Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Po 132/16 odrzucającego skargę K.F. na uchwałę Rady Miasta i Gminy M. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Po 132/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę K.F. na uchwałę Rady Miasta i Gminy M. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż po bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta i Gminy M. do usunięcia naruszenia prawa ww. uchwałą, skarżąca wniosła na ten akt skargę domagając się stwierdzenia jego nieważności. Zakwestionowanemu aktowi skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza interesów prawnych skarżącej;

2. art. 1 ust. 2 art. 6, art. 10 i art. 87 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na znacznym ograniczeniu prawa własności oraz błędnej zmianie planów zagospodarowania przestrzennego;

3. art. 9 ust. 4 ww. ustawy poprzez nieuwzględnienie obowiązującego studium przy sporządzeniu planu miejscowego;

4. art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że uchwalenie planu miejscowego nie narusza studium obowiązującego;

5. art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie przez organ zasad sporządzenia planu miejscowego.

6. art. 32 i art. 64 w zw. z art. 8 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie polegające na znacznym ograniczeniu prawa własności;

Dalej Sąd podał, iż z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w M. przy ul. [...] (nr działki [...]). Jak wskazała skarżąca dotychczas tereny przy ul. [...] i w jej rejonie nigdy nie miały funkcji przemysłowej. Przedmiotowy stan prawny ukształtowany został w rejonie ul. [...] m.in. poprzez lokalizację obiektów produkcyjnych wznoszonych na działce oznaczonej nr ewid. [...] (obecne [...] i [...]), zlokalizowanej w M. przy ul. [...], niezgodnie z ustaleniami szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego (z 1984 r.) w zakresie przeznaczenia terenu, oznaczonym "29MN - istniejący podział na działki budowlane ogrodnicze". Natomiast fabryka papieru zlokalizowana na działce o nr ewid. [...], przy ul. [...], w rejonie rzeczki [...] i oczyszczalni ścieków, ok. 6000m² powierzchni zabudowanej w odległości ok. 200m od północnej granicy skarżącej wybudowana została w czasie obowiązywania planu miejscowego z 2005 r. Skarżąca podniosła, że tylko firma zlokalizowana przy ul. [...], sąsiadująca bezpośrednio z działkami nr [...] i [...], zabudowana została halami produkcyjnymi na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. W czasie budowania obiektów produkcyjnych teren nie był objęty obowiązującym w tym rejonie szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego (z 1984 r.). Jedna hala została wybudowana w pierwszej połowie lat 90 XX w., w późniejszym okresie dwie następne hale oraz cyklon na trociny.

Dalej skarżąca wskazała, że jej nieruchomość zdominowana jest klimatem akustycznym, zwłaszcza przy otwartych oknach (muszą być włączone tzw. zagłuszacze czyli telewizory), którego źródłem są najbardziej hałaśliwe maszyny w branży produkcji i usług w metalu m.in.: wentylatory, sprężarki, szlifierki, piły do cięcia metalu.

Podniosła także, że emisja zanieczyszczeń pochodzi nie tylko z zakładu "za płotu", zajmującego się produkcją i usługami wyrobów z metalu (jednej z największych firm w regionie w swojej branży), ale z pobliskiej fabryki z uwagi na lokalizację ok. 200m od granicy z jej działką i ok. 300m od domu.

Skarżąca poddała także w wątpliwość, czy Rada Miejska podejmując uchwałę stosownie ją uzasadniła.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy M. podniósł, że zachował wszelkie procedury związane z uchwalaniem studium.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedmiotowa skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", albowiem skarżąca nie wykazała by jej interes prawny został przez przedmiotową uchwałę naruszony.

W ocenie Sądu przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) dla skuteczności wywiedzionej skargi wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego. A zatem wnosząc skargę w tym trybie należałoby wykazać, że uchwała godzi w sposób bezpośredni w interes prawny lub uprawnienie skarżącej powodując, że jej sfera prawna w wyniku przyjęcia przedmiotowej uchwały zostanie ograniczona, ze wskazaniem konkretnej normy prawa materialnego, z której to uprawnienie lub interes prawny jest wywodzony.

W ocenie Sądu w odniesieniu do nieruchomości skarżącej, uchwalenie nowego studium nie zmieniło polityki przestrzennej ani zasad gospodarowania jej własnością (działka nr [...]). Na nieruchomości skarżącej była realizowana – i w świetle postanowień spornej uchwały nadal będzie – funkcja mieszkaniowa ("MN" – tereny zabudowy mieszkaniowej). W tej sytuacji postanowienia uchwały nie mogą świadczyć o istnieniu naruszenia interesu prawnego, który stać się mógł przesłanką do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Kwestie te zostały gruntownie przeanalizowane przez Sąd i znajdują odzwierciedlenie w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Dalej Sąd wyjaśnił, iż podnoszona przez skarżącą kwestia naruszenia procedury uchwalania studium nie mogła być przez Sąd oceniona, a to z tego względu, iż dopiero uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego umożliwia dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła skarżąca kwestionując go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy.

Zakwestionowanemu postanowieniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do zaskarżenia podjętej uchwały, co miało znaczenie dla orzeczenia wydanego w sprawie;

2/ art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 7, art. 2 pkt 1, art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe zastosowanie ww. przepisów;

3/ art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2, art. 3 § 1 i 2 pkt 5, 6 p.p.s.a. oraz art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do niezapewnienia skarżącej prawa do: sprawiedliwego procesu i prawa do ochrony naruszonych praw (naruszono prawo własności, prawo do sądu zostało zachowane jedynie pod względem formalnym, a w istocie stało się "fikcją prawną"), w sytuacji gdy prawidłowym było merytoryczne rozpoznanie wszelkich zarzutów skarżącej;

4/ art. 50 § 1 p.p.s.a., art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 1, 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. oraz art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 1, 2 oraz art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, ust. 3, ust. 4 pkt 1, 4, ust. 5 i 7, art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów poprzez uznanie, że skarżąca nie wykazała, że uchwała w sprawie studium narusza interes prawny skarżącej, w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do oczywistego wniosku, że przedmiotowa uchwała w sprawie studium narusza interes prawny skarżącej, a w wyniku zaistniałych uchybień narusza prawo własności działki;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

1/ art. 134, art. 135, art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez błędne odrzucenie skargi w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do uwzględnienie złożonej skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały;

2/ art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez błędne odrzucenie skargi i uznanie, że nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności podjętej uchwały;

W uzasadnieniu skarżąca podniosła argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. W ocenie skarżącej w sprawie doszło do naruszenia jej interesu prawnego przedmiotową uchwałą. Zmiana w zakresie przeznaczenia działki skarżącej nie uwzględnia jej dotychczasowego przeznaczenia. Podniesiono także, że istniejące w okolicy budynki magazynowe, hale produkcyjne, fabryka papieru, myjnia czy ruchliwa droga generują hałas i zanieczyszczenia mające wpływ na zdrowie skarżącej i komfort korzystania z jej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do normy § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach wniesionej skargi kasacyjnej. W ocenie Sądu wywiedziony środek odwoławczy nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sposób opisany w punkcie I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi, iż "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (porównaj: wyrok NSA z 29.07.2016 r. sygn. akt II OSK 2859/14, npubl.). Dodać także należy, iż przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym był badany przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z określonymi normami Konstytucji RP. W wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06 (dostępny OTK-A 2008/7/121) Trybunał orzekł, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przypomniał, że charakter prawny skargi, wynikającej z art. 101 ww. ustawy, był już przedmiotem jego oceny. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Dodać także należy, iż interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny.

Oceniając czy interes prawny lub uprawnienie skarżącej zostały naruszone uchwałą w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodraowania przestrzennego należy mieć na uwadze, iż ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego. Nie można bowiem tylko w oparciu o postanowienia studium wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącego, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego (porównaj: wyroki NSA: z 15.07.2016 r. II OSK 2813/14, npubl.; z 17.03.2015 r. II OSK 1967/13, npubl.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesioną skargą kasacyjną skarżąca nie podważyła stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż zaskarżona uchwała nie narusza jej interesu prawnego. Ani w petitum skargi ani w jej uzasadnieniu nie wskazano żadnej okoliczności, która przemawiałaby za uwzględnieniem stanowiska skarżącej. Zasadnie bowiem Sąd pierwszej instancji wywiódł – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – iż zakwestionowane studium nie zmieniło zasad gospodarowania własnością skarżącej. Nadal znajduje się ona w obszarze o funkcji zabudowy mieszkaniowej. Ponadto wskazując na planowany kierunek zagospodarowania działek pozostających w różnej odległości od działki skarżącej jako tereny produkcyjne, składy, magazyny, skarżąca nie wskazała na żadne takie okoliczności, które mogłyby stanowić o naruszeniu jej interesu prawnego. Wprawdzie zwraca uwagę na naruszenie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa własności do działki nr [...], jednakże dotyczą one narażenia skarżącej na utratę zdrowia i życia w związku z hałasem i zanieczyszczeniem środowiska związanymi z już istniejącymi obiektami budowlanymi. Skarga kasacyjna w swoich motywach szeroko opisuje oddziaływanie na działkę skarżącej istniejących już na tych terenach: fabryki papieru, zakładu produkcyjnego, myjni samoobsługowej, parkingu czy kwestie związane z istniejącą, przebiegającą w bezpośrednim sąsiedztwie drogą. Jednakże powyższe okoliczności nie świadczą o naruszeniu sporną uchwałą konkretnego interesu prawnego skarżącej, skoro sprowadza się to wyłącznie do potwierdzenia istniejącego stanu rzeczy. Tym samym także i podstawa kasacyjna sformułowana w punkcie I ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwała na uwzględnienie.

Za zasadny nie mógł zostać także uznany zarzut naruszania art. 134, 135 i 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. oraz zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż ustawa z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. zmieniła art. 58 § 1 w ten sposób, że wskazana została nowa przyczyna odrzucenia skargi. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepis ten ma zastosowanie także w sprawach, w których postępowanie wszczęto przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r.). Istotne znaczenie tej zmiany polega na tym, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w razie ustalenia, iż uchwała lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia, sąd oddalał skargę i rozstrzygał o tym wyrokiem, natomiast w aktualnie obowiązującym stanie prawnym sąd odrzuca skargę postanowieniem, jeżeli interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą lub aktem organu jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że sąd administracyjny badał i nadal bada, czy został spełniony warunek wniesienia skargi na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, a zmieniła się jedynie forma rozstrzygania o tym, jeżeli warunek ten nie został spełniony (zobacz: postanowienie NSA z 10.06.2016 r. II OSK 963/16, npubl.). Jednocześnie zauważyć trzeba, że wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogły zostać naruszone, bo nie mają zastosowania ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym ani w postępowaniu planistycznym. Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalenia i zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (porównaj: wyrok NSA z 14.06.2016 r. II OSK 2452/14).

W niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że skarżąca nie wykazała aby jej interes prawny sporną uchwałą został naruszony, a zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił wniesioną skargę właśnie na mocy art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także twierdzeń skarżącej, by Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. naruszył szereg wskazanych przez skarżącą norm konstytucyjnych wymienionych w punkcie I ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej w zw. z art. 2, art. 3 § 1 i 2 pkt 5, pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Nie podziela również oceny skarżącej, że jej prawo do sądu nie zostało zrealizowane. Sąd pierwszej instancji badał bowiem kwestię naruszenia sporną uchwałą interesu prawnego skarżącej. Konkluzja, że ten interes nie został naruszony, pozwalała Sądowi w ramach obowiązującej procedury skargę odrzucić. Brak jest także podstaw by stwierdzić, że pozostałe wymienione w omawianej podstawie kasacyjnej normy zostały zaskarżonym postanowieniem naruszone. Jak już wyżej wskazano w wyroku z dnia 16 września 2008 r. Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodne z Konstytucją takie rozumienie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które umożliwia zaskarżanie aktów administracji jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji nie kwestionował możliwości wniesienia skargi na uchwałę w sprawie uchwalenia studium kierunków i zagospodarowania przestrzennego, jednakże dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność spornego aktu. Tym samym także i zarzut sformułowany w punkcie I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Reasumując, wobec niepodzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej, należało orzec jak w sentencji na mocy art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a.