Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1117/17 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] w Gminie [...] oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1117/17, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] w Gminie [...], w punkcie 1 sentencji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, a w punkcie 2 sentencji zasądził od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Gminy [...]. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie:

1) art. 17 pkt 13 oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) – dalej: "u.p.z.p.", poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wprowadzenie do planu miejscowego zmian w zakresie wysokości budynków gospodarczych, inwentarskich i garażowych w zabudowie zagrodowej, na etapie poprzedzającym wyłożenie projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, (a po dokonaniu uzgodnień), wymaga ponownego uzgodnienia projektu planu miejscowego - co stanowi przesłankę wniesienia skargi kasacyjnej określoną przepisem art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.";

2) art. 17 pkt 13 oraz art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wprowadzenie do planu miejscowego zmian w zakresie wysokości budynków usług o charakterze publicznym, sportu i rekreacji, na etapie poprzedzającym wyłożenie projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, (a po dokonaniu uzgodnień), wymaga ponownego uzgodnienia projektu planu miejscowego — co stanowi przesłankę wniesienia skargi kasacyjnej określoną przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a.;

3) art. 17 pkt 13 oraz art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wprowadzenie do planu miejscowego zmian w zakresie określenia maksymalnej powierzchni zabudowy na terenach oznaczonych symbolami "MN" oraz MNR", na etapie poprzedzającym wyłożenie projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, (a po dokonaniu uzgodnień), wymaga ponownego uzgodnienia projektu planu miejscowego – co stanowi przesłankę wniesienia skargi kasacyjnej określoną przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a.;

4) art. 17 pkt 13 oraz art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wprowadzenie do planu miejscowego zmian w zakresie określenia powierzchni zabudowy na terenach zabudowy usługowej i usługowo-produkcyjnej, na etapie poprzedzającym wyłożenie projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, (a po dokonaniu uzgodnień), wymaga ponownego uzgodnienia projektu planu miejscowego - co stanowi przesłankę wniesienia skargi kasacyjnej określoną przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a.;

5) art. 17 pkt 13 oraz art. 19 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wprowadzenie do planu miejscowego zmian w zakresie określenia ograniczeń co do możliwości utrzymania istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej oraz jej remontu, przebudowy, rozbudowy i nadbudowy, na etapie poprzedzającym wyłożenie projektu planu miejscowego do publicznego wglądu (a po dokonaniu uzgodnień), wymaga ponownego uzgodnienia projektu planu miejscowego - co stanowi przesłankę wniesienia skargi kasacyjnej określoną przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a.;

6) art. 17 pkt 13 oraz art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wprowadzenie do planu miejscowego zmian w zakresie określenia na rysunku planu miejscowego linii zabudowy od strony dróg, na etapie poprzedzającym wyłożenie projektu planu miejscowego do publicznego wglądu (a po dokonaniu uzgodnień), wymaga ponownego uzgodnienia projektu planu miejscowego - co stanowi przesłankę wniesienia skargi kasacyjnej określoną przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a.;

7) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis planu miejscowego , który nie daje możliwości zredagowania normy prawnej, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności całości planu miejscowego, co stanowi przesłankę wniesienia skargi kasacyjnej określoną przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a.;

8) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie jest dopuszczalne objęcie liniami rozgraniczającymi terenów przeznaczonych w ramach przeznaczenia podstawowego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową oraz w ramach przeznaczenia dopuszczalnego pod zabudowę gospodarczą, zabudowę letniskową, obiekty usługowe oraz obiekty i urządzenia działalności usługowo - produkcyjnej, obiekty i urządzenia małej architektury, zieleń urządzoną, wody powierzchniowe, obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, urządzenia komunikacji - co stanowi przesłankę wniesienia skargi kasacyjnej określoną przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpatrzenia; zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyżej wymienione zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Skarżąca kasacyjnie Gmina, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zasadniczo podnosi zarzut niewłaściwego zastosowania norm art. 17 pkt 13 oraz art. 19 ust. 1 u.p.z.p. W przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie, czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ, czy też z zaakceptowaniem, w toku kontroli sądowej, błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumpcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanego aktu z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany. W ocenie składu orzekającego NSA skarżąca kasacyjnie Rada Gminy nie wskazała skutecznie argumentacyjnie, na czym polegał, w realiach sprawy, błąd subsumpcji.

Jak stanowi art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te powinny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Wobec rygorystycznego uregulowania procesu legislacyjnego przy stanowieniu przepisu gminnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów stanowienia tego prawa, samodzielność gminy doznaje pewnego rodzaju ograniczenia.

Zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Wbrew zarzutom skargi zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że procedura zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] w Gminie [...], obejmowała proces opiniowania i uzgodnień planu, a po etapie dokonania uzgodnień i opiniowania projektu planu miejscowego, a przed publicznym wyłożeniem, wprowadzono do planu zmiany, po których nie dokonano ponownych uzgodnień.

W § 5 ust. 1 części tekstowej planu miejscowego, w którym zawarto ogólne zasady kształtowania zabudowy obowiązujące dla całego planu miejscowego, w pkt 5 lit. e unormowano, że maksymalna wysokość nowo realizowanej zabudowy budynków gospodarczych, inwentarskich i garaży w zabudowie zagrodowej wynosić ma 10 metrów, podczas gdy do uzgodnień przedłożono wersję ustalającą dla takich budynków 6 metrów. Jest to zmiana o tyle istotna, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] będącego załącznikiem tekstowym nr [...] do uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej - dla budynków gospodarczych, przewidziano najwyżej 8 metrów. Także w § 5 ust. 1 pkt 5 lit. f dla budynków usług o charakterze publicznym, sportu i rekreacji wskazano maksymalną wysokość nowo realizowanej zabudowy 16 metrów, podczas gdy w wersji przedłożonej do uzgodnień określono dla takich budynków wysokość 16 metrów. W Studium natomiast dla budynków na terenach zabudowy mieszkaniowo – usługowej, dla budynków usługowych, wskazano maksymalną wysokość 12 metrów. Podobnie w § 5 ust. 1 pkt 6, przy ustalaniu warunków dla budynków już istniejących, po dokonanych uzgodnieniach dodano podpunkt lit. c, gdzie wskazano, że jeżeli plan nie dopuszcza na danym terenie lokalizacji nowych budynków, możliwość rozbudowy budynków istniejących ogranicza się do zwiększenia powierzchni zabudowy nie więcej niż 25 %. Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że przepis ten jest zredagowany niejasno, co może skutkować rozbieżną wykładnią w procesie jego stosowania. W § 5 ust. 2 pkt 6 lit. a planu wskazano nadto, że dla zabudowy usługowej i usługowo – produkcyjnej powierzchnia zabudowy nie może przekraczać 60 % powierzchni działki budowlanej. W projekcie planu przedłożonego do uzgodnień brak było tego przepisu. Tymczasem jest on sprzeczny z postanowieniami Studium, albowiem w rozdziale 3.1.3. Studium dotyczącym terenów zabudowy mieszkaniowo – usługowej, maksymalna powierzchnia zabudowy działki wynosi 50 % działki budowlanej, natomiast w rozdziale 3.2.1. co do terenów usług publicznych maksymalna zabudowa działki wynosi 40 % działki budowlanej. W § 31 ust. 4 pkt 6 lit. a w projekcie wyłożonym, a następnie uchwalonym, przewidziano poza obszarami objętymi szczególnymi ograniczeniami lub chronionymi, dla działek z zapewnionym dojazdem z drogi publicznej, że dopuszcza się utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej oraz jej remont, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę, pod warunkami określonymi w planie, podczas gdy projekt przedłożony do uzgodnień, nie przewidywał "nadbudowy", a jedynie rozbudowę i przebudowę.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd Wojewódzki zasadnie dostrzegł, że w § 5 ust. 1 pkt 1 lit. c projektu planu, przedłożonym do uzgodnień, odnośnie sposobu sytuowania budynków dopuszczono sytuowanie budynków bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości 1,5 m od tej granicy. Natomiast w wersji wyłożonej i uchwalonej, usunięto pierwszą część podpunktu c. Po dokonaniu zmian przepis ten brzmi: "W celu zachowania ładu przestrzennego, a w szczególności utrzymania charakteru zabudowy wiejskich zespołów osadniczych, ustala się zasady kształtowania zabudowy, obowiązujące na całym obszarze opracowania: 1) sposób sytuowania projektowanych budynków: a) z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy, b) dopuszcza się sytuowanie budynków w odległości 1,5 m od tej granicy". Oznacza to, że te unormowania planu są wewnętrznie niespójne, co będzie miało negatywne skutki w procesie stosowania prawa. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że w przypadku oceny zgodności planu ze studium szczególne znaczenie ma kwestia interpretacji pojęć nieostrych lub pojęć o szerokim zakresie znaczeniowym w kontekście całości uregulowań planu miejscowego i ich skutków dla adresatów tego aktu. Plan miejscowy zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy, stanowiąc przede wszystkim bezpośrednią podstawę do wydawania m. in. decyzji budowlanych. Jego postanowienia, w praktyce organów administracji, podlegają ciągłej wykładni. Powinny być zatem sformułowane w sposób jasny i zrozumiały, aby nie było wątpliwości interpretacyjnych. Na etapach procesu stosowania prawa wyróżnia się bowiem m.in. ustalenie, jaka norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia i ustalenia konsekwencji prawnych faktu uznanego za uchwalony na podstawie stosowanej normy (por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972 r., s. 120 i n.).

Z materiału aktowego wynika, że wszystkie przywołane zmiany zostały wprowadzone do planu po dokonanych uzgodnieniach, w szczególności z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że tego rodzaju działanie Rady Gminy, skutkujące zmianą parametrów zagospodarowania obszarów między wyłożonym planem, a uchwalonym, stanowi istotne naruszenie trybu procedowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do planu - czynności, o których mowa w art. 17 pkt 13 u.p.z.p., ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian, a przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą. Przywołany przepis umożliwia radzie gminy wprowadzanie dodatkowych zmian do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z tym jednakże, że po dokonaniu powyższego powinny zostać ponowione w niezbędnym zakresie czynności proceduralne. Użyty w art. 19 u.p.z.p. zwrot normatywny: "w niezbędnym zakresie" jest pojęciem nieostrym i może wywoływać wątpliwości, co do zakresu ponowienia czynności planistycznych. Zasadniczo należy przyjąć, że nie można go odnieść do wszystkich sytuacji, w których dochodzi do zmiany w planie w wyniku uwzględnienia uwag, lecz jedynie do sytuacji wyjątkowych. Uwzględnić trzeba przede wszystkim charakter prawny uwzględnionych uwag. Uwagi indywidualne, nieistotne mogą być uwzględniane przez organ wykonawczy bez obowiązku ponawiania procedury planistycznej. Natomiast uwagi istotne, o charakterze ogólnym, które mogą się wiązać z konfliktem interesów poszczególnych podmiotów, wymagają ponowienia w niezbędnym zakresie czynności planistycznych. Powtórzenie czynności ponownego wykładania projektu planu powinno zatem następować tylko w sytuacji daleko idących zmian projektu, zmieniających jego koncepcję lub prowadzących w zasadzie do sporządzenia projektu planu w nowej postaci (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck Warszawa 2015 r., s. 201; zob. też wyrok NSA z dnia 2 października 2012 r., sygn. II OSK 1426/12, LEX nr 12341421).

W świetle art. 17 u.p.z.p. uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w przypadku istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Istotne naruszenie trybu postępowania należy zaś rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia aktu planistycznego. Późniejsze dokonanie uzgodnienia może mieć znaczenie przy ocenie czy naruszenie było istotne. Odstąpienie od powtórzenia w niezbędnym zakresie procedury planistycznej jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego i skutkuje stwierdzeniem nieważności wszystkich ustaleń planu miejscowego odnoszących się do tych obszarów wyznaczonych w planie, w odniesieniu, do których wystąpiło owo naruszenie. Podkreślenia wymaga, że brak ponownego uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska stanowi, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, istotne naruszenie procedury uchwalenia planu miejscowego, ponieważ teren objęty uzgodnieniem znajduje się w granicach otuliny Parku Krajobrazowego [...]. Istotnym jest też fakt, że organ planistyczny, na terenach zabudowy oznaczonych na rysunku planu, symbolem MN, a zatem na terenach zabudowy mieszkaniowej, po uzgodnieniach dokonał zmiany dopuszczalnej wysokości budynków. Z uwagi na to, że zmiana ta odnosi się do terenów o walorach krajobrazowych Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska powinien zostać o takiej zmianie poinformowany.

Nie sposób również zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że brak ponowienia uzgodnień w zakresie zmian prowadzonych do planu miejscowego, a dotyczących dróg, nie ma charakteru istotnego. Brak ponownych uzgodnień w zakresie terenów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej, a w szczególności niezgodność w zakresie odległości nieprzekraczalnych linii zabudowy, które wcześniej zostały przedłożone do uzgodnień, zawartych w części tekstowej planu, trudno uznać za nieistotne naruszenie ustaleń planu. Ponadto w przepisach § 21 ust. 4 pkt 4 lib. b planu przewidziano, że dla terenu oznaczonego symbolem MN 14 położonego wzdłuż drogi krajowej nr [...] obowiązują dodatkowe ograniczenia, a działki budowlane powinny mieć wielkość umożliwiającą lokalizację obiektów budowlanych w odległości 25 m od krawędzi jezdni i wielkość umożliwiającą lokalizację pomieszczeń mieszkalnych poza zasięgiem uciążliwości komunikacyjne] drogi. Postanowienia te są niekonsekwentne wobec wyznaczonych w planie nieprzekraczalnych linii zabudowy, ponieważ odległość tych linii jest mniejsza niż uzgodniona z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w [...]. Trafna jest też konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że organ planistyczny powinien wystąpić do zarządcy drogi o ponowne uzgodnienie planu miejscowego, czego nie uczynił, a co stanowi istotne naruszenie procedury planistycznej.

Zasadnie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, że w § 22 ust. 4 pkt 6 przedmiotowej uchwały uznano, że: "tereny MNR 57-67 i MNR 70 – 71 są w całości lub w części położone w granicach "terenu górniczego" kamieniołomu [...]", jednakże z rysunku planu wynika, że w granicach terenu górniczego położone są w całości lub w części jedynie tereny oznaczone symbolami MNR 59, 61 -67 i MNR 70-71. Natomiast tereny oznaczone symbolami MNR 57 i 58 znajdują się w innej części opracowania i nie są objęte zasięgiem terenu górniczego. Taki brak spójności godzi w zasadę zaufania do prawa wynikającą z konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), gdyż wprowadza w błąd członków lokalnej wspólnoty samorządowej, co do treści obowiązujących norm planistycznych.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że nie jest dopuszczalne objęcie liniami rozgraniczającymi terenów przeznaczonych, w ramach przeznaczenia podstawowego, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. W planie tereny MNR opisane zostały jako tereny zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej i zagrodowej (§ 22 uchwały) i takie jest ich przeznaczenie podstawowe. Dodatkowo, w ramach przeznaczenia dopuszczalnego, ustalono: zabudowę letniskową, obiekty usługowe (o niesprecyzowanym rodzaju usług) oraz obiekty i urządzenia działalności usługowo – produkcyjnej. W ustaleniach planu zakazano jedynie, z wyjątkami, realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast dopuszczono lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 7 uchwały).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma dany teren pełnić. Nie oznacza to jednak, że ten sam teren nie może mieć w planie różnego przeznaczenia, a tym samym, że niedopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji. W orzecznictwie wskazuje się, że warunkiem takiego rozwiązania jest ustalenie, że funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (zob. wyrok NSA z dnia 24 września 2013 r., sygn. II OSK 2478/12, LEX nr 1559608). Łączenie sprzecznych funkcji mogących na siebie niekorzystnie oddziaływać w ramach zagospodarowania jednego terenu, należy uznać za niezgodne z zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego, tworzy się bowiem rodzaj chaosu przestrzennego, co może prowadzić także do konfliktów społecznych.

Zasadne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że przepis § 22 planu miejscowego zawiera szereg postanowień dopuszczających różne przeznaczenie i zróżnicowany sposób zagospodarowania. Biorąc, więc pod uwagę wielość funkcji jakie zostały określone dla tego obszaru, jak i sprzeczny charakter tych funkcji mogących na siebie niekorzystnie oddziaływać w ramach zagospodarowania jednego terenu, postanowienia planu miejscowego w odniesieniu do tego obszaru należało uznać za niezgodne z zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego, a w konsekwencji, jako naruszające art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przeznaczenie terenu musi być określone w planie miejscowym w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada gminy możliwości określenia tego przeznaczenia, mieć charakteru dowolnego ani nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., sygn. II OSK2987/14, LEX nr 2167532).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.