa nie została rozpoczęta;

3) numeryczny opis konturu budynku;

4) rodzaj budynku według KŚT;

5) klasa budynku według PKOB;

6) główna funkcja budynku oraz inne funkcje budynku;

Stosownie do § 71 ust. 1 rozporządzenia, dane ewidencyjne, dotyczące budynków, o których mowa w § 63 ust. 1 pkt 14 lit. a i pkt 15, oraz dane ewidencyjne dotyczące lokali, o których mowa w § 70 ust. 1, ujawnia się w ewidencji:

1) z urzędu - jeżeli taka informacja jest zawarta w doręczonych organowi dokumentach, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 ustawy;

2) na wniosek właściwych podmiotów ewidencyjnych lub osób, jednostek organizacyjnych i organów, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 1, na podstawie doręczonego zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 716, 1496 i 1506), i dokumentów opracowanych zgodnie z zasadami określonymi w art. 2 ust. 5 i 6 tej ustawy.

Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojaki sposób, tj. w drodze czynności materialno-technicznej albo w drodze decyzji administracyjnej.

Według art. 24 ust. 2b pkt 1 P.g.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawach wymienionych w literach a-h.

W drodze w drodze decyzji administracyjnej aktualizacja informacji następuje w pozostałych przypadkach (pkt. 2).

Podsumowując powyższe należy podkreślić, że ewidencja gruntów i budynków ma wyłącznie charakter rejestrowy obrazujący stan faktyczno-prawny ustalony w innych trybach i przez inne organy i oparty na odpowiednich dokumentach. Ujawnienie danych w ewidencji ma więc charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan już istniejący. Innymi słowy rolą ewidencji jest odzwierciedlanie stanu realnego, a nie jego kształtowanie.

Podsumowując, na skutek przyjęcia wadliwej interpretacji art. 2 ust. 2 u.w.l. organy obu instancji nie wykazały okoliczności mających podstawowe znaczenie dla sprawy, czym naruszył art. 218 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę naruszył również art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., aprobując bez zastrzeżeń błędne stanowisko organu I instancji.

Niezgodność aktualnego stanu budynku pełniącego funkcję mieszkalno-usługową, z funkcją opisaną w kartotece budynków – handlowo-usługową, nie może być samoistną podstawą do odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego.

Jakościowo i rodzajowo innym zagadnieniem jest przeznaczenie i funkcja nowych budynku (co do zasady powstałych po 1995 r.), która w postępowaniu zaświadczeniowym jest badana przez organy na mocy art. 2 ust. 1a u.w.l. Tylko wobec takich budynków niezgodność funkcji może i powinna być podstawą odmowy wydania zaświadczenia, ze względu na niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, wreszcie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

Punktem odniesienia nie może być jednak wyłącznie ewidencja budynków. Podany w zaskarżonych postanowieniach powód odmowy wydania zaświadczenia, stanowiący zdaniem organów przeszkodę w jego wydaniu, nie jest – w świetle powyższych rozważań - uzasadniony. Dlatego w ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji, o ile nie znajdzie uzasadnionych powodów do odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia, w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek opisanych w art. 2 ust. 2 u.w.l. wyda wnioskowane zaświadczenie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt I sentencji. Ubocznie warto zauważyć, że zarówno kwestia przedmiotowego zaświadczenia, jak i prowadzenia i aktualizacji ewidencji budynków, należy do zadań i kompetencji tego samego organu - starosty (w tym przypadku Starosty [...]) choć posługującego się odpowiednio Wydziałem Architektury i Gospodarki Mieszkaniowej oraz Wydziałem Geodezji.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Zasadą wyrażoną w art. 200 P.p.s.a. jest, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 P.p.s.a.). Sąd w niniejszej sprawie zasądził zatem od organu, solidarnie na rzecz skarżących, zwrot kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi.