Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 200/24 w sprawie ze skargi W. D. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie" albo "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z dnia 1 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 200/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. D. (dalej także jako "wnioskodawca" albo "skarżący") na bezczynność Komendanta Głównego Policji (dalej także jako "organ" albo "skarżący kasacyjnie organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej:

1) zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku W. D. z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3) zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. wnioskodawca wystąpił, za pośrednictwem poczty elektronicznej, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej "u.d.i.p.", do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, to jest Planu Kontroli Biura Kontroli Komendy Głównej Policji na rok 2024.

W dniu [...] stycznia 2024 r. organ, za pośrednictwem poczty elektronicznej, poinformował wnioskodawcę, że zakres podmiotowy wniosku wykracza poza sprawy publiczne, o których mowa w u.d.i.p. Plan Kontroli jest wewnątrzorganizacyjnym dokumentem Biura Kontroli KGP, którego treść nie obejmuje przebiegu, wyniku czy efektu konkretnej kontroli, tym samym nie stanowi on informacji publicznej udostępnianej na wniosek w trybie rzeczonej ustawy.

Pismem z dnia [...] marca 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej podnosząc zarzuty naruszenia:

a) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

b) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek;

c) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez zaniechanie udostępnienia informacji publicznej, polegające na udzieleniu na prawidłowo złożony wniosek niejasnej oraz wymijającej odpowiedzi.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że art. 6 ust 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Wśród tych rodzajów ustawodawca wskazał m.in. zamierzenia podjęcia czynności przez organy administracji publicznej, treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć oraz dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy - art. 6 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie skarżącego zatwierdzony plan kontroli przez organ na dany rok stanowi zatem dokument podlegający udostępnieniu. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przedstawił wybrane orzeczenia sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując m.in., że Plan Kontroli Biura Kontroli Komendy Głównej Policji nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu przepisów u.d.i.p., a dokumentem wewnętrznym, roboczym. Wprawdzie dokument ten został "zatwierdzony" przez Zastępcę Komendanta Głównego Policji ale de facto nie został przez niego podpisany, bowiem znak graficzny w postaci pieczęci oraz nieczytelny podpis na niej nie spełnia wymogów w zakresie prawidłowości składania podpisu.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił wniesioną skargę.

W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że w art. 6 u.d.i.p. ustawodawca wskazał kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Walor informacji publicznej należy przyznać treści dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.

Sąd meriti podkreślił, że Komendant Główny Policji był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Wobec powyższego należało odnieść się do charakteru żądanych przez skarżącego informacji. Co istotne, skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej wytworzonej przez pracowników Biura Kontroli Komendy Głównej Policji, zatwierdzonej przez Komendanta Głównego Policji o nazwie "Plan Kontroli Biura Kontroli Komendy Głównej Policji na rok 2024" i dokument ten istnieje. Dokument ten przedstawia tematy kontroli, rodzaje i formy kontroli oraz nazwy podmiotów kontrolowanych, którymi są jednostki organizacyjne Policji i ich poszczególne Wydziały na terenie całego kraju, w zakresie podejmowanych przez nie: czynności procesowych dochodzeniowo-śledczych, operacyjno-rozpoznawczych w oparciu o nowe regulacje prawne, jakości realizowania zadań przez te jednostki Policji, prawidłowości stosowania środków przewidzianych prawem dla funkcjonariuszy Policji, sposobu wdrożenia poleceń Komendanta Głównego Policji w tych jednostkach, prawidłowości stosowania procedur i przepisów co do wykorzystania środków będących w ich dyspozycji stosowanych wobec adresatów zadań Policji, oceny prawidłowości gospodarnego i celowego dysponowania środkami publicznymi w ramach zamówień publicznych.

Jak wskazał dalej Sąd pierwszej instancji osią sporu w niniejszej sprawie jest ocena charakteru dokumentu, czy należy zakwalifikować go jako informację publiczną. Regulacja art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, wśród których znalazły się m.in. zamierzenia podjęcia czynności przez organy administracji publicznej, treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć oraz dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Plan kontroli na dany rok, który został zatwierdzony przez organ, jak w niniejszej sprawie, nie ma w ocenie Sądu pierwszej instancji charakteru dokumentu roboczego, a odnosi się do sfery faktów. Powszechną praktyką jest także publikowanie na stronach BIP organów władzy wykonawczej planów kontroli nie tylko wobec podmiotów administrowanych, lecz także wobec jednostek podległych będących organami administracji, czy też jednostkami pomocniczymi. W stanie faktycznym sprawy żądany przez skarżącego "Plan kontroli" nie został udostępniony na stronie BIP. Zatwierdzony "Plan Kontroli Biura Kontroli Komendy Głównej Policji na rok 2024" to dokument ustalony przez organ zawierający opisy i informacje na temat struktury i organizacji systemu kontroli urzędowej, szczegółowy zakres i cele poszczególnych kontroli, jakie mają być przeprowadzane w danym okresie w poszczególnych jednostkach podległych. W ocenie Sądu pierwszej instancji żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieściło się w obszarze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a więc bezspornie również informacja o wewnętrznym funkcjonowaniu jednostek Policji, w tym o kontrolach dotyczących obszarów działań tych jednostek wobec administrowanych. Ponadto, zgodne z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Z kolei dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy - art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zatem zatwierdzony plan kontroli na dany rok stanowi dokument podlegający udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Wobec spełnienia przesłanki przedmiotowej Sąd pierwszej instancji odniósł się następnie do pojęcia bezczynności organu administracji, które zostało zdefiniowane jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a.", lub przepisach szczególnych, ani w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, że organ jest bezczynny jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. jeżeli adresat wniosku dysponuje żądaną informacją, winien ją udostępnić w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Z kolei art. 7 u.d.i.p. wskazuje na sposób udostępnienia w drodze, m.in. ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (art. 7 pkt 1 u.d.i.p.). Art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Zatem a contrario informacja udostępniona w takim Biuletynie nie podlega udostępnieniu na wniosek, czyli wnioskowy tryb jej udostępnienia nie znajduje zastosowania.

Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Ponadto, w myśl § 2 P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Sąd meriti wskazał, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, udostępnianej na wniosek, polega więc na tym, że podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej (art. 14 u.d.i.p.), takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 i art. 17 u.d.i.p). Natomiast, w odniesieniu do informacji udostępnianej w trybie bezwnioskowym można rozważać bezczynność organu wyłącznie wówczas, gdy - wbrew zasadzie informowania sprzyjającej urzeczywistnieniu dostępu do informacji publicznej - nie udziela on zainteresowanemu wskazówek, umożliwiających pozyskanie oczekiwanej informacji na oficjalnych stronach urzędowych we własnym zakresie. Taka sytuacja nie miała w ocenie Sądu pierwszej instancji miejsca w opisanym stanie faktycznym. Mając jednakże na uwadze powyższe ustalenia świadczące o tym, że organ nie dochował terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ani formy z art. 14 u.d.i.p., zarzut bezczynności należało uznać za uzasadniony.

Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. – Sąd pierwszej instancji, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego, bowiem zachowanie organu wynikało z błędnej wykładni przepisów. Sąd meriti wziął pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 675/12). Taka sytuacja, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, podnosząc zarzuty naruszenia:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do wadliwej kontroli działalności organu administracji, tj.: art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. przez błędne uznanie, iż Komendant Główny Policji pozostaje w bezczynności, co do wniosku skarżącego, a co za tym idzie zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, podczas gdy Komendant Główny Policji nie pozostaje w bezczynności albowiem żądana przez skarżącego informacja nie może być udostępniona, gdyż nie stanowi ona informacji publicznej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.);

2) prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz w zw. z art. 6 pkt 4 lit. a tiret drugi u.d.i.p. przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że żądana informacja, o której mowa we wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest informacją publiczną, tj.: że Plan Kontroli Biura Kontroli Komendy Głównej Policji jest dokumentem urzędowym, bowiem m.in. został zatwierdzony przez organ, podczas, gdy dokument ten nie został ani zatwierdzony ani też podpisany przez organ Policji lub uprawnionego funkcjonariusza publicznego, a ponadto - w zakresie kontroli - Plan Kontroli nie jest dokumentem, o którym mowa w art. 6 pkt 4 lit. a tiret drugi (art. 174 pkt 1 P.p.s.a).

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że nie pozostaje w bezczynności, albowiem Plan Kontroli - wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - jest dokumentem wewnętrznym. Dokument ten w ocenie organu podpadałby pod pojęcie informacji publicznej tylko wówczas gdyby przybrał postać dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten wymaga, aby treść oświadczenia woli lub wiedzy została podpisana przez funkcjonariusza publicznego oraz skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Żądany dokument ww. cech nie spełnia. Wprawdzie, jak argumentował organ, Plan Kontroli został "zatwierdzony" przez Zastępcę Komendanta Głównego Policji ale de facto nie został przez niego podpisany, bowiem znak graficzny w postaci pieczęci oraz nieczytelny podpis na niej nie spełnia wymogów w zakresie prawidłowości składania podpisu. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z 30 grudnia 1993 r. (sygn. akt III CZP 146/93) organ stwierdził, że podpis powinien umożliwiać identyfikację autora. Tymczasem widniejący na pierwszej stronie Planu Kontroli znak jest jedynie ewentualnie "parafą" i nie ma znaczenia, że został postawiony na imiennej pieczęci. Powyższe oznacza, że Plan Kontroli nie został ani zatwierdzony, ani też podpisany przez Komendanta Głównego Policji lub innego uprawnionego funkcjonariusza publicznego. Nie został też skierowany do innych podmiotów ani załączony do akt jakichkolwiek spraw. Plan Kontroli - jak sama nazwa wskazuje - jest planem przygotowań do podjęcia określonych działań kontrolnych, które mają być dopiero podjęte, a zatem na tym etapie nie jest to dokument o faktach, jak twierdzi Sąd pierwszej instancji. Dokumentem o faktach dotyczących kontroli będzie dopiero raport lub protokół z przeprowadzonych kontroli a nie kontroli planowanych. Skarżący kasacyjnie organ wskazał nadto, że w świetle art. 6 pkt 4 lit. a tiret drugi – w zakresie kontroli – dokumentem urzędowym jest dopiero "dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających". Inaczej mówiąc, w zakresie kontroli dokumentem urzędowym będzie dokument wytworzony w toku danej kontroli lub stanowiący jej podsumowanie np. protokół z wykonania tej kontroli, który to przybiera postać dokumentu urzędowego, choćby przez jego zatwierdzenie i podpisanie przez uprawnionego funkcjonariusza. Natomiast sam Plan Kontroli jest dokumentem roboczym i wyznacza pewne kierunki działania oraz metodykę prowadzenia kontroli i co istotne nie jest de facto wiążący dla organów Policji ale ma charakter pomocniczy dla określenia porządku prowadzenia kontroli i który jest też projektem działania a nie np. jego rezultatem.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Wymaga odnotowania, że skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. Jeżeli w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, to co do zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty zrelatywizowane do przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod hipotezę stosowanej normy prawa materialnego. Ta zasada nie ma jednak bezwzględnego charakteru (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2024 r.; sygn. akt III OSK 6009/21).

W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania są ze sobą ściśle związane i oscylują wokół kwestii charakteru dokumentu objętego wnioskiem dostępowym skarżącego.

W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 listopada 2024 r. (sygn. akt III OSK 719/24). Podkreślić w tym miejscu należy, że stanowisko Sądu odwoławczego wyrażone zostało w sprawie zainicjowanej skargą W. D. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, to jest Planu Kontroli Biura Kontroli Komendy Głównej Policji w Warszawie na rok 2023.

Mając na uwadze treść podniesionych zarzutów kasacyjnych w warstwie opisowej jak i ich uzasadnienie skonstatować należy, że skarżący kasacyjnie organ utożsamia w istocie pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. z informacjami wymienionymi w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tej ustawy, to jest danymi publicznymi w postaci treści i postaci dokumentów urzędowych. Inny rodzaj informacji zawartej w dokumencie, który nie odpowiada cechom dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. skarżący kasacyjnie organ traktuje bowiem jako "dokument wewnętrzny" lub "roboczy". Tym samym za takowy uznaje "Plan Kontroli Biura Kontroli Komendy Głównej Policji na 2024 rok".

Poglądy skarżącego kasacyjnie organu na tle powołanych w skardze kasacyjnej przepisów zamieszczonych w u.d.i.p. w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy za chybione.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że dla oceny czy dana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie ma większego znaczenia, czy jej treść jest utrwalona w dokumencie, który nosi cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Wymienienie danych publicznych zawartych w dokumentach urzędowych w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. jest tylko jednym z wielu rodzajów informacji publicznej. Dodatkowo w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd co do przykładowego charakteru regulacji art. 6 u.d.i.p. na co wprost wskazuje zawarty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Co istotne, wprowadzenie do u.d.i.p. art. 6 określającego rodzaje informacji publicznej pozwala na zminimalizowanie uznaniowości podmiotów dysponujących informacjami publicznymi w procesie weryfikacji zasadności i dopuszczalności ich udostępniania. Oznacza to, że żądanie udostępnienia konkretnie wskazanej w treści art. 6 u.d.i.p. informacji statuuje po stronie podmiotu ją posiadającego (adresata wniosku dostępowego) obowiązek jej przekazania. Umożliwia to szybsze zajęcie przez zobowiązany podmiot stanowiska, a co za tym idzie – pełniejszą realizację celu ustawy. Z drugiej strony, wyraźne wskazanie przedmiotowego zakresu informacji podlegających udostępnieniu ułatwia realizację praw podmiotowych zainteresowanych jednostek (zob. w powyżej przedstawionej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2024 r.; sygn. akt III OSK 2499/22). Powyższe nie oznacza jednak, że informacja, która nie może być przyporządkowana do katalogu z art. 6 u.d.i.p. jest informacją nie mającą charakteru publicznego, a zatem wywody organu o kwalifikacji Planu Kontroli jako dokumentu nie posiadającego cech dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.i.d.p. nie podważają oceny Sądu pierwszej instancji, że dokument ten zawiera treści odpowiadające informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. W tym zakresie wymaga odnotowania, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał na przykładowy charakter art. 6 u.i.d.p. i ocenił, że żądanie wniosku "[...] [m]ieściło się w obszarze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a wiec bezspornie również informacja o wewnętrznym funkcjonowaniu jednostek Policji, w tym o kontrolach dotyczących obszarów działań tych jednostek wobec administrowanych [...]". Podkreślenia wymaga, że dopiero w dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji ocenił dokument objęty treścią wniosku dostępowego jako dokument urzędowy i nawiązał do art. 6 ust. 1 pkt 4 i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Był to jednak jedynie dodatkowy argument przemawiający za uznaniem, że w rozpoznawanej sprawie chodziło o informację publiczną. Zresztą argument ten poczytać należy jako w pełni trafny. Z kolei podważanie w skardze kasacyjnej prawidłowości podpisu Zastępcy Komendanta Głównego Policji nadinspektora D. A. na Planie Kontroli z odwołaniem się do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 30 grudnia 1993 r. (sygn. akt III CZP 146/93), dotyczącej podpisu wystawcy weksla jest daleko idącym nieporozumieniem. W przedmiotowej uchwale nie przesądzono bowiem o nieskuteczności "parafy" wskazując jedynie, że podpis nieczytelny powinien być złożony w formie zwykle używanej przez wystawcę weksla.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można nadto podzielić argumentacji skarżącego kasacyjnie organu, że dokument objęty żądaniem dostępowym odpowiada doktrynalnemu pojęciu "dokumentu wewnętrznego". Wyjaśnić w tym miejscu należy, że pojęcie "dokumentu wewnętrznego", do którego nawiązał organ będący adresatem wniosku dostępowego wypracowane już w początkowym okresie stosowania u.d.i.p. w doktrynie prawa (zob. w tej materii: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 19 i 23) zostało zaakceptowane także przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. akt P 25/12; publ. OTK-A z 2013 r. nr 8, poz. 122) wyjaśnił, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również zwraca się uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem na przykład:

- wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 25 marca 2014 r.; sygn. akt I OSK 2320/13);

- korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 września 2012 r.; sygn. akt I OSK 1203/12, z dnia 25 marca 2014 r.; sygn. akt I OSK 2320/13, z dnia 31 lipca 2014 r.; sygn. akt I OSK 2770/13, z dnia 18 września 2014 r.; sygn. akt I OSK 3073/13 oraz z dnia 15 lipca 2021 r.; sygn. akt III OSK 3335/21).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu." (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r.; sygn. akt I OSK 851/10). Organy władzy publicznej przed podjęciem decyzji i działań zbierają bowiem niezbędne informacje, uzgadniają stanowiska, wytwarzając w toku tych działań dokumenty robocze. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne", służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę lecz nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy. Nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu i nie stanowią informacji publicznej. Podkreślenia w tym miejscu wymaga wskazanie, że o ile u.d.i.p. daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) będą związane z powstaniem informacji publicznej.

Reasumując powyższe zapatrywania stwierdzić należy, że Plan Kontroli Biura Kontroli KGP na rok 2024 nie może być uznany za dokument mający charakter dokumentu wewnętrznego. Jest to bowiem oficjalny dokument określający zadania Biura Kontroli zatwierdzony przez wskazanego przełożonego. Nie ma zatem jakichkolwiek podstaw aby uznać, że jest to dokument roboczy, notatka, projekt wytworzony na wcześniejszym etapie jego opracowywania. Dokument ten przedstawia wprost plan działań kontrolnej jednostki organu wobec jego jednostek podległych. Informacja ta wprawdzie dotyczy wewnętrznej struktury organu niemniej wskazuje na jego organizację w zakresie realizacji zadań publicznych.

Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o jej oddaleniu.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.