Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Asesor WSA Iwona Ścieszka Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. O. i J. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 sierpnia 2021 r. nr 2 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

Decyzją nr 2 z 3 sierpnia 2021 r., nr DAP-WOSR-7280-97/2021/AM, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania L. O., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 22 czerwca 2021 r., nr SN.VIII.TH.7725-1-1954-07, o umorzeniu postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. O. vel O. majątku G., obj. whl [...], położonego w gminie B., pow. [...], woj. [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Wnioskami z 22 października 2004 r. i 5 kwietnia 2005 r. L. O. wystąpił do Wojewody Małopolskiego o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez E. O. nieruchomości poza obecnymi granicami RP w postaci majątku O.

Następnie wnioskiem z 13 grudnia 2006 r. L. O. wystąpił do Wojewody Małopolskiego o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia na Kresach majątku G.

W piśmie z 27 grudnia 2012 r. L. O. doprecyzował wniosek wskazując, że E. O. posiadał 760 ha gruntu położonego na terenie folwarków K. i G., K. O. posiadał 810 ha gruntu na terenie folwarków O. i G., a rodzinna fundacja w K., którą zarządzali K. O. i E. O., obejmowała gospodarstwo leśne o pow. ok. 1500 ha. Na terenie tych folwarków istniała zabudowa folwarczna w postaci budynków dla pracowników, magazynów i stodół. Na terenie folwarku O. znajdował się również dwór, kuchnia, wozownia i gajówka.

W piśmie z 2 kwietnia 2009 r. Wojewoda Małopolski poinformował L. O., że sprawa o przyznanie prawa do rekompensaty za pozostawienie majątku G. zarejestrowana jest pod sygnaturą SN.VIII.KG.7725-1-1954-07, zaś sprawa o przyznanie prawa do rekompensaty za pozostawienie majątku K. zarejestrowana jest pod sygnaturą SN.VIII.KG.7725-1-1582-08.

Pismem z 12 stycznia 2016 r. L. O., reprezentowany przez pełnomocnika R. K., wystąpił do Wojewody Małopolskiego o zawieszenie postępowania.

Postanowieniem z 8 lutego 2016 r., nr SN.VIII.TH.7725-1-1954-07 oraz SN.VIII.TH.7725-1-1582-08, Wojewoda Małopolski zawiesił, w trybie art. 98 § 1 k.p.a., postępowanie dotyczące potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. O. vel O. majątku G., położonego w gminie B., pow. [...], woj. [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Decyzją z 22 czerwca 2021 r. Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie administracyjne dotyczące potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. O. vel O. majątku G., obj. whI [...], położonego w gminie B., pow. [...], woj. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że ani L. O. ani jego ówczesny pełnomocnik nie zwrócili się do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania z zachowaniem terminu określonego w art. 98 § 2 k.p.a., co powoduje, że wniosek L. O. należy uznać za wycofany, a w konsekwencji postępowanie należało umorzyć.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył L. O. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją nr 2 z 3 sierpnia 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 22 czerwca 2021 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Minister podniósł, że w postanowieniu z 8 lutego 2016 r. o zawieszeniu postępowania zawarto pouczenie o treści art. 98 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane."

Organ wskazał, że powyższe postanowienie zostało skutecznie doręczone ówczesnemu pełnomocnikowi L. O. w dniu 16 lutego 2016 r. Został on więc skutecznie poinformowany o skutkach niezwrócenia się o podjęcie postępowania w zakreślonym ustawowo terminie. Skoro jednak nie skorzystał z powyższego uprawnienia to uznać trzeba, że jego treść zaakceptował.

Minister dodał, że termin początkowy trzyletniego terminu, zakreślonego na złożenie wniosku o podjęcie postępowania, należy liczyć od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu. W związku z powyższym, ustawowy termin zakreślony na złożenie przez strony wniosku o podjęcie przedmiotowego postępowania upływał z dniem 8 lutego 2019 r.

Organ podniósł, że w terminie trzech lat od chwili zawieszenia postępowania strona nie zwróciła się o jego podjęcie. Organ nie ma tym samym żadnego wpływu na skutek prawny, jaki występuje w sytuacji gdy strona w ciągu trzech lat od zawieszenia postępowania, na jej żądanie, nie złoży wniosku o podjęcie. Złożenie przez stronę takiego wniosku jest uzależnione od jej woli. Stanowi uprawnienie strony, nie zaś obowiązek. Minister podniósł, że mając świadomość, że jeśli nie złoży wniosku o podjęcie w ciągu trzech lat od zawieszenia postępowania, to jej wniosek uważany będzie za wycofany, strona nie podjęła jednak żadnych czynności zapobiegających temu skutkowi. W konsekwencji, z własnej woli strona nie skorzystała z uprawnienia, jakie jej przysługiwało. Prawidłowo zatem, w ocenie Ministra, Wojewoda - po upływie trzyletniego terminu na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania – uznał wniosek strony za wycofany i postępowanie umorzył.

Minister nie podzielił przy tym zarzutów skarżącego dotyczących niewydania przez Wojewodę Małopolskiego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania wraz z przekazaniem podania Wojewodzie Mazowieckiemu. Organ odwoławczy podniósł, że bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. ma miejsce wtedy, gdy w sprawie nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. W takiej bowiem sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne. Jeżeli natomiast żaden z istotnych elementów stosunku prawnego nie przestał istnieć i sprawa wymaga merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia, to tym samym błędne jest stwierdzenie organu o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Na poparcie powyższego organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2016 r., II OSK 487/15.

Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie na etapie wniesienia podania, w tym na etapie uznania braku swojej właściwości przez Wojewodę Małopolskiego, bezprzedmiotowość postępowania jeszcze nie wystąpiła. Nie zachodził bowiem brak któregoś z elementów materialnoprawnego stosunku prawnego co ewentualnie mogłoby skutkować brakiem możliwości wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Ewentualny brak właściwości organu administracji publicznej, do którego podanie wniesiono nie uzasadnia umorzenia postępowania. Powoduje zaś to, że wówczas właściwym trybem jest tryb z art. 65 § 1 k.p.a. nakazujący niezwłoczne przekazanie podania do organu właściwego z jednoczesnym zawiadomieniem o tym wnoszącego podanie. Zdaniem organu odwoławczego, powyższych wymogów Wojewoda Małopolski dopełnił.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. O. i J. W., jako spadkobiercy ustawowi zmarłego w dniu [...] sierpnia 2021 r. L. O., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i brak jego oceny w oparciu o art. 80 k.p.a., w konsekwencji niezawarcie w motywach rozstrzygnięcia istotnych dla sprawy ustaleń i wniosków;

2) art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie przez Ministra przepisów prawa proceduralnego skutkującego podważeniem zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, a w szczególności uzasadnionego oczekiwania rzetelnego i merytorycznego rozpoznania sprawy, a także naruszenie zasady równości traktowania stron postępowania poprzez niedoręczenie postanowienia o zawieszeniu postępowania P. K., M. N., W. C. i P. U., co niewątpliwie ma wpływ na ich sytuację procesową, bowiem w ten sposób zostali pozbawieni możliwości zaskarżenia zapadłego rozstrzygnięcia oraz wypowiedzenia się w zakresie fakultatywnego zawieszenia postępowania, a także niedoręczenia ww. osobom zaskarżonej decyzji, co niewątpliwie skutkuje pozbawieniem ich m. in. możliwości zapoznania się z jej treścią, jak również ew. złożenia skargi do sądu na ten akt;

3) art. 7 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ do podniesionego przez L. O. faktu, że za zawiadomieniem z 14 września 2018 r., nr SN.VIII.TH.7725-1-1954-07, Wojewoda Małopolski przekazał według właściwości Wojewodzie Mazowieckiemu jego wniosek (o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. O. vel O. majątku G., obj. whl [...], położonego w gminie B., pow. [...], woj. [...]) pomimo tego, że w piśmie z 15 kwietnia 2021 r. L. O. wyjaśnił, że w takiej sytuacji postępowanie prowadzone przed Wojewodą Małopolskim powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a następnie ponownie wszczęte, po wskazaniu Wojewody Małopolskiego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organu właściwego, przez co w zaskarżonej decyzji pominięto odniesienie się do sygnalizowanego przez skarżących naruszenia przepisów postępowania;

4) art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, to jest umorzenie postępowania z powodu niezłożenia przez L. O. w terminie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żądania podjęcia postępowania w sytuacji, gdy postępowanie prowadzone przez Wojewodę Małopolskiego pod sygnaturą SN.VIII.TH.7725-1-1954-07 powinno zostać umorzone ze względu na stwierdzenie przez organ I instancji swojej niewłaściwości i przekazanie podania innemu organowi (Wojewodzie Mazowieckiemu);

5) art. 98 § 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i uznanie, że postępowanie:

po przekazaniu podania Wojewodzie Mazowieckiemu (za pismem z 14 września 2018 r.) pozostaje nadal zawieszone pomimo że powinno zostać umorzone ze względu na ustalenie bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przed Wojewodą Małopolskim;

pozostaje nadal zawieszone mimo tego, że dopuszczone do postępowania zostały inne strony, a organ nie uzyskał oświadczenia tych stron odnośnie braku sprzeciwu wobec żądanego przez L. O. zawieszenia postępowania;

6) art. 104 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji częściowej (bez wskazania tego faktu w treści decyzji) wyłącznie względem L. O., mimo tego, że w sprawie uczestniczą jeszcze inne strony, to jest P. K., M. N., W. C. i P. U., posiadające tożsamy i niepodzielny interes prawny oraz realizujące w niniejszym postępowaniu te same, jednolite i niepodzielne prawo podmiotowe;

7) naruszenie art. 125 § 1 k.p.a. poprzez niedoręczenie postanowienia z 8 lutego 2016 r. o zawieszeniu postępowania wszystkim stronom, co z kolei doprowadziło do niemożności zajęcia przez te osoby stanowiska w tym przedmiocie (ewentualnie złożenie przez nie zażalenia), co rzutowało na nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji procesowej L. O. względem pozostałych stron postępowania, jak również doprowadziło do zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron, pomimo niewypowiedzenia się w tym przedmiocie przez wszystkie strony postępowania;

8) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. poprzez zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu w sprawie zawieszenia postępowania na wniosek L. O., pomimo że w sprawie wystąpiły nowe okoliczności, to jest ujawnienie kolejnych stron postępowania, które nie zajęły względem zawieszenia postępowania na wniosek L. O. żadnego stanowiska, co doprowadziło do zawieszenia postępowania pomimo tego, że organ pierwszej instancji nie ustalił czy takiemu wnioskowi (zawieszeniu) nie oponują pozostałe strony postępowania.

Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego oraz określenie wytycznych co do wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 7 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącego M. O. przesłał poświadczony za zgodność z oryginałem odpis aktu poświadczenia dziedziczenia po L. O. z 15 września 2021 r., Rep. A nr [...], zgodnie z którym spadek po L. O. na podstawie ustawy nabył w całości syn M. O.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga wniesiona przez M. O. jest niezasadna.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 22 czerwca 2021 r. o umorzeniu postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. O. vel O. majątku G., obj. whl [...], położonego w gminie B., pow. [...], woj. [...].

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 98 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z kolei art. 98 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z 8 lutego 2016 r., nr SN.VIII.TH.7725-1-1954-07 oraz SN.VIII.TH.7725-l-1582-08, Wojewoda Małopolski zawiesił postępowanie dotyczące potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. O. nieruchomości w postaci majątku K., obj. whl [...], "folwarku O." oraz majątku G., obj. whl [...], w trybie art. 98 § 1 k.p.a. W powyższym postanowieniu zawarto jednocześnie pouczenie o treści art. 98 § 2 k.p.a.

Akta sprawy potwierdzają również, że powyższe postanowienie z 8 lutego 2016 r. o zawieszeniu postępowania zostało skutecznie doręczone ówczesnemu pełnomocnikowi L. O. Zatem, jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, trzyletni termin na złożenie wniosku o podjęcie postępowania upłynął w dniu 8 lutego 2019 r. W sprawie nie jest sporne, że w wyżej wskazanym terminie do organu nie złożono wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, w sytuacji gdy w terminie trzech lat od daty zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. strona postępowania nie skorzystała z przysługującego jej prawa, o którym została prawidłowo pouczona, i nie zażądała podjęcia tego postępowania, to prawidłowo organ administracji uznał, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wycofane zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a. W konsekwencji, prawidłowo organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Prawidłowość umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku z 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11, LEX nr 1082581, Naczelny Sąd Administracyjny słusznie wskazał, że w przypadku niezwrócenia się przez stronę w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o jego podjęcie, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 k.p.a.), należy, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć postępowanie w formie decyzji. Powyższe stanowisko zostało również zaaprobowane w piśmiennictwie (np. M. Romańska [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. H. Knysiak-Molczyk, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2015, str. 661).

Niezwrócenie się przez stronę postępowania przez okres trzech lat od daty wydania – na jej wniosek – postanowienia o zawieszeniu wszczętego przez nią postępowania administracyjnego wywołało zatem określone konsekwencje prawne. Nie jest bowiem możliwe, aby po upływie przewidzianego w art. 98 § 2 k.p.a. trzyletniego terminu zainicjowane wnioskiem L. O. postępowanie mogło nadal się toczyć.

Zatem, wobec upływu powyższego ustawowego terminu i niezłożenia w tym okresie przez stronę wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, a w konsekwencji zaistnienia okoliczności wypełniających hipotezę normy prawnej zawartej w art. 98 § 2 k.p.a., nie mógł odnieść oczekiwanego skutku podniesiony w skardze zarzut braku umorzenia przez Wojewodę Małopolskiego przedmiotowego postępowania przed przekazaniem podania innemu organowi (uznanemu za właściwy). Wbrew bowiem twierdzeniu skarżącego, przekazanie sprawy innemu organowi, z uwagi na uznanie swojej niewłaściwości, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Powoduje wyłącznie to, że właściwy staje się wówczas tryb z art. 65 § 1 k.p.a. nakazujący niezwłoczne przekazanie podania do organu właściwego z jednoczesnym zawiadomieniem o tym wnoszącego podanie, czego w niniejszej sprawie dopełniono.

Ponadto, z uwagi na upływ przewidzianego w art. 98 § 2 k.p.a. terminu i niezłożenia w tym okresie przez stronę wniosku o podjęcie postępowania bez wpływu na wynik sprawy pozostaje podniesiona w skardze okoliczność niezapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom i zaniechania wznowienia postępowania pomimo ujawnienia kolejnych stron. Tak jak już bowiem podkreślono wyżej, konsekwencją fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. jest objęcie zawieszonego postępowania regulacją art. 98 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z jasną i nie budzącą wątpliwości interpretacyjnych treścią powołanego przepisu niezłożenie przez stronę postępowania w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żądania podjęcia postępowania powoduje, że żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.

Tym samym niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w związku z 98 § 2 k.p.a., art. 98 § 1 k.p.a. i art. 125 § 1 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a.

Skarga J. W. podlegała natomiast oddaleniu z powodu braku legitymacji skargowej do jej wniesienia.

Podmioty uprawnione do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wymienia art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), dalej zwanej "p.p.s.a." Zgodnie z powołanym przepisem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Sąd zwraca uwagę, że J. W. nie była osobą, która jako strona brała udział w postępowaniu administracyjnym. Wynik tego postępowania nie dotyczył jej interesu prawnego, ponieważ nie udokumentowała ona swojego następstwa prawnego po zmarłej stronie postępowania. Zgodnie bowiem z nadesłanym do akt sprawy odpisem aktu poświadczenia dziedziczenia z 15 września 2021 r. spadek po L. O. na podstawie ustawy nabył w całości syn M. O. Wobec powyższego nie można uznać aby J. W. posiadała interes prawny we wniesieniu skargi w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji.