Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczytnie na uchwałę Rady Gminy Jedwabno z dnia 29 marca 2021 r. nr XXIX/199/21 w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jedwabno w 2021 roku stwierdza nieważność § 14 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)

Uchwałą z dnia 29 marca 2021 r., nr XXIX/199/21, Rada Gminy Jedwabno przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jedwabno w roku 2021, w brzmieniu stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały (dalej jako: "Program"). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U.

z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 11a ust. 1 i ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 638, dalej jako: "u.o.z.") w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 13 września 1996 r.

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439).

W dniu 3 sierpnia 2021 r. (data wpływu do organu) Prokurator Rejonowy

w Szczytnie (dalej jako: "skarżący", "Prokurator") zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części § 14 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały. Podniósł, że zgodnie z tym unormowaniem, środki finansowe przeznaczone na realizację Programu zabezpieczone zostały w budżecie i wynoszą w 2021 roku - 43 000,00 zł. W pkt 1-3

(§ 14 ust. 2 zawiera dwa pkt 3) wskazano na jakie konkretnie cele zabezpieczone środki mają być przeznaczone: program sterylizacji i kastracji psów posiadających właścicieli poprzez 50 % dofinansowania do tych zabiegów – 2.000,00 zł, sterylizacja kotów wolno żyjących – 3.500,00 zł, usługi w tym opieka weterynaryjna – 20.000,00 zł, materiały

i koszty utrzymania zwierząt -17.500,00 zł.

Prokurator zarzucił organowi stanowiącemu gminy przekroczenie delegacji ustawowej z art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez brak uregulowania w § 14 ust. 2 załącznika do uchwały sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu. Dodatkowo Prokurator zarzucił, że uchwała w zaskarżonej części istotnie narusza § 146 ust. 1 pkt 1 i 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. 2016 poz. 283) poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów wieloznacznych oraz określeń nieostrych, co do których pożądane jest ograniczenie ich nieostrości,

a mianowicie:

- w § 14 ust. 2 pkt 3 (pierwszy) załącznika nr 1 do uchwały poprzez określenie, że środki finansowe przeznaczone na realizację Programu zabezpieczonego zostały

w budżecie m.in. na usługi, w tym opiekę weterynaryjną, bez precyzyjnego określenia, kto ma świadczyć dane usługi i w realizacji których z zadań programu;

- w § 14 ust. 2 pkt 3 (drugi) załącznika nr 1 do uchwały poprzez określenie, że środki finansowe przeznaczone na realizację Programu zabezpieczone zostały w budżecie m.in. na materiały i koszty utrzymania zwierząt, bez precyzyjnego określenia, jakie materiały i w związku z realizacją którego z zadań programu wskazane koszty miałyby być ponoszone.

W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy Jedwabno wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że organ wypełnił normę prawną zobowiązującą go do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz sposobu wydatkowania tych środków. W zaskarżonym przepisie organ te koszty określił, jak też wymienił sposoby wydatkowania tych środków. Określenie to jest precyzyjne. Prokuratura pomija, iż wskazanie podmiotu świadczącego usługi weterynaryjne

i wskazanie zakresu usług nastąpiło we wcześniejszych zapisach zaskarżonego aktu m.in. w § 4, § 5, § 6, czy § 8 załącznika nr 1 do uchwały. Podniósł, że precyzyjne wymienienie wszystkich usług jakie mogą być realizowane w ramach Programu nie jest obiektywnie możliwe - nie da się na dzień podejmowania uchwały przewidzieć wszystkich potencjach usług. Także definitywne określenie podmiotu świadczącego te usługi może mijać się z celem, bowiem umowy na realizację tych świadczeń ulegać mogą zmianom. Niezależnie od tego umowy zawarte w związku z realizacją Programu stanowią informację publiczną i jako takie mogą być udostępniane na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zagwarantowana jest tym samym pełna przejrzystość tych świadczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje

w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.).

W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nie ma cech dowolności. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa,

z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym

w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy.

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt

i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek,

o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Na zasadzie art. 11a ust. 5 u.o.z., lokalny prawodawca zobowiązany został nie tylko do wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które skład orzekający podziela, zgodnie z którym użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne

i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 504/20, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Działając w zakresie ustawowej delegacji, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Stąd też narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z. - pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.

Zaskarżona uchwała nie wypełnia w omawianym zakresie delegacji ustawowej, jako że nie wskazuje w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 43.000 zł. Oczywistym jest, że jest to suma, która nie zaspokoi wszystkich potrzeb, ale powinna uwzględniać wszystkie zadania Gminy objęte programem. Zaskarżone unormowanie prawidłowo określa środki przeznaczone na sterylizację i kastrację psów i kotów. Natomiast zbyt ogólnie przeznaczono sumę 20.000 zł na usługi w tym opiekę weterynaryjną oraz kwotę 17.500 zł na materiały i koszty utrzymania zwierząt. Program powinien rozdzielać środki finansowe na poszczególne usługi i materiały objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na umieszczenie bezdomnych zwierząt w schronisku, wszczepienie czipów, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, odławianie bezdomnych zwierząt, sterylizację i kastrację zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, utrzymanie bezdomnych zwierząt gospodarskich przez gospodarstwo rolne, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem bezdomnych zwierząt. Innymi słowy, Rada Gminy nie określiła jakie środki powinny być przeznaczane na poszczególne zadania związane

z realizacją ustawowych zadań wyszczególnionych w treści art. 11 a ust 2 u.o.z. Dokonany podział w istocie pozostawia do uznania organu wykonawczego gminy, jaką pulę środków wykorzysta na konkretny cel Programu, prócz sterylizacji i kastracji zwierząt, co jest sprzeczne z delegacją ustawową art. 11a ust. 5 u.o.z.

Wyjaśnić należy, że zaskarżony Program prawidłowo wskazuje podmioty realizujące zadania objęte Programem. W § 4 ust. 1 i § 6 ust. 4 określono nazwę i adres schroniska, w § 5 ust. 2, § 6 ust. 3, § 8 ust. 1 pkt 3, § 10 ust. 1 pkt 1, § 12 ust. 1 wskazano lekarza weterynarii współpracującego w realizacji zadań Programu, w § 11 ust. 1 podano lokalizację gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsce bezdomnym zwierzętom gospodarskim. We wskazanym powyżej wyroku z 22 września 2020 r. NSA podkreślał, że: "ustalenie w programie konkretnego gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych,

a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty, ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w sytuacji wymagającej od nich skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Typowo wykonawczy charakter Programu nie zostanie zachowany, jeśli pominie się w nim wskazanie podmiotów realizujących szczegółowe zadania gminy". Oznacza to, że Gmina nie może zawierać umów na realizację zadań objętych Programem z podmiotami innymi niż wymienione

w Programie. Tym samym jeżeli podział środków finansowych na realizację poszczególnych zadań konkretyzuje na jaki cel są przeznaczone i można ustalić jaki podmiot ten cel w ramach Programu realizuje, to nie ma potrzeby podawania przy ustalaniu sposobu wydatkowania środków finansowych kto może być ich adresatem.

§ 146 ust. 1 pkt 1 i 2 Zasad techniki prawodawczej, którego naruszenie Prokurator zarzucił przez § 14 ust 2 Programu, stanowi, że w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli: 1) dane określenie jest wieloznaczne; 2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości. Unormowanie to dotyczy formułowania definicji pojęć, użytych na potrzeby danego aktu prawnego. Zaskarżony przepis Programu nie wprowadza żadnych definicji, dlatego nie można przypisać mu naruszenia Zasad techniki prawodawczej.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.