II SA/Łd 491/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-09-19	
Data wpływu	2018-05-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Bogusław Klimowicz
Joanna Sekunda-Lenczewska /przewodniczący/
Magdalena Sieniuć /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 107 par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1332; art. 3 pkt 6, art. 35 ust.3; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2015 nr 0 poz 1422; par. 12 ust.2 i 3; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 145 par. 1 pkt 1 lit a, art. 200, art. 205 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Dnia 19 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 roku sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J. Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.tp.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego – warsztatu samochodowego wraz z instalacjami wewnętrznymi.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 8 września 2017 r. inwestor J.Ł. złożyła do Starostwa Powiatowego w Z. wniosek dotyczący zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego - warsztatu samochodowego wraz z instalacjami wewnętrznymi, zlokalizowanego na działce o nr ewid. 346/1 w obrębie [...] położonej w Z. przy ul. A 10.

Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia 4 egzemplarzy kompletnego projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami, wykonanego zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.), wskazując na brak m.in. projektu instalacji wewnątrz projektowanej części budynku oraz uzgodnień z rzeczoznawcami, w terminie 14 dni od daty doręczenia tego postanowienia.

W odpowiedzi na powołane postanowienie, przy piśmie z dnia 8 listopada 2017 r., we wskazanym terminie, inwestor przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego uzupełnionego o uzgodnienie w zakresie higieniczno-sanitarnym oraz projekt w zakresie instalacji sanitarnych.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] organ I instancji na podstawie art. 77 § 2 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", zmienił ww. postanowienie, zobowiązując inwestora dodatkowo do doprowadzenia projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji do zgodności z ustaleniami § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, określając nowy termin na uzupełnienie wniosku na 14 dni od dnia doręczenia tego postanowienia.

W odpowiedzi na powyższe postanowienie we wskazanym terminie w piśmie z dnia 23 listopada 2017 r. inwestor wyjaśnił, iż projekt budowlany został sporządzony zgodnie z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w oparciu o wydane dla przedmiotowej inwestycji decyzje o warunkach zabudowy, zezwalające na usytuowanie projektowanej rozbudowy w granicy działki, wskazując, iż przepis ten dopuszcza sytuowanie budynków, bez względu na ich funkcję bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...] odmówił J.Ł., prowadzącej działalność gospodarczą pn. "B" J.Ł., zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego - warsztatu samochodowego wraz z instalacjami wewnętrznymi, zlokalizowanego na działce o nr ewid. 346/1 w obrębie [...] położonej w Z. przy ul. A 10.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J.Ł., reprezentowana przez pełnomocnika J.P. W odwołaniu podniesiono, iż zgodnie z decyzjami o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] oraz z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] wydanymi z upoważnienia Prezydenta Miasta Z., przedmiotowy teren przeznaczony jest pod rozbudowę istniejącego warsztatu samochodowego, a wnioskowana inwestycja jest zgodna z tymi decyzjami, które pozwalają na lokalizację przedmiotowej rozbudowy wzdłuż granic nieruchomości inwestora. Odwołujący zarzucił nieuwzględnienie przez organ I instancji treści § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który to przepis dopuszcza sytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 32 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1331), powoływanej dalej powoływanej jako: "Pr. bud.". Zaznaczył, że przedmiotowa rozbudowa usytuowana jest w granicy z działkami o nr ewid. 346/2, nr ewid. 345, nr ewid. 334/10 i nr ewid. 347. Zgodził się z organem I instancji, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rozbudową istniejącego budynku, zaś przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczy "sytuowania", czyli powstawania nowego obiektu budowlanego, a nie - jak w niniejszej sprawie - rozbudowy budynku istniejącego. Organ odwoławczy przypomniał, że § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia stanowi, iż w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Wojewoda [...] podkreślił, że przedmiotowa rozbudowa również wskazanych warunków nie spełnia. Stwierdził, iż powołane przepisy, za wyjątkiem § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia stanowią o sytuowaniu budynków, nie zaś o ich rozbudowie. W ocenie organu określenie "sytuowanie budynku" odnosi się do wykonywania obiektu nowego, a także odbudowy, nie zaś do rozbudowy budynku już istniejącego. Na poparcie tego stanowiska organ odwołał się do poglądów zawartych w wyrokach sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r., II OSK 2024/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 250/14).

W konkluzji organ odwoławczy podkreślił, że inwestor nie wypełnił obowiązku nałożonego postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...], tj. nie doprowadził projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, co skutkuje odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 Pr. bud., a wobec powyższego zarzuty strony skarżącej nie znajdują uzasadnienia i brak jest podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Wojewody [...] wniosła J.Ł.. Skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z decyzjami o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz z dnia [...] marca 2018 r. wydanymi przez Prezydenta Miasta Z. przedmiotowy teren przeznaczony jest pod rozbudowę istniejącego warsztatu samochodowego. Wnioskowana inwestycja jest zgodna z ww. decyzjami o warunkach zabudowy wydanymi przez Prezydenta Miasta Z. pozwalającymi projektować przedmiotową rozbudowę wzdłuż granic nieruchomości inwestora. Skarżąca podkreśliła, że nie zgadza się z uznaniem przez organ rozpatrujący wniosek o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę, że zwrot "usytuowanie" zawarty w § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dotyczy tylko powstawania nowego obiektu budowlanego. W ocenie skarżącej sformułowanie "usytuowanie" może odnosić się również do sytuacji rozbudowy budynku istniejącego jako kontynuacji istniejącej zabudowy zlokalizowanej wzdłuż granicy działki.

W końcowej części skargi J.Ł. wyjaśniła, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne polega na rozbudowie istniejącego budynku usługowego – warsztatu samochodowego i planowana rozbudowa nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko. Warsztat po planowanej rozbudowie będzie świadczyć usługi w zakresie napraw mechanicznych, montażu samochodowych instalacji LPG, wymiany oraz uzupełniania płynów eksploatacyjnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, podnosząc, że zarzuty skargi pozostają bez wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego - warsztatu samochodowego wraz z instalacjami wewnętrznymi, zlokalizowanego na opisanej na wstępie nieruchomości.

Spór prawny zainicjowany wniesieniem tej skargi sprowadza się w istocie do oceny kwestii prawidłowej interpretacji pojęcia "sytuowania", o którym mowa w § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji. Zdaniem organów orzekających w sprawie użyte w tym przepisie pojęcie "sytuowania" dotyczy jedynie powstania nowego obiektu budowlanego, a nie - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – rozbudowy budynku już istniejącego. O rozbudowie stanowi zaś § 12 ust. 3 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Brak spełnienia tych warunków, w tym niewypełnienie przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., tj. niedoprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia, w ocenie organu, skutkuje odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Pr. budowlanego. W świetle którego, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z kolei zdaniem skarżącej użyte w powołanym przepisie rozporządzenia sformułowanie "usytuowanie" odnosi się również do sytuacji rozbudowy budynku istniejącego jako kontynuacji istniejącej zabudowy zlokalizowanej wzdłuż granicy działki, a co za tym idzie, złożony w niniejszej sprawie projekt budowlany został sporządzony zgodnie z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia w oparciu o wydane dla przedmiotowej inwestycji decyzje o warunkach zabudowy, zezwalające na usytuowanie projektowanej rozbudowy w granicy działki. W jej ocenie przepis ten dopuszcza sytuowanie budynków, bez względu na ich funkcję, bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zmierzając do rozstrzygnięcia niniejszego sporu przede wszystkim należy wskazać, że kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma kwestia prawidłowej wykładni § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) w brzmieniu wynikającym z § 2 rozporządzenia z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2017 r., poz. 2285). Zgodnie z treścią § 12 ust. 2 wyżej powołanego rozporządzenia, w brzmieniu mającym zastosowanie w dacie wydania zaskarżonej decyzji, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W świetle zaś § 1, do którego odwołuje się ów § 2 rozporządzenia zmieniającego, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie NSA sformułowano pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż właściwa interpretacja tego przepisu wymaga odwołania się do definicji budowy zawartej w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z przepisu tego wynika, że nie tylko powstawanie nowych obiektów, ale także określone prace przy obiektach już istniejących mieszczą się w zakresie pojęcia "budowa". Zgodnie zatem z tym przepisem, rozbudowę, czy nadbudowę budynku należy traktować tak jak budowę. Innymi słowy, definicja ustawowa pozwala na stwierdzenie, że o budowie można mówić wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany bądź też dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana. Wskutek rozbudowy dochodzi zatem do lokalizacji nowego budynku w wyniku powiększenia budynku istniejącego (vide: wyrok NSA z dnia 8 maja 2015 r., II OSK 2492/13, dostępny pod adresem: http://cbois.nsa.gov.pl).

Wychodząc z tych przesłanek przyjąć należy, że użyty w § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zwrot "sytuowanie budynku" oznacza zarówno budowę nowego budynku, jak i rozbudowę istniejącego budynku w określonym miejscu. Oznacza to, iż skoro przepis dopuszcza wybudowanie nowego budynku bezpośrednio przy granicy działki, to tym samym możliwa jest rozbudowa budynku do tej granicy. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści § 2 powołanego rozporządzenia, odnosi się ono bowiem do budynków "sytuowanych", a więc zakres jego zastosowania dotyczy sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub też innych działań określonych w § 2 rozporządzenia, tj. m.in. rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku (vide: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1333/05, dostępny pod adresem: http://cbois.nsa.gov.pl).

W tym stanie sprawy należało uznać, że organy orzekające w niniejszej sprawie przyjmując, wbrew twierdzeniom skarżącej, że przepis ten dotyczy jedynie realizacji całkowicie nowego obiektu i nie odnosi się do rozbudowy już istniejącego budynku, dokonały błędnej wykładni tego przepisu. Oceny tej nie zmienia fakt przywołanej przez organy argumentacji na poparcie zajętego stanowiska. Przywołane bowiem poglądy zawarte w orzeczeniach sądów administracyjnych sformułowane zostały na tle innych stanów faktycznych, niźli stan kontrolowanej obecnie przez Sąd sprawy.

Stwierdzone uchybienia dowodzą, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. z naruszeniem § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia w związku z art. 35 ust. 3 Pr. bud. i naruszenie to miało wpływ na wynik niniejszej sprawy, co tym samym uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Wojewoda [...] zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, mając na względzie przedstawione wyżej rozumienie norm mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W kwestii kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205

§ 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

k.ż.