Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Kube Sędzia WSA – Sławomir Fularski Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi T. J. na bezczynność Polskiej Fundacji Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej - oddala skargę -

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2019 r. skarżący T. J. zwrócił się do Polskiej Fundacji Narodowej o udostępnienie mu informacji publicznej w postaci kopii umów cywilnoprawnych zawartych przez PFN, których wartość przekracza 129.351 zł za okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] czerwca 2018 r. w postaci skanu dokumentów w formie PDF na nośniku DVD.

Polska Fundacja Narodowa postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2019 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zawiesiła postępowanie w przedmiocie powyższego wniosku do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy na decyzję PFN z dnia [...] października nr [...] odmawiającą dostępu do informacji publicznej (sygn. akt przed Sądem pierwszej instancji II SA/Wa 2069/17). W uzasadnieniu zaś podała, że – z czym nie zgodził się Sąd rozpoznając sprawę o sygn. akt II SA/Wa 2069/17 – Polska Fundacja Narodowa nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

W skardze z dnia 26 lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący T. J. zarzucił Polskiej Fundacji Narodowej bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku i wniósł o:

1. uznanie postanowienia z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania za wydane bezprawnie oraz jego uchylenie,

3. uznanie, że PFN dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa,

4. przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej kwoty 500 zł do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

5.zasądzenia kosztów procesu "na rzecz PFN".

W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że PFN nie jest uprawniona do stosowania przepisów k.p.a. o zawieszeniu postępowania, bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 16. ust. 2 stanowi, że do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym PFN zobowiązana jest do stosowania k.p.a. jedynie w zakresie wydawania decyzji administracyjnej. Nie ma natomiast kompetencji do swobodnego stosowała wszystkich instytucji prawnych zawartych w ustawie o k.p.a., w tym zawieszenia postępowania. Ponadto postanowienie wydane przez PFN zawiera uzasadnienia merytoryczne wskazujące na niezasadność udostępnieni informacji publicznej przez PFN. Temu zagadnieniu PFN w postanowieniu poświęca całe uzasadnienie, co de facto czyni postanowienie odmowną decyzją administracyjną.

W odpowiedzi na skargę Polska Fundacja Narodowa wniosła o jej oddalenie lub odrzucenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodała, że wniosek skarżącego wpłynął do PFN w dniu [...] czerwca 2019 r., natomiast Fundacja w dniu [...] czerwca 2019 r. (przed upływem 14-sto dniowego terminu) wydała postanowienie o zawieszeniu postępowania, które zostało doręczone skarżącemu w dniu 1 lipca 2019 r. Do chwili obecnej nie wpłynął żaden środek zaskarżenia na powyższe postanowienie, a mając na uwadze obowiązujące przepisy stosowane z ostrożności i odpowiednio, w/w postanowienie jest ostateczne. Tym samym PFN w terminie dokonała niezbędnych czynności w zakresie rozpoznania wniosku, bowiem doszło do skutecznego zawieszenia postępowania, zaś skarga na bezczynność nie jest relewantnym forum do tego, by kwestionować zawieszenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana – i co należy szczególnie zaakcentować – pod kątem bezczynności Polskiej Fundacji Narodowej w rozpoznaniu wniosku skarżącego W. S. z [...] czerwca 2019 r., bowiem taki był zarzut zawarty w skardze, nie zasługuje na uwzględnienie i tym samym nie może być przedmiotem rozważań Sądu i czego domaga się wymieniony, zasadność wydania postanowienia z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania z wniosku skarżącego. Jeżeli zaś skarżący nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem, to przysługiwało mu prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a jeśli organ go nie uwzględnił, to skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Innymi słowy, w niniejszej sprawie Sąd rozpoznaje skargę na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a nie skargę na zawieszenie postępowania.

Dalej wskazać należy, że w myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302). Zatem powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów tejże ustawy, określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg i to nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 2 wyżej wymienionej ustawy, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane

w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.

Przenosząc powyższe rozważania na kwestię związaną z udostępnieniem informacji publicznej, to bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek nawet w subiektywnym odczuciu wnioskodawcy dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Dodać w tym miejscu należy, że jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej na gruncie powyższej ustawy w danej sprawie czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło.

W sytuacji więc, jeśli skarżący T. J. złożył do Polskiej Fundacji Narodowej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a wniosek ten, w jego ocenie, nie został należycie – czyli w jednej z form przewidzianych w ustawie – rozpatrzony w wymaganym terminie, to w świetle powołanych wyżej przepisów przysługiwało mu prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność Polskiej Fundacji Narodowej. Zatem Sąd uznał skargę za dopuszczalną i jej rozpoznanie nastąpiło stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a wobec nieskomplikowanego charakteru sprawy, nie było potrzeby – w ocenie Sądy – wzywać stron na posiedzenie. Stwierdzić również należy, że skarga spełnia wszystkie wymagania formalne.

Mówiąc natomiast w dalszym ciągu o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. cytowana już wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej, gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2).

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Polska Fundacja Narodowa jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy. Z tego mianowicie powodu, że Polska Fundacja Narodowa został utworzona z inicjatywy Polskiego Rządu przez 17 spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa, a jej celem była realizacja określonych zadań publicznych zapisanych w Statucie Fundacji m. in. w celu promocji i ochrony wizerunku Rzeczypospolitej Polskiej oraz polskiej gospodarki. Rząd Rzeczypospolitej Polskiej – zgodnie ze statutem Fundacji – ma zapewniony władczy wpływ na funkcjonowanie Fundacji poprzez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa oraz ministra właściwego do spraw energii i tylko za zgodą tych ministrów, może nastąpić powołanie i odwołanie członków Zarządu Fundacji oraz Rady Fundacji, dokonanie zmian w statucie Fundacji, czy też postawienie Fundacji w stan likwidacji. Z kolei Majątek Fundacji stanowi Fundusz Założycielski w kwocie 97,5 min zł, na który składają się środki finansowe wniesione przez Fundatorów (spółki kontrolowane przez Skarb Państwa) i każdy z Fundatorów zobowiązał się do dokonywania przez 10 lat począwszy od roku 2017 określonych corocznych wpłat na działalność statutową Fundacji. Zatem majątek będący w dyspozycji Fundacji nie jest wprawdzie majątkiem publicznym w dosłownym znaczeniu tego słowa, ponieważ nie jest własnością Państwa, lecz własnością Fundacji działającej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. z 2016 r. poz. 40 ze zm.). Nie są to też środki publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077). Jednak w sytuacji, gdy Państwo realizuje swoje zadania publiczne poprzez tworzenie takich podmiotów z wykorzystaniem środków finansowych pochodzących od spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa, to nie można uznać, że majątek który został Fundacji przekazany, nie zachował charakteru "majątku publicznego". Sposób zarządzania tym majątkiem powinien zatem podlegać, jeśli idzie o informację publiczną, takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru, jak w odniesieniu do majątku będącego własnością Państwa. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na przepis art. 4 ust. 3 ustawy w myśl którego podmioty o których mowa w ust. 1 i 2 są obowiązane do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Wobec powyższego została spełniona przesłanka podmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że stosownie do brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 4) lit. a) ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna o treści i postaci dokumentów urzędowych, zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu ust. 2 tegoż przepisu jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponadto według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie podstawową kwestią jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Polska Fundacja Narodowa nie udzielając skarżącemu T. J. żądanej informacji zawartej we wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r., pozostaje w bezczynności i odpowiedź na to pytanie jest negatywna. Z tego mianowicie powodu, że chociaż nie zajęła merytorycznego stanowiska, to jednak podjęła czynność w postaci wydania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, postanowienia z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowanie w przedmiocie powyższego wniosku do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy na decyzję PFN z dnia [...] października nr [...] odmawiającą dostępu do informacji publicznej (sygn. akt II SA/Wa 2069/17).

W tym miejscu wskazać należy organowi, że skargi nie można odrzucić, bowiem Sąd nie dopatrzył się żadnej z przesłanek zawartych w art. 58 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ponadto w powyższej ustawie nie ma żadnej podstawy prawnej do zasądzenia kosztów postępowania dla organu w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku.