Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych o d d a l a skargę

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołań Spółdzielni Mieszkaniowej [...] oraz Funduszu Wspierania Rozwoju Gospodarczego Miasta [...] od decyzji z dnia [...]. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], nakazującej Funduszowi Wspierania Rozwoju Gospodarczego Miasta [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących skarpy, zlokalizowanej na działkach nr [...] stwarzających zagrożenie dla istniejącego budynku mieszkalnego [...] przy ul. [...], poprzez wykonanie:

- zabezpieczenia koryt spływowych skarpy [...] folią izolacyjną [...] mm, przed spływem gruntu spowodowanym opadami deszczu, do momentu przystąpienia do robót ziemnych,

- robót budowlanych polegających na docelowym zabezpieczeniu, wzmocnieniu i odbudowie skarpy,

- innych zaleceń wynikających z ekspertyzy i projektu, a dotyczącej skarpy na nieruchomości, której właścicielem jest Fundusz,

uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], po stwierdzeniu złego stanu skarpy, zlokalizowanej w [...] na działkach nr [...], stwarzającej zagrożenie dla budynku mieszkalnego [...]kondygnacyjnego przy ul. [...] należącego do Spółdzielni Mieszkaniowej [...] wydał decyzję zobowiązującą właściciela skarpy do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w ekspertyzie technicznej. Od tej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] oraz Fundusz Wspierania Rozwoju Gospodarczego Miasta [...]

Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wniosła o uzupełnienie decyzji, poprzez wskazanie zobowiązanemu terminu wykonania nakazu, który nie powinien przekraczać sześciu miesięcy.

Natomiast Fundusz Wspierania Rozwoju Gospodarczego Miasta [...] wskazał, że w punkcie [...] ekspertyzy sporządzonej w związku z awarią rury wodociągowej, iż budynek oraz podłoże w obrębie skarpy są stateczne i nie zachodzi obawa awarii. Odwołujący uznał, że zły stan techniczny skarpy jest efektem braku jakichkolwiek działań inwestycyjnych od wielu lat. Właściciel działek obejmujących przedmiotową skarpę nie podejmował działań, które spowodowałyby utratę jej stabilności czy też innych jej walorów. Także Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] będąca właścicielem budynku, dla którego skarpa jest urządzeniem zabezpieczającym stabilność budynku, nie podejmowała żadnych działań. W związku z tym, że skarpa jest urządzeniem niezbędnym dla obiektu budowlanego, jakim jest budynek mieszkalny [...]-kondygnacyjny, odwołujący uważa, że to właściciel budynku zobowiązany jest do podejmowania działań zabezpieczających budynek i w jego interesie jest uzyskanie prawa korzystania z nieruchomości sąsiedniej, np. w formie służebności.

Organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania, wskazał że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego [...]-kondygnacyjnego przy ul. [...], w związku z awarią magistrali wodnej, w wyniku której nastąpił spływ wody w stronę budynku, wokół niego i po skarpie przy budynku. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] na żądanie organu, przedłożyła ekspertyzę dotyczącą stanu technicznego i bezpieczeństwa konstrukcji budynku z analizą jego posadowienia i stateczności skarpy, opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego w [...].

Na podstawie wniosków i ustaleń ekspertyzy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], na podstawie art. 66 pkt 1 i 3 prawa budowlanego, wydał w dniu [...] r. dwie decyzje:

- nakazującą właścicielowi budynku Spółdzielni Mieszkaniowej [...], usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, odnoszących się do budynku, oraz

- zaskarżoną decyzję, nakazującą właścicielowi działek nr [...], na terenie których znajduje się skarpa - Funduszowi Wspierania Rozwoju Gospodarczego Miasta [...], usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących skarpy, stwarzających zagrożenie dla budynku mieszkalnego [...]kondygnacyjnego przy ul. [...]

Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 66 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, albo jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Ze sporządzonej ekspertyzy technicznej wynika, że przedmiotowa skarpa o wysokości około [...] m jest naturalnym utworem gruntowym. Nie jest więc obiektem budowlanym. Zatem zaskarżona decyzja, jako nie dotycząca obiektu budowlanego, została wydana niezgodnie z prawem, a postępowanie organu I instancji w tej części uznać należy za bezprzedmiotowe. Wzmocnienie i odbudowa przedmiotowej skarpy, zalecone w ekspertyzie, mają istotne znaczenie dla bezpieczeństwa wybudowanego na jej koronie budynku. Wprawdzie w pkt. [...] ekspertyzy stwierdzono, że w chwili obecnej budynek i podłoże w obrębie skarpy są stateczne i bezpieczne, nie zachodzi więc obawa awarii budynku, jednak pod warunkiem nie dopuszczenia do uplastycznienia gruntu w obrębie skarpy i pod budynkiem. Natomiast w pkt. [...] ekspertyzy stwierdzono, że w przypadku uplastycznienia gruntu skarpy, np. niekontrolowanym spływem wód opadowych, spływowych, przecieków z kanalizacji, może nastąpić utrata stateczności skarpy i awaria.

W tej sytuacji dla zabezpieczenia przedmiotowego budynku, należałoby dokonać wzmocnienia i odbudowy skarpy. Powinno to być w interesie właściciela budynku. Do wykonania robót budowlanych zabezpieczających można będzie przystąpić po uzyskaniu stosownego pozwolenia na budowę, od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wnosząc o jej uchylenie oraz wydanie orzeczenia nakazującego Funduszowi Wspierania Rozwoju Gospodarczego w [...] usunięcie nieprawidłowości dotyczących skarpy zlokalizowanej na działkach [...] stwarzających zagrożenie dla istniejącego budynku wielorodzinnego przy ul. [...], zgodnie z zaleceniami ekspertyzy technicznej skarpy oraz projektu budowlanego.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że organ odwoławczy uznał, iż skarpa nie jest "obiektem budowlanym", co w myśl przepisów ustawy prawo budowlane zwalnia właściciela skarpy od obowiązku jej naprawienia. Stanowisko organu nie jest uzasadnione, ponieważ art. 3 Prawa budowlanego nie określa w sposób wyczerpujący co jest obiektem budowlanym. Jeżeli skarpa stanowi miejsce posadowienia budowli i jest z nią trwale powiązana, to stan skarpy wpływa na stan techniczny budynku.

Zdaniem skarżącej w uzasadnieniu decyzji zawarty jest pod jej adresem zarzut, że dotychczas nie podejmowała prac zabezpieczających skarpę przed osuwaniem. Nie jest to zarzut zasadny, ponieważ Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]., zleciła wykonanie ekspertyzy technicznej skarpy i stosownie do zawartych w niej zaleceń wykonano projekt techniczny naprawy skarpy. Po wykonaniu projektu skarżąca wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę. Jednak ze względu na fakt, że Spółdzielnia nie jest uprawniona do posiadania skarpy, organ odmówił wydania pozwolenia na budowę. W następstwie odmowy, na wniosek strony skarżącej, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji nakładającej na Spółdzielnię Mieszkaniową [...] wykonanie ekspertyzy i projektu.

W zaistniałej sytuacji, decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, unieważniająca nakaz wykonania ekspertyzy i projektu budowlanego, a co za tym idzie podejmowanie prac na cudzym gruncie oraz zaskarżona decyzja, uchylająca decyzję nakazującą realizację projektu przez właściciela gruntu są ze sobą sprzeczne i stwarzają sytuację, w której Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] nie może uzyskać pozwolenia na prowadzenie prac zabezpieczających, natomiast właściciel skarpy nie ma obowiązku wykonania tych prac. Następujący obecnie proces abrazji gruntu, polegający na cofaniu się skarpy na skutek opadów atmosferycznych i ruchu wód gruntowych nie może zatem zostać powstrzymany i grozi katastrofą budowlaną.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji ostatecznej dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył prawa. Należy podkreślić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 66 pkt 1 i 3 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał Funduszowi Wspierania Rozwoju Gospodarczego Miasta [...], jako właścicielowi terenu, na którym znajduje się przedmiotowa skarpa, usunięcie istniejących nieprawidłowości, które stwarzają zagrożenie dla budynku mieszkalnego posadowionego na tej skarpie. Zobowiązany miał wykonać:

- zabezpieczenie koryt spływowych skarpy przed spływem gruntu spowodowanym opadami deszczu, do momentu przystąpienia do robót ziemnych,

- roboty budowlane polegające na docelowym zabezpieczeniu, wzmocnieniu i odbudowie skarpy,

- inne zalecenia wynikające z ekspertyzy i projektu, dotyczące skarpy.

Organ odwoławczy zakwestionował nałożenie powyższych obowiązków na Fundusz Wspierania Rozwoju Gospodarczego Miasta[...] uznając, że art. 66 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego daje podstawę do nałożenia określonych obowiązków, ale muszą one dotyczyć obiektu budowlanego. Natomiast skarpa o wysokości około [...] m, na której znajduje się budynek mieszkalny należący do Spółdzielni Mieszkaniowej [...] zgodnie treścią ekspertyzy, jest naturalnym utworem gruntowym. Nie jest zatem obiektem budowlanym i tym samym decyzja organu I instancji jest niezgodna z prawem.

Powyższe stanowisko organu odwoławczego należy podzielić jako zasadne i mające podstawę w obowiązujących przepisach. Organy administracji publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. W rozpoznawanej sprawie podstawą działania organów administracji budowlanej są przepisy Prawa budowlanego. Artykuł 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( t.jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 106. poz. 1126 ze zm.) stanowi, że przepisy tej ustawy normują działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określają zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Treść powołanego przepisu w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że odnosi się on do obiektów budowlanych. Pojęcie obiektu budowlanego zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Ustawodawca nakazuje przez obiekt budowlany rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, a także obiekt małej architektury. Pojęcie budowli zostało nadto określone w art. 3 pkt 3 z tym, że wyliczenie zawarte w tym przepisie jest przykładowe i wymienia jako obiekt budowlany także konstrukcje oporowe.

Analiza wskazanych przepisów wskazuje, że odnoszą się one tylko do obiektów budowlanych będących efektem celowej działalności człowieka, nie dotyczą natomiast form naturalnego ukształtowania ziemi, jak np. skarpa, wzniesienie terenu. Ma zatem rację organ odwoławczy, że nie można w stosunku do skarpy będącej naturalnym utworem gruntowym, zastosować przepisu art. 66 Prawa budowlanego, ponieważ odnosi się on wyłącznie do istniejącego obiektu budowlanego. Poza tym opisane w ustawie obowiązki, o których mowa w art. 66 Prawa budowlanego, można nałożyć tylko na podmiot, który jest właścicielem lub zarządcą obiektu, ponieważ zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego (zasady bezpieczeństwa konstrukcji).

Fundusz Wspierania Rozwoju Gospodarczego Miasta [...] nie jest właścicielem, ani użytkownikiem obiektu, jest natomiast właścicielem gruntu ukształtowanego w formie skarpy, na której posadowiono budynek mieszkalny. W świetle powołanych wyżej przepisów Prawa budowlanego nie jest zatem tym podmiotem, na którego można było nałożyć obowiązki określone przez organ I instancji.

W złożonej skardze Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zarzuciła nadto, że w zaistniałej sytuacji jako właściciel budynku nie może dokonać niezbędnych prac budowlanych zabezpieczających budynek, a właściciel terenu został od obowiązku wykonania prac zabezpieczających zwolniony.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie ze stosunków własnościowych wynika, że właściciel zagrożonego budynku, aby wykonać roboty budowlane zabezpieczające skarpę musi budować na cudzym gruncie. W przepisach Prawa budowlanego przyjęto regułę, że przed przystąpieniem do robót budowlanych inwestor musi wykazać się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez prawo to należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego).

Zagadnienie dysponowania terenem na cele budowlane pozostaje poza przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Z uwagi jednak na potencjalne niebezpieczeństwo nastąpienia katastrofy budowlanej należy stwierdzić, że zgodnie z powołanym przepisem art. 3 Prawa budowlanego można dysponować terenem na cele budowy nie będąc jego właścicielem lecz na podstawie stosunku zobowiązaniowego. Strony zatem miały i nadal mają możliwość porozumienia się w kwestii udostępnienia terenu w celu wykonania prac zabezpieczających skarpę.

Niesłuszny jest zatem zarzut Spółdzielni Mieszkaniowej [...], że w zaistniałej sytuacji nie może dokonać zabezpieczenia skarpy gdyż nie jest do tego uprawniona. W istocie winna wykazać aktywność i poczynić starania w celu uzyskania prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane (zabezpieczenie skarpy). Należy wskazać, że na rozprawie w dniu [...]r. Prezes Zarządu Funduszu Wspierania Rozwoju Gospodarczego w [...] wyraził gotowość przystąpienia do negocjacji, podkreślając jednocześnie, że brak jest istotnej inicjatywy ze strony Spółdzielni.

W tej sytuacji należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem i dlatego na mocy art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.