III SAB/Gl 243/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-11-07	
Data wpływu	2023-09-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Anna Apollo /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Herman
Marzanna Sałuda	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 519/24	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 4 ust. 1 pkt 4; art. 10 ust. 1; art. 13; art. 15 ust. 2;; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 149 par. 1 pkt 3 i par. 1a; art. 149 par. 2; art. 151; art. 161 par. 1 pkt 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do załatwienia sprawy; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Pismem z 19 maja 2023 r. M. P. ( dalej określany jako Wnioskodawca lub Skarżący)zwrócił się do Wojewody Śląskiego o nadesłanej drogą elektroniczną skanów orzeczeń dyscyplinarnych Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przez Wojewodzie Śląskim, zapadłych w pierwszym kwartale 2023 r. i wymierzających nauczycielom karę dyscyplinarną.

Pismem z 23 maja 2023 r. Zastępca Dyrektora Biura Wojewody przekazał wniosek [...] Kuratorowi Oświaty celem przygotowania projektu odpowiedzi. Z kolei ten ostatnio organ stwierdził ze żadna informacja ma charakter informacji przetworzonej i zasugerował, by wezwać Wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udzieleniem tej informacji.

Ostatecznie, po wymianie kolejnych pism pomiędzy organami, wezwaniem z 29 czerwca 2023 r. podpisanym przez Wicewojewodę a doręczonym 4 lipca 2023 r. zobowiązano Wnioskodawcę do wykazania w termie 14 dni od doręczenia wezwania, że udostępnieni żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego – pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji.

20 lipca 2023 r. do Wojewody – [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęła skarga Wnioskodawcy na bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej żądanej we wniosku z 19 lipca 2023 r.

Zarzucono w niej organowi naruszenie:

1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w [pic]postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez [pic]jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, [pic]co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;

2. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,

3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest [pic]udostępniona w terminie określonym w ust. 1, a podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o zasadzenie zasądzenie od organu na moją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenia określonej sumy pieniężnej.

Argumenty na poparcie skargi przytoczono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie.

W opinii Organu wnioskowana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, a jej przygotowanie wymagałoby dużego nakładu pracy. Jak wynika z dokumentów Kuratorium pismo zawierające wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej. zostało doręczone Skarżącemu drogą mailową 4 lipca 2023 r. W związku z tym, że nie ustosunkował się do wezwania, Organ po analizie uznał, że udostępnienie wnioskowanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i w dniu 1 sierpnia 2023 r. podjął decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Decyzja została podpisana przez Wojewodę Śląskiego i przekazana Skarżącemu za pomocą platformy e-PUAP (skan). Ze względu na problem techniczny z wygenerowaniem podpisu elektronicznego, papierowy oryginał decyzji dodatkowo został wysłany listem poleconym za potwierdzeniem odbioru, który został doręczony 4 sierpnia 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej jako P.p.s.a.), zgodnie, z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Na wskazanej podstawie prawnej Sąd rozpoznał niniejszą sprawę.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Po drugie, w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2020 r. II OPS 5/19 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, dotyczącej niedopuszczalności zaskarżenia bezczynności organu administracji po zakończeniu postępowania administracyjnego, należy zauważyć, że istotną dla rozważenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest data wniesienia skargi.

W rozpatrywanej sprawie skarga została wniesiona 20 lipca 2023 r. Natomiast decyzja Wojewody Śląskiego została wydana 1 sierpnia 2023 r. i doręczona Skarżącemu 4 sierpnia 202 3r. Zatem niewątpliwie w dacie wniesienia skargi postępowanie o udzielenie informacji publicznej nie było ostatecznie załatwione. Dlatego skargę nalało uznać za dopuszczalną.

Dalej należy wskazać, że o ile przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia "bezczynności", to pojęcie to zostało zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

W analizowanej sprawie Skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jednolity dz. U. z 2020 r. poz. 2176 , dalej określanej skrótem, u.d.i.p.). Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Rolą Sądu w sprawie bezczynności jest ocena, czy adresat wniosku podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Wśród tych czynności jest weryfikacja wniosku w celu stwierdzenia, czy żądana informacja jest informacja publiczną, czy adresat wniosku jest w jej posiadaniu, czy jest zobowiązany do jej udzielenia, czy też nie jest to informacja publiczna.

Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że jest nią każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji, nie zaś sam formalnie sporządzony dokument. To zawarta w dokumencie treść stanowi informację publiczną.

Dalej zauważyć należy, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek nastąpi bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1) jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1; podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informacje, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Analiza powyższych regulacji wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, kształtujących wymogi formalne wniosków, terminy załatwienia spraw. Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny, jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialno-prawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności (por. wyrok WSA w Poznaniu, z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 72/14). Wreszcie, co istotne z punktu widzenia sporu zarysowanego w rozpoznawane sprawie, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w świetle art. 16 ust. 2 u,d,i,p, stosuje się tylko do decyzji.

Wobec powyższego o bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej można mówić tylko z uwzględnieniem wyżej wskazanych terminów. Ponadto, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2012 r. (I OSK 1177/12): " Z bezczynnością organu na gruncie powołanej ustawy mamy do czynienia tylko wtedy, gdy organ posiadając określoną informację nie udostępnienia jej, nie wydaje też decyzji o odmowie udostępnienia’’. Okoliczności zwalniające organ z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny.

W okolicznościach faktycznych sprawy organ uznał, że żądana przez Skarżącego informacja jest informacja publiczną. W konsekwencji winien był udzielić jej w terminie 14. Jeśli nie było to możliwe, winien był przed upływem terminu powiadomić Skarżącego o przyczynach uniemożliwiających dochowanie terminu. I przedłużyć go, lecz nie więcej, niż do dwóch miesięcy liczonych od daty wpływu wniosku.

Analiza akt sprawy wskazuje, że Skarżący nie został powiadomiony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i przyczynach tego przedłużenia. Wezwanie Skarżącego po upływie terminu 14 dni od dnia złożenia wniosku o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udzieleniem mu, w ocenie organu, informacji przetworzonej, nie sanuje bezczynności organu. Nie ma też wpływu na ocenę stanu bezczynności organu nieudzielenie przez Skarżącego odpowiedzi na to wezwanie. Podobnie, jak kwestia tego, kto był faktycznym posiadaczem żądanej informacji publicznej, Wojewoda Śląski czy [...] Kurator Oświaty. Który, w świetle art. 4 ust. 1 pkt4 u.d.i.p. mógłby być zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...):

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z kolei z art. 149 § 1a P.p.s.a. wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Za rażące naruszenie prawa należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Za wyczerpujące powyższe pojęcie przyjdzie uznać stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia."

Postępowaniu organu w niniejszej sprawie można zarzucić rażące naruszenie prawa. Wprawdzie organ nie pozostawił wniosku Skarżącego bez odpowiedzi. Wezwał go, choć niewątpliwie z przekroczenie terminu, do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udzieleniem żądanej informacji. Jednak, biorąc pod uwagę, ze zobowiązanym do udzielenia informacji by organ administracji rządowej, któremu zasady udzielania informacji powinny być znane, w szczególności zaś terminy procedowania wniosków. Wystosowanie do Skarżącego wezwania półtora miesiąca po jego wpływie do organu, chociaż już pod koniec maja, a wiec przez upływem terminu do udzielenia informacji publicznej organ uznał, że informacja ma charakter informacji przetworzonej przemawia o rażącym naruszeniu przez organ prawa. Chociaż wpływie skargi i niezwłocznie po upływie wyznaczonego Skarżącemu terminu, sprawa została załatwiona, to jednak te okoliczności nie wpływają na ocenę zachowania organu. W zaistniałej sytuacji można zatem uznać, że wniosek wprawdzie nie został zignorowany, ale wystąpiło zaniechanie ze strony organu polegające na niezawiadomieniu go o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie oraz na nieprzedłużeniu terminu załatwienia wniosku.

Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. stwierdził, ze organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do kwestii zasądzenia na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej wskazać należy, że pełni ona wobec strony postępowania funkcję kompensacyjną, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty materialnej lub niematerialnej) jakich doznał skarżący na skutek bezczynności organu, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wnoszonej skargi. Sąd okoliczności takich się nie dopatrzył, zaś Skarżący ich nie wskazał. Podkreślić należy, że przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter fakultatywny i to sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy uzasadnione jest nałożenie grzywny w tym trybie. Okoliczności niniejszej sprawy zastosowania tego środka nie uzasadniają.

Dlatego w tym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

Ponieważ organ 1 sierpnia 2023r. wydał decyzję odmawiającą Skarżącemu udzielenia żądanej informacji publicznej Sąd w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku w określonym terminie umorzył postępowania jako bezprzedmiotowe na podstawie 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.