II GSK 1996/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-05-16	
Data wpływu	2023-10-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Skoczylas /sprawozdawca/
Małgorzata Rysz
Zbigniew Czarnik /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6209 Inne o symbolu podstawowym 620	
Sygn. powiązane	III SA/Łd 233/23	
Skarżony organ	Inspektor Sanitarny	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 233/23 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2023 r. nr ŁPWIS.NSHŚ.906.7.2019.TP w przedmiocie zezwolenia na ekshumację zwłok oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 233/23, po rozpoznaniu skargi G. B. na decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2023 r., w przedmiocie zezwolenia na ekshumację zwłok, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wieluniu z dnia 31 października 2019 r., nr PSSE.SHŚr-HK.4704-16-5/19.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 887; dalej: CmU lub ustawa o cmentarzach) poprzez przyjęcie, że przepis ten nakłada na inspektora sanitarnego obowiązek ustalenia, własnym działaniem, pełnego grona osób uprawnionych do "wyrażenia zgody na ekshumację - a więc kręgu wszystkich stron postępowania - i udokumentowanie w aktach sprawy poczynionych w tym zakresie ustaleń", a także obowiązek zebrania od tych osób "wyraźnej zgody lub wyraźnego sprzeciwu w formie stosownego oświadczenia";

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 CmU polegające na tym, że wskutek dokonanej przez Sąd I instancji wadliwej wykładni art. 15 ust. l pkt 1, Sąd wadliwie uznał za naruszenie prawa materialnego, nieustalenie przez organ wykazu wszystkich osób uprawnionych do pochówku, a tym samym do złożenia wniosku o ekshumację, gdyż zdaniem Sądu I instancji cyt. "(...) jednoznaczne ustalenie kręgu osób uprawnionych do wyrażenia zgody na ekshumację - a więc kręgu wszystkich stron postępowania - i udokumentowanie w aktach sprawy poczynionych w tym zakresie ustaleń'', a także cyt.: "(...) wyrażenie przez każdą ze stron wyraźnej zgody lub wyraźnego sprzeciwu w formie stosownego oświadczenia ..." - choć w istocie ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie nakłada na inspektora sanitarnego obowiązku dokonywania ustaleń w tym zakresie, jednoznacznie wskazując w art. 15 ust. l pkt 1 CmU oraz w przepisach wykonawczych, co jest konieczne i jednocześnie wystarczające do wydania przez inspektora sanitarnego zezwolenia na ekshumację;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez wskazanie tego przepisu jako stanowiącego podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, przy jednoczesnym pominięciu wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na czym w istocie polegała nieprawidłowa wykładnia art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 CmU dokonana przez organy Inspekcji Sanitarnej w uchylonych decyzjach;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wskazanie tego przepisu jako stanowiącego podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji przy jednoczesnym zaniechaniu przez Sąd wskazania które przepisy postępowania zostały w ocenie Sądu przez organy naruszone, co oznacza, że Sąd bezpodstawnie uznał, iż organy dopuściły się innego naruszenia przepisów postępowania;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 1 p.p.s.a. polegające na:

a) braku spójnej argumentacji umożliwiającej instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, tj. niewskazanie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które przepisy postępowania zostały przez organy Inspekcji Sanitarnej naruszone i to w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, czyli polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej wyroku;

b) braku jasnych wskazań co do dalszego postępowania, co praktycznie uniemożliwia wydanie zgodnej z prawem decyzji w przedmiotowej sprawie przy ponownym jej rozpatrywaniu przez organ I i II instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Przedstawiona istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W tym miejscu zauważyć należy, że problem prawny objęty zarzutami skargi kasacyjnej w zbliżonym stanie faktycznym był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sadu Administracyjnego m.in. w wyroku NSA z 5 października 2021 r., sygn. II GSK 1275/21; w wyroku NSA z dnia 14 lipca 2020 r., II OSK 621/20; w wyroku NSA z 22 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1620/08 (te i kolejne powoływane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty wyrażone w uzasadnieniach wspomnianych wyroków, uznając że są one trafne również na gruncie tej sprawy.

Przede wszystkim stwierdzić należy, iż pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wskazane zarzuty nie są jednak zasadne.

Podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw większości pozostałych zarzutów kasacyjnych z zakresu prawa materialnego i procesowego, było kwestionowanie prawidłowości przyjęcia, że prawo do ekshumacji zwłok (szczątków) jest prawem wspólnym wszystkich osób bliskich zmarłego, bowiem stanowi dobro osobiste każdej z tych osób, a art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach ma charakter jedynie administracyjno-porządkowy i nie kreuje "pierwszeństwa" określonych osób bliskich zmarłemu przed innymi do decydowania o przeniesieniu zwłok (szczątków zmarłego) w inne miejsce, tak więc decyzja w tej materii powinna nastąpić poprzez konsensus, z tym że w braku porozumienia uprawnieni mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zaistniałego sporu dotyczącego wykonywania wspólnego prawa.

Odnosząc się do wskazanej kwestii należy podkreślić, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do zaakceptowania jest stanowisko skarżącego kasacyjnie organu dotyczące kolejności osób uprawnionych do pochówku. Stosownie bowiem do treści art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach, ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego. Natomiast stosowanie zaś do treści art. 10 ust. 1 ustawy, prawo do pochowania zwłok, o których mowa w powołanym art. 15 ust. 1 pkt 1, ma co do zasady najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie: pozostały małżonek/małżonka, krewni zstępni, krewni wstępni, krewni boczni do czwartego stopnia pokrewieństwa oraz powinowaci w linii prostej do pierwszego stopnia. Ponadto przepis ten stanowi, że prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego się dobrowolnie zobowiążą. Pamiętać przy tym należy, że prawo do pochowania nie wygasa z momentem pochowania zwłok, a zakres tego prawa obejmuje również domaganie się ekshumacji w celu pochowania zwłok w innym stosownym miejscu (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 1965 r., I CR 464/64, LEX nr 259).

Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że prawo do pochowania zwłok osoby bliskiej, jak również uprawnienie do żądania ekshumacji, są uznawane za element szerszego prawa związanego z dobrem osobistym, którym jest kult pamięci osoby zmarłej (por. wyrok SN z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt II CSK 30/19).

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji słusznie przyjął także, że podmioty należące do katalogu z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach, z mocy ustawy należą do kręgu stron postępowania o wydanie zezwolenia na ekshumację zwłok lub szczątków zmarłego. Na marginesie należy też zauważyć, iż ewentualne ich pominięcie w tym postępowaniu - w razie późniejszego zgłoszenia żądania wznowienia (art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, powoływanej dalej jako: k.p.a.) w wymaganym terminie – może skutkować wznowieniem tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2621/18).

Zauważyć przy tym należy, że prawo do ekshumacji zwłok (szczątków) jest prawem wspólnym wszystkich osób bliskich zmarłego, bowiem stanowi dobro osobiste każdej z tych osób, a art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach ma charakter jedynie administracyjno-porządkowy i nie kreuje "pierwszeństwa" określonych osób bliskich zmarłemu przed innymi do decydowania o przeniesieniu zwłok/szczątków. Pierwszeństwa takiego nie można się dopatrzeć w konstrukcji prawnej powołanego wyżej artykułu ustawy o cmentarzach. Reasumując stwierdzić należy, że przepis art. 10 ust. 1 zdanie ostatnie ustawy o cmentarzach stanowi, że prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą. Zatem w kontekście tego uregulowania nie można wykluczyć, że także inne osoby mogą być uprawnione do pochowania zwłok, a co zatem idzie legitymowane również do wystąpienia z wnioskiem o ich ekshumację, na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Okoliczność ta musi każdorazowo podlegać wnikliwej ocenie organu administracji.

W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że organ skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje organ skarżący kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do uwag zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy także podkreślić, iż wskazania co do dalszego postępowania są immanentnie związane z wyrażoną w wyroku ocena prawną. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów w sprawie, a wskazania stanowią konsekwencję tej oceny. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym w postępowaniu administracyjnym w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić trzeba, że art. 153 p.p.s.a. zawiera postanowienie o wiążącym charakterze "wskazań co do dalszego postępowania", jako drugiego - obok oceny prawnej - elementu wiążącego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. "Wskazania co do dalszego postępowania powinny zostać sformułowane w sposób niewątpliwy oraz niewymagający i niedopuszczający domysłów czy też interpretacji. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak, aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie wyroku, z którego wskazań co do dalszego postępowania trzeba i należy tylko się domyślać." (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 2, str. 550, Nb 26). Uzasadnienie wyroku, które nie zawiera niezbędnych i jasnych wskazań co do dalszego postępowania administracyjnego, narusza postanowienia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 września 2005 r., FSK 2033/04, Lex 173169).

Wytyczne co do dalszego postępowania nie oznaczają jednak, że Sąd ma obowiązek sporządzenia planu czynności postępowania, jakie organ ma podjąć, np. w zależności od możliwego zachowania strony w postępowaniu. To organ, dążąc do wykonania wytycznych Sądu, na decydować, jakie czynności postępowania powinien podjąć w celu zastosowania się do oceny prawnej, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. Organ powinien też wiedzieć, że w ramach oceny dowodów ocenia nie tylko zebrany materiał dowodowy, ale także np. przesłuchanie strony, czy odmowę przedstawienia dowodów.

Obowiązkiem organu jest jednak wskazanie faktów, jakie mają być udowodnione, dowodów, jakie należy przeprowadzić i podjęcie czynności zmierzających do ich przeprowadzenia, w ramach uprawnień i obowiązków procesowych organu (art. 77 i art. 80 k.p.a.).

Zdaniem NSA wystarczająco jasno i konkretnie wyrażonych wskazań co do dalszego postępowania nie zabrakło w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji.

Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.