Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skarg "A" Oddział w K., R.R. j oraz J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] roku nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "[...]" polegającej na przebudowie ul. [...] w Z. na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą [...] usytuowanej na wskazanych w tej decyzji parcelach – położonej w rejonie ul. [...], projektowanej autostrady [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]. ul. [...]oraz linii kolejowej ([...]) w Z.

Stwierdzenie nieważności, jak wynika z tej decyzji nastąpiło na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 kpa, po przeprowadzeniu postępowania na wniosek R. i J. R.

Wnioskodawcy w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] byli użytkownikami wieczystymi działki nr [a], którą nabyli po wydaniu decyzji nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, iż w związku z tym przysługuje im przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...].

Zdaniem wnioskodawców wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] roku w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiło naruszenie art. 41 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie budowy dróg krajowych, a także zostały one wydane przez organ niewłaściwy – Prezydenta Miasta Z., co potwierdza regulację art. 21 – 25 ustawy z dnia 27 października 1994 roku o autostradach płatnych ( Dz. U. nr 127, poz. 627 z zm.). Decyzją nr [...] ustalono bowiem warunki dla drogi dojazdowej do autostrady [...] poza terenem wyznaczonym na ten cel w decyzji Wojewody[...] o lokalizacji autostrady – decyzją nr [...] z dnia [...] roku w brzmieniu nadanym decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] roku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło jednak zarzutów wnioskodawców i stwierdziło, że decyzja nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 1, art. 33 § 1 oraz art. 63 § 2 kpa, a więc innym naruszeniem niż to wskazywali wnioskodawcy.

Od powyższej decyzji zostały złożone dwa wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy: R. i J. R. oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

R. i J. R. kwestionowali uzasadnienie organu podając, że decyzja nr [...] została wydana przez organ niewłaściwy, gdyż warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ustalone w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] roku o ustaleniu lokalizacji płatnej autostrady [...]. Decyzja nr [...] naruszała więc również przepisy ustawy z dnia 27 października 1994 roku o autostradach płatnych.

Podniesiono także, że decyzja z dnia [...] roku doręczona została podmiotowi nie będącemu stroną postępowania, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności – o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, a także że jest trwale niewykonalna ( art. 156 § 1 pkt 5 kpa ).

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił, że wskazane w decyzji Kolegium z dnia [...] roku naruszenia ( art. 107 § 1, art. 33 § 1 i art. 63 § 2 kpa ) nie są naruszeniami rażącymi. Wskazał – powołując się na szereg wyroków administracyjnych – iż nie każde naruszenie prawa ma charakter rażący. Nadto przywołał art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. – po rozpatrzeniu złożonych wniosków – ostateczną decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]roku. W podstawie prawnej organ wskazał na art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W uzasadnieniu Kolegium kolejno ustosunkowało się do zarzutów stron w zakresie zarzutów R. i J. R. podało:

1) inwestycja objęta decyzją nr [...] nie polegała na budowie autostrady. Zgodnie z art. 21 i nast. ustawy z dnia 27 października 1994 roku o autostradach płatnych

( t.j. Dz. U. 2004, nr 256, poz. 2571 z zm.) w przypadku realizowania inwestycji, nie będącej autostradą zastosowanie miały przepisy ustawy z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym,

2) wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady nie wyklucza możliwości wydania jakiejkolwiek innej decyzji dotyczącej terenów znajdujących się między liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Taki pogląd uniemożliwiałby realizowanie w przyszłości wszelkich inwestycji polegających na budowie dróg w ustalonych liniach rozgraniczających autostradę,

3) art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 roku wyłącza możliwość stosowania przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego w przypadku lokalizowania autostrad. Przepis ten uniezależnia lokalizację autostrad od przeznaczenia terenu określonego w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego a także od istnienia takiego planu.

4) wada o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa dotyczy rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach osoby nie będącej stroną postępowania, a nie doręczenia decyzji podmiotowi, który stroną tego postępowania nie jest,

5) wada z art. 156 § 1 pkt 5 kpa – jej zaistnienie jest uzależnione od niewykonalności decyzji w momencie jej wydania i trwałości tej niewykonalności.

Niewykonalność ta obejmuje niewykonalność faktyczną oraz prawną.

Decyzja będąca przedmiotem postępowania była w chwili jej wydania wykonalna, jej konsekwencją było bowiem wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutów Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko co do rażącego naruszenia art. 107 §1, art. 33 § 1 oraz art. 63 § 2 kpa.

Zgodnie z art. 64 § 2 kpa organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wezwać osobę składającą wniosek o jego uzupełnienie, w przypadku gdy nie spełnia on wymogów prawa. Decyzja nr [...] została wydana na wniosek złożony przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością (osobę prawną ) będącą pełnomocnikiem inwestora. Natomiast z art. 33 § 1 kpa wynika, że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Organ – Prezydent Miasta Z. – nie skorzystał z art. 64 § 2 kpa, ale przeprowadził postępowanie na wniosek pełnomocnika inwestora, który to pełnomocnik był osobą prawną co stanowi rażące naruszenie prawa.

Decyzja nr [...] pozbawiona jest uzasadnienia do czego organ nie był uprawniony art. 107 § 4 kpa. Decyzja ta była bowiem decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc w decyzji tej określono szereg warunków obowiązujących inwestora, które nie były ( w zasadzie nie mogły być ) objęte wnioskiem o jej wydanie.

Nie doszło także do naruszenia art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 roku. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, a nie do decyzji o warunkach zabudowy.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję SKO z dnia [...] roku złożyli : Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz R. i J. R.

Skargi te zostały na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej ppsa) połączone zarządzeniem z dnia 13 sierpnia 2010 roku do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Oboje skarżący w swoich skargach podtrzymali zarzuty, ich argumentacje w istocie zbieżną z treścią wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Ze skargi R. i J. R. a w szczególności oświadczenia J. R. do protokołu rozprawy z dnia 10 lutego 2011 roku wynika, że skarżący ( wnioskodawcy ) nie domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji rozumianej jako uchylenie rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność decyzji z dnia [...] roku, ale uzasadnienia tej decyzji bowiem w tym uzasadnieniu nie wskazano, że decyzja z dnia [...] roku została wydana z naruszeniem prawa stanowiącego o jej nieważności, a wskazanego w art. 156 § 1 pkt 1, pkt 3, pkt 4, pkt 5 kpa.

Natomiast Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podał dodatkowo, że stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] wyklucza art. 156 § 2 kpa, bowiem decyzja ta wywoła nieodwracalne skutki faktyczne i prawne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie obu skarg z przyczyn stanowiących powtórzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Podało dodatkowo, że decyzja ostateczna nie narusza art. 156 § 2 kpa bowiem z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wtedy, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organów administracyjnych podstawę prawną do podjęcia aktów mogących cofnąć skutki wywołane decyzją dotkniętą wadą nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zaskarżoną decyzją stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "[...]" na wskazanych w tej decyzji działkach.

Stwierdzenie nieważności nastąpiło na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a przepisami które rażąco naruszono w ocenie organu orzekającego były przepisy art. 63 § 2 ( w zw. z art. 64 § 2 kpa ), art. 33 § 1, art. 107 § 1 kpa.

Skład orzekający akceptuje ustalenia organów poczynione na podstawie akt postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji nr [...] i wniosek wyprowadzony z tych ustaleń, że naruszeniu uległy wskazane przepisy.

W związku z tym należy udzielić odpowiedzi na pytanie czy organ do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] skarżących R., był uprawniony do stwierdzenia tej nieważności z przyczyn innych niż wskazane we wniosku oraz czy wskazane naruszenia mają charakter rażących w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Odnośnie pierwszego przypadku należy jednoznacznie stwierdzić, że we wszczętej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ jest nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do zbadania czy decyzja objęta tym postępowaniem w dacie jej wydania nie była obciążona jedną lub wieloma wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. W wypadku ustalania istnienia chociażby jednej z przesłanek pozytywnych ustanowionych w art. 156 § 1 kpa organ orzekający zobowiązany jest wydać decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji objętej postępowaniem ( art. 158 § 1 ) chyba, że zachodzą okoliczności o których mowa w art. 156 § 2 kpa.

Oznacza to, że organ nie jest w postępowaniu o stwierdzeniu nieważności związany granicami żądania strony. Stwierdza on nieważność decyzji lub wydanie decyzji z naruszeniem prawa ( art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2) w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § 1 kpa, bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę ( por. II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32).

Odnośnie zakwalifikowania naruszenia art. 107 § 1, art. 33 § 1 i art. 63 § 2 kpa jako rażąco naruszających prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa należy przede wszystkim stwierdzić:

Pojęcie "prawa" w zwrocie "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć szeroko, jako obejmujące swoim zakresem przepisy prawa materialnego, procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym.

Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z myśl istnienia wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w wypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji ( tkwią w samej decyzji ).

W świetle powyższego zdaniem składu orzekającego Kolegium prawidłowo uznało, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji [...] doszło do rażącego naruszenia art. 33 § 1 i art. 63 § 2 kpa, a sama decyzja rażąco narusza art. 107 § 1 kpa.

Z art. 33 § 1 kpa jednoznacznie wynika, że pełnomocnikiem strony może być jedynie osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych skutkiem wniesienia wniosku ( podania ) nie odpowiadającego wymogom prawa powinny być czynności organu określone w art. 64 § 2 kpa, a niepodporządkowanie się wnoszącego podanie wezwaniu organu o którym mowa w tym przepisie skutkuje pozostawianiem wniosku ( podania bez rozpoznania ). Niedokonanie przez organ czynności o których mowa w art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 kpa i w zw. z art. 33 § 1 kpa jest rażącym naruszeniem tych przepisów.

Z kolei art. 107 § 1 kpa określa składniki decyzji, wśród których wymienia uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi więc integralną część decyzji i wyjątek od zasady sformułowanej w art. 107 § 1 kpa przewidziany w art. 107 § 4 kpa nie może być wykładany w sposób rozszerzający zgodnie z art. 107 § 4 kpa można odstąpić od uzasadnienia decyzji gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony, z tym że nie dotyczy to decyzji rozstrzygającej sporne interesy stron. W związku z tym słusznie Kolegium stwierdziło, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania co do zasady nie uwzględnia wniosku strony bowiem ustala warunki, których wniosek nie określa, a które musi spełnić strona.

W tej sytuacji brak uzasadnienia decyzji nr [...] stanowi rażące naruszenie art. 107 § 1 kpa.

W świetle powyższych rozważań skarga Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący R. i J. R., jak to wynika ze sprecyzowania przez J. R. skargi na rozprawie w dniu [...] roku, nie domagają się uchylenia rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie to, a mianowicie stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] jest zgodne z ich żądaniem.

Jednakże zdaniem skarżących stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] uzasadnia nie tylko wskazany przez organ art. 156 § 1 pkt 2 kpa ale również 156 § 1 pkt 1,3,4 i 5 kpa.

Z tego względu żądają oni uchylenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt, że wynika z niego brak podstaw wskazanych przez skarżących do stwierdzenia nieważności.

Zagadnienie sprowadza się więc do odpowiedzi czy sąd administracyjny może uchylić uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 1,3,4,5 kpa jako dodatkowej podstawy próbnej stwierdzenia nieważności decyzji nr [...].

Uzasadnienie jest jednym z licznych elementów decyzji określonych w art. 107 kpa tworzących jej strukturę i podlega łącznej ocenie przy badaniu legalności decyzji. Błędne uzasadnienie przenosi tę wadę na decyzję rozstrzygającą co do istoty.

W doktrynie i orzecznictwie w zasadzie nie ma sporu co do możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego samego uzasadnienia decyzji, jeżeli np. jego wywody są sprzeczne z rozstrzygnięciem sprawy.

W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji nie jest sprzeczne z rozstrzygnięciem, a zdaniem skarżących jego wadliwość polega na nieuwzględnieniu wskazanych przez nich podstaw nieważności decyzji, niezależnych do przyjętej przez organ podstawy – art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zdaniem składu orzekającego uchylenie uzasadnienia decyzji po to by organ administracji publicznej naprawił błąd ( przy teoretycznym założeniu słuszności zarzutów skarżących ), zamieszczając w uzasadnieniu wydanej ponownie decyzji właściwą argumentację, rodzi niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne.

W świetle skargi i jej doprecyzowania skarżący w istocie wnoszą o uchylenie uzasadnienia w tej części w której organ nie dopatrzył się przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 5 kpa.

Skarżący bowiem nie kwestionuje ustalonej przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Konsekwencją uwzględnienia żądania skarżących byłoby niewzruszenie przez sąd zaskarżonej decyzji, stałaby się ona prawomocna, a ponowna decyzja organu byłaby dotknięta nieważnością ( art. 156 § 1 pkt 3 kpa.). Należy także podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA z 10.12.2004 - GSK 775/04, że dodatkowo zaistniałaby w sprawie kolizja pomiędzy skutkami wynikającymi z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, a związaniem organu oceną prawną sądu i jego wskazaniami co do dalszego postępowania ( art. 153 ppsa).

Ta argumentacja prowadzi do wniosku, że uprawnienia kasacyjne sądu administracyjnego nie dopuszczają możliwości uchylenia części uzasadnienia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu zamieszczenia w ponownie wydanej decyzji dodatkowych przesłanek nieważnościowych.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę R. i J. R.