II SA/Kr 1166/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-11-06	
Data wpływu	2024-08-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jacek Bursa /przewodniczący/
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Piotr Fronc	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 477/25	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2010 nr 106 poz 675; art. 46; Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Nr LIX/1738/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dąbie" I. stwierdza nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie § 7 ust. 10 pkt 1 oraz § 7 ust. 10 pkt 2 w zakresie słów "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz"; II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz P. Sp. z o.o. w W. kwotę 797,00 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 29 lipca 2024 r. P. Sp.z.o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LIX/1738/21 z dnia 9 czerwca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dąbie" w części tj. § 7 ust. 10 pkt 1 uchwały oraz § 7 ust. 10 pkt 2 uchwały w zakresie słów: "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz". Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 604) przez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało uchwaleniem mpzp z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i wprowadzeniem rozwiązań zakazujących lub uniemożliwiających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów u.g.n. na całym terenie objętym mpzp;

2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 megaustawy przez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie na całym terenie objętym mpzp inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3) art. 46 ust. 1-2 megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2024 r. poz. 34) oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2024 r. poz. 307) przez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym mpzp, jak również uchwaleniem mpzp z naruszeniem zasady neutralności technologicznej w sposób zagrażający realizacji przez skarżącą swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej;

4) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2023 r. poz. 221, dalej "p.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 p.t. przez ich niezastosowanie i uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym mpzp powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

W uzasadnieniu podniesiono, że art. 46 ust. 1 megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe: zakaz lub rozwiązanie, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planie nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Postanowienia planu miejscowego dotyczące lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej powinny realizować ustawową zasadę otwartości na te inwestycje, zatem treść mpzp, jak i jego wykładnia powinny zmierzać do stworzenia warunków proinwestycyjnych.§ 7 ust. 10 uchwały określa zasady inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej ustanawiając zakaz lokalizowania wolnostojących masztów antenowych na całym obszarze planu. Jednocześnie plan teoretycznie zezwala na lokalizację anten, masztów, stacji bazowych i innych urządzeń technicznych na obiektach budowlanych, ale z zastrzeżeniem dochowania ustalonej w mpzp dla poszczególnych terenów maksymalnej wysokości zabudowy. Skarżone postanowienia zdaniem Spółki są sprzeczne z prawem. Po pierwsze, nie ma żadnego przepisu odrębnego, zgodnie z którym lokalizacja wolnostojących masztów antenowych byłaby sprzeczna. Obszar objęty uchwałą położony jest poza ścisłym centrum Krakowa. Tym samym brak jest racjonalnych, technicznych, czy prawnych przesłanek, aby cały obszar wyłączyć z możliwości lokalizowania wolnostojących masztów antenowych. Po drugie rozwiązanie zezwalające na lokalizowanie stacji bazowych na obiektach budowlanych z zastrzeżeniem, że ich wysokość nie może przekroczyć maksymalnej wysokości dopuszczonej mpzp dla poszczególnych terenów, jest zezwoleniem pozornym. Ustalone w planie maksymalne wysokości najprawdopodobniej wyczerpują już wysokość istniejącej zabudowy dla poszczególnych terenów. Nawet gdyby przyjąć, że istnieją na terenie mpzp jakieś obiekty budowlane niższe niż maksymalna dopuszczalna wysokość, to będą to zabudowania niskie, usługowe, których przydatność na potrzeby posadowienia stacji bazowej jest znikoma. Twórcy uchwały zdają się nie rozumieć lub ignorować fakt, że kryterium wysokości ma dla infrastruktury telekomunikacyjnej w technologii mobilnej krytyczne znaczenie. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Uchwała w zaskarżonej części eliminuje lokalizowanie na jej terenie stacji bazowych telefonii komórkowej, tak, aby możliwe było ich poprawne działanie zgodnie z przeznaczeniem, gdyż zakazuje lokalizowania wolnostojących masztów antenowych na całym terenie i w istocie wyłącza możliwość zlokalizowania stacji bazowych w innej formie, to jest na budynkach, gdyż ich wysokość jest już równa dopuszczalnym maksymalnym wysokościom, zatem nie będzie możliwości posadowienia na ich dachach instalacji telekomunikacyjnych. Władztwo planistyczne to nic innego jak kompetencje gminy do władczego kreowania zasad polityki przestrzennej ustalania sposobów zagospodarowania i przeznaczania terenów gminnych. Plan, tak jak każdy akt prawa miejscowego, powinien spełniać zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji, w tym zgodności z aktami prawnymi wyższego rzędu, w tym ustawami i rozporządzeniami. Przedmiotowa uchwała takiego bezwzględnego warunku w skarżonym zakresie nie spełnia. Uchwała w zaskarżonej części powoduje bezprawne ograniczenie skarżącej w możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna na gruncie przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, w tym art. 113 ust. 3 pkt 5 P.t. oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 P.p, w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. Potwierdził to np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 978/20, wskazując, że: "zatem wprowadzając uznaniowe ograniczenia w lokalizowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, z jednoczesnym dopuszczeniem usług rozwoju usług telekomunikacyjnych stacjonarnych, gminny uchwałodawca dopuścił się faworyzowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi za pomocą sieci kablowych i podziemnych, do czego nie miał prawa. Nie chodzi tu jedynie o sprzeczności z megaustawą, ale także z zasadą neutralności technologicznej i usługowej, obowiązującą w telekomunikacji na poziomie europejskim, implementowaną w P.t. (art. 2 ust. 5 w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t.), oraz narzuconą do przestrzegania przez podmioty publiczne, a więc także Gminę Kraków (art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji). Rozwój telekomunikacji jako takiej na terenie Unii Europejskiej opiera się na zasadzie neutralności technologicznej, zakazującej państwom członkowskim narzucania lub dyskryminacji jakichkolwiek technologii stosowanych przy wykonywaniu prawa. Zasada neutralności technologicznej jest podstawowym narzędziem stworzenia i utrzymania równoprawnej konkurencji pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi oraz zapewniania dostępu użytkowników końcowych do ich usług. Tymczasem uchwała w zaskarżonej części zawiera regulacje naruszające powyższe, bowiem zakazy lub rozwiązania dotyczące inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej odnoszą się wyłącznie do infrastruktury lub sieci służących świadczeniu usług w technologii mobilnej. Niejasne są przesłanki przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa w uchwale skarżonych postanowień, gdyż zaskarżona uchwała nie zawiera dokładnego i przedmiotowego uzasadnienia. Z pewnością takim uzasadnieniem dla wprowadzonych ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej dedykowanej sieciom czy urządzeniom telefonii mobilnej nie mogą być ogólne cele uchwały. W konkluzji skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że w świetle art 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2023 roku plan miejscowy obszaru "Dąbie" został sporządzony zgodnie z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, gdyż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przyjęta w kwestionowanym planie miejscowym definicja wysokości zabudowy wynika z definicji przyjętej w aktualnie obowiązującym studium i jest spójna z definicją stosowaną w innych planach miejscowych w Krakowie, co pozwala na zachowanie porównywalności planów miejscowych w granicach tej samej gminy. Ustalenie nakazu uwzględnienia ustalonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach w żaden sposób nie dyskryminuje, ani nie wyróżnia urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji, gdyż wszystkie obiekty i urządzenia budowlane lokalizowane na podstawie ustaleń planu miejscowego muszą spełniać parametry określone w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów. Już z tego tylko względu wynika, że wszelkie zarzuty związane z dyskryminowaniem przedsiębiorców telekomunikacyjnych są chybione oraz nie znajdują zasadnego usprawiedliwienia. Biorąc powyższe pod uwagę (tj. konieczność spełnienia ustawowego warunku zgodności planu miejscowego ze studium, w tym również w zakresie maksymalnych wysokości zabudowy) lokalizacja wolnostojących masztów z punktu widzenia sprawności technicznej niczym nie rożni się od lokalizacji stacji bazowej na budynku. Zgodnie z u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe (por. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Maszty wolnostojące w rażący sposób zaburzają ład przestrzenny obszarów zabudowy o charakterze miejskim. Zastosowane środki, w tym przyjęcie wysokości i intensywności zabudowy, wyznaczanie terenów zieleni urządzonej i stref zieleni w terenach zabudowy ograniczają swobodę inwestycyjną również w innych zakresach niż lokalizowanie urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji, jednak wspólnie służą poprawie jakości przestrzeni, zarowno w aspekcie wizualnym jak i użytkowym. Dopuszczenie masztów wolnostojących stanowiłoby wyłom w przyjętych rozwiązaniach i stałoby w sprzeczności z celami planu. Ustalony zakaz nie ogranicza rozwoju sieci bezprzewodowych. Wyklucza jedynie pewien rodzaj urządzenia (wolnostojący maszt), lecz nie wpływa na możliwość lokowania urządzeń łączności na innych nośnikach. Dopuszczenie lokalizacji nowych inwestycji z zakresu łączności publicznej we wszystkich kategoriach terenów w planie miejscowym obszaru "Dąbie" stwarza odpowiednie warunki dla zaspokojenia potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych (por. art. 1 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p.), czego w żaden sposób nie zaburza wyżej już wskazane, jednostkowe ograniczenie w postaci zakazu lokalizowania masztów wolnostojących. Należy wziąć pod uwagę, że obszar planu już obecnie znajduje się w zasięgu pokrycia sygnałem ze stacji bazowych, znajdujących się w obszarze planu i bliskim sąsiedztwie jego granic.

Co szczególnie istotne, urządzenia telekomunikacyjne, oddziałujące na teren objęty ustaleniami planu miejscowego obszaru "Dąbie" kierują sygnał oraz pokrywają tereny o charakterze inwestycyjnym (tj. głownie w postaci terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w pewnym zakresie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej istniejącej, a także terenów zabudowy usługowej oraz usługowej z zakresu usług oświaty i wychowania - w tym ostatnim przypadku tereny te realnie znajdują się w pobliżu oddziaływania istniejących urządzeń telekomunikacyjnych). Oznacza to, że tereny, na których istnieje największe zapotrzebowanie na sprawnie działającą telekomunikację, już na ten moment są obsługiwane w tym zakresie przez urządzenia istniejące. Wprowadzenie ograniczeń dotyczących sytuowania inwestycji z zakresu łączności publicznej, w tym zakazu wolnostojących masztów, zostało podyktowane zamiarem estetycznego kształtowania środowiska mieszkaniowego. Należy zwrócić uwagę, iż cały obszar planu zajmują wielorodzinne osiedla mieszkaniowe oraz związana z nimi infrastruktura społeczna. Do istotnych elementów wpływających na jakość życia, poza kwestiami czystości środowiska, czy bezpieczeństwa publicznego, należy również kwestia wizualnego odbioru przestrzeni osiedli mieszkaniowych. W trosce o wysoką jakość takich przestrzeni należy dążyć do tego, aby każdy sytuowany w niej obiekt odznaczał się estetyką wykonania i harmonijne komponował się z otoczeniem, natomiast estetyka wolnostojących masztów jest kwestią problematyczną. Celem podsumowania należy wskazać, że nakaz respektowania przy lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej maksymalnych wysokości zabudowy, wyznaczonych w planie miejscowym, wprost wynika z konieczności zachowania zgodności tego aktu ze studium gminnym, natomiast w żadnym razie przepisy ustawy szerokopasmowej nie prowadzą do całkowitego wyłączenia przepisów u.p.z.p. w zakresie ustalania zasad lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej. Na tej samej zasadzie, ograniczenie możliwości lokalizowania masztów wolnostojących stanowi wyłącznie zakazanie lokalizowania jednego, konkretnego typu urządzenia łączności publicznej, z zachowaniem pełnej możliwości lokalizowania innego typu urządzeń, z poszanowaniem zasad ustanowionych w planie miejscowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności uchwały Rady Gminy Krakowa, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dąbie". Strona skarżąca – przedsiębiorca telekomunikacyjny skarży dwa zapisy tego planu zarzucając, że naruszają one art. 46 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.2023.733 t.j). W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 733 z późn. zm) stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Przepis ten stanowi samodzielną niezależną i opartą o inne przesłanki niż te, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podstawę do skarżenia uchwał w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (podobnie do kompetencji wojewody wynikających z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym), przy czym legitymacja skarżącego jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, ograniczona jest do tych zapisów uchwały w sprawie planu miejscowego, które wprost dotyczą lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu telekomunikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2019 r. II OSK 1814/17). W kontrolowanej sprawie oczywistym jest, że strona skarżąca posiada status przedsiębiorcy telekomunikacyjnego ze względu na prowadzoną przez nią działalność. Nadto, skarga wniesiona na uchwałę Rady Miasta Krakowa dotyczy wyłącznie tej części kwestionowanego aktu, w jakim odnosi się on do lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu telekomunikacji. Dlatego też uznać należało, że strona skarżąca posiada legitymację czynną w sprawie będącej przedmiotem skargi, czego zresztą organ nie kwestionował. Stwierdzenie powyższej okoliczności otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm. dalej "u.p.z.p.) stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tego przepisu wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego.

Przenosząc te uwagi natury ogólnej, na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że formalny proces sporządzania i uchwalania uchwały był prawidłowy, nadto nie był kwestionowany przez stronę skarżącą. Sąd nie dostrzegł naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego. Wszystkie czynności nakazane przepisem art.17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały przeprowadzone. Wreszcie, wskazać należy, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem kontroli tutejszego sądu, w sprawie II SA/Kr 695/24.

W skardze zakwestionowano następujące dwa przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dąbie" tj. § 7 ust 10 pkt 1 w całości, oraz pkt 2 w części dotyczącej zapisu "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz". Przepisy § 7 ust 10 pkt 1 oraz pkt 2 skarżonej uchwały mają brzmienie - zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych, odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) ustala się:

1) zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej,

2) przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz maksymalną wysokość zabudowy w granicach powierzchni ograniczających lotnisko a także ograniczenia wysokości wynikające ze stref ochronnych dla lotniczych urządzeń naziemnych (LUN), o których mowa w ust. 5.

Zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust 1). Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust 1a). Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (ust 2).

Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej tę regulację (Sejm RP VI kadencji, Nr druku 2546) wskazano, że w art. 46 przyjęto zasadę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Wskazano również, że przepis ten ma stanowić punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa.

Sam ustawodawca wskazuje zatem cel regulacji zamieszczonej w art. 46 ust 1 w/w ustawy. Chodzi w nim o wykluczenie zakazów i ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej przez zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z tym zastrzeżeniem, że zakazy te i ograniczenia nie są związane z ochroną nadrzędnych wartości jakimi są bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo porządku publicznego, ochrona środowiska, przyrody, zdrowia oraz zabytków. Prawodawca lokalny może więc w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzać ograniczenia lub zakazy, także w zakresie lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, jeżeli jest to niezbędne do ochrony wartości o których mowa wyżej. W tym też zakresie ograniczenia i zakazy, o ile nie naruszają zasad sporządzania planu miejscowego nie mogą być uznane za nielegalne. Jeżeli jednak zakazy dotyczące lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych są arbitralne, pozbawione uzasadnienia dotyczącego ochrony wartości, o których mowa wyżej tj. ochrony bezpieczeństwa państwa, bezpieczeństwa porządku publicznego, środowiska, przyrody, zdrowia czy też zabytków, należy uznać je za nielegalne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. II OSK 3131/18 plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią.

W ocenie sądu, wprowadzony w § 7 ust. 10 pkt 1 uchwały całkowity zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej, na całym obszarze planu narusza przepis 46 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Organ, w odpowiedzi na skargę wskazał, że ustalenie nakazu uwzględnienia ustalonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach w żaden sposób nie dyskryminuje, ani nie wyróżnia urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji, gdyż wszystkie obiekty i urządzenia budowlane lokalizowane na podstawie ustaleń planu miejscowego muszą spełniać parametry określone w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów (...).Maszty wolnostojące w rażący sposób zaburzają ład przestrzenny obszarów zabudowy o charakterze miejskim. Zastosowane środki, w tym przyjęcie wysokości i intensywności zabudowy, wyznaczanie terenów zieleni urządzonej i stref zieleni w terenach zabudowy ograniczają swobodę inwestycyjną również w innych zakresach niż lokalizowanie urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji, jednak wspólnie służą poprawie jakości przestrzeni, zarówno w aspekcie wizualnym jak i użytkowym. Dopuszczenie masztów wolnostojących stanowiłoby wyłom w przyjętych rozwiązaniach i stałoby w sprzeczności z celami planu. Ustalony zakaz nie ogranicza rozwoju sieci bezprzewodowych. Wyklucza jedynie pewien rodzaj urządzenia (wolnostojący maszt), lecz nie wpływa na możliwość lokowania urządzeń łączności na innych nośnikach.

Wyżej przytoczona argumentacja, w ocenie sądu, nie jest wystarczająca do uznania, tego zakazu za legalny. Istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ww. ustawy było stworzenie możliwości zapewnienia jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych lub z ograniczonym dostępem dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustaw (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2022 r. II OSK 1704/19 oraz z dnia 25 stycznia 2022 r. II OSK 1176/19). Jak już była mowa wyżej, wprowadzane do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zakazy i ograniczenia w lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, tylko wtedy mogą być uznane za legalne, gdy służą ochronie bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, środowiska, przyrody, zdrowia czy też zabytków. Organ nie wykazał, aby zakaz ten służył jakiemukolwiek z tych celów. Jak mowa wyżej, regulacja zawarta w art. 46 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców, dostęp do bezprzewodowych sieci na całym obszarze objętym zapisami planu. Zapis ten jest jawnie sprzeczny z celami w/w ustawy i musi wiązać się właśnie z upośledzeniem tych terenów w wysokiej jakości sygnał telekomunikacyjny. Wskazać też należy, że orzecznictwo, dopuszcza lokalizacje tego typu urządzeń w terenach zabudowy także mieszkaniowej wiążąc ją z nieznacznym oddziaływaniem tych urządzeń na środowisko (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2023 r. II OSK 1623/20). Poza wszystkim, kwestionowany zapis dyskryminuje inwestycje radiofonii komórkowej względem urządzeń podobnych, takich jak słupy elektryczne (np. wysokiego napięcia) lub inne urządzenia podobnego przeznaczenia, które w tych terenach (podobnie jak w terenach mieszkaniowych) można zgodnie z planem realizować.

W ocenie sądu, także zapis zamieszczony w § 7 ust.1 pkt 2 uchwały, w zakresie zaskarżenia (wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz), również uznać należy zawadliwy. Stacja bazowa, by mogła spełniać swoje funkcje takie jak propagacja sygnału, komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga zatem, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Jak zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 21 września 2023 r. II SA/Kr 749/23 " Niewątpliwie określenie maksymalnej wysokości zabudowy określonego rodzaju zabudowy ma związek z cechami tej zabudowy i może nie być adekwatna do obiektów z zakresu łączności publicznej (...). Tymczasem ze względów technologicznych i funkcjonalnych anteny sektorowe i radioliniowe, stanowiące ogniwo infrastruktury telekomunikacyjnej, powinny być montowane na konstrukcjach wsporczych (masztach) na odpowiedniej wysokości i co do zasady ponad istniejącą zabudową". Pogląd ten w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Zapis zamieszczony w § 7 ust 10 pkt 2 we fragmencie "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz" jest niezgodny z art. 46 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.