Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Katarzyna Marasek-Zybura Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2026 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Powiatu Wielickiego z dnia 7 kwietnia 2025 r. Nr XI/95/2025 w sprawie określenia zadań Powiatu Wielickiego z zakresu rehabilitacji osób niepełnosprawnych i wysokości środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przeznaczonych na te zadania w roku 2025 oddala skargę.

Rada Powiatu Wielickiego, działając na podstawie m.in. art. 35a ust. 3 i art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 44 z późn. zm.) – dalej "ustawa o rehabilitacji" podjęła w dniu 7 kwietnia 2025 r., nr XI/95/2025 uchwałę w sprawie określenia zadań Powiatu Wielickiego z zakresu rehabilitacji osób niepełnosprawnych i wysokości środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przeznaczonych na te zadania w roku 2025.

Uchwała otrzymała następujące brzmienie:

§ 1. Określa się zadania zgodnie z załącznikiem do niniejszej uchwały, na które przeznacza się środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przypadające według algorytmu w 2025 roku, realizowane przez Powiat Wielicki.

§ 2. Upoważnia się Zarząd Powiatu Wielickiego do dokonywania zmian wysokości środków PFRON przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań oraz podziału dodatkowych środków otrzymanych z Funduszu w obrębie zadań określonych uchwałą.

§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu Wielickiego.

§ 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Podział zadań wraz z przeznaczonymi na nie środkami został określony w załączniku do ww. uchwały.

Skargę na tę uchwałę wniósł M. K. (skarżący) domagając się unieważnienia jej w całości.

W pierwszej kolejności, w celu wykazania interesu prawnego do wniesienia skargi, skarżący podał, że prowadzi działalność rehabilitacyjną na rzecz osób niepełnosprawnych i wystąpił do Starosty Powiatu w Wieliczce z wnioskiem o dofinansowanie zakupu sprzętu rehabilitacyjnego ze środków PFRON. Decyzją z dniu 6 czerwca 2025 r. organ odmówił skarżącemu dofinansowania, opierając się na treści zaskarżonej uchwały i wskazując na niewystarczające środki i dokonane ich alokacje na poszczególne zadania. Powyższe w ocenie skarżącego wpływało bezpośrednio na jego sytuację prawną i uzasadniało konieczność wniesienia skargi.

Skarżący podał, że od powyższej decyzji odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie zarzucając wydanie decyzji w oparciu o przepisy ww. uchwały, która nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.

W ocenie skarżącego, publikacja uchwały jedynie w Biuletynie Informacji Publicznej lub udostępnienie jej treści w sposób nieformalny nie spełniała wymogu promulgacji i nie czyniła aktu wiążącym. Organ administracji nie mógł opierać decyzji o charakterze władczym, wpływającej na sytuację prawną obywatela, na akcie, który nie został skutecznie ogłoszony. Tego rodzaju działanie naruszało zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., i jednocześnie podważało zaufanie obywatela do państwa, które zamiast działać w oparciu o obowiązujące prawo - posługuje się nieopublikowanymi dokumentami o nieustalonej mocy prawnej.

Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, przesądzała nie tylko o globalnych dostępnych limitach finansowych, ale także o dopuszczalnych kierunkach wydatkowania środków w danej jednostce samorządu terytorialnego. Skoro ww. uchwała została wydawana w trybie art. 35a ust. 3 ustawy o rehabilitacji to nie była ona aktem wewnętrznym, ani o charakterze technicznym, lecz jednym z trzech niezbędnych filarów materialnoprawnych, na których opiera się całe postępowanie administracyjne dotyczące wsparcia ze środków PFRON. Zaskarżona uchwała miała niewątpliwy charakter aktu prawa miejscowego i nie mogła być traktowana jako jedynie techniczny zapis administracyjny czy dokument o charakterze wewnętrznym skoro określa ona sposób dystrybucji środków publicznych oraz warunki, jakie muszą spełnić podmioty ubiegające się o dofinansowanie. Uchwała regulowała prawa i obowiązki wszystkich potencjalnych beneficjentów środków PFRON w powiecie żarskim, co oznaczało, że posiadał cechy charakterystyczne dla aktu prawa miejscowego. Próba obrony przez organ uchwały przez twierdzenie, że jest to jedynie "techniczny'’ akt o charakterze organizacyjnym była, zdaniem skarżącego, całkowicie błędna i nie znajdowała podstaw w przepisach prawa. Na potwierdzenie podnoszonej argumentacji skarżący zacytował fragment z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 5 stycznia 2023 r. II SA/Sz 448/22: "Uchwały określające sposób rozdysponowania środków finansowych w ramach systemu dofinansowania PFRON mają charakter aktów prawa miejscowego, gdyż wyznaczają granice dostępu do publicznych funduszy dla określonych kategorii podmiotów".

W tej sytuacji uzasadnione było żądanie stwierdzenie nieważności powyższej uchwały jako aktu, który nigdy nie wszedł do porządku prawnego, a mimo to wywierał faktyczne skutki prawne.

Skarżący podniósł ponadto, że analogiczna uchwała została unieważniona w całości ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny utrzymał ten wyrok w całości w mocy, uznając, że działanie rady powiatu prowadzące do wykluczenia z dofinansowania podmiotów prowadzących działalność gospodarczą było rażącym naruszeniem prawa (wyrok NSA z dnia 8 maja 2024 r., I GSK 463/23).

W ocenie skarżącego, niedopuszczalne było rozbicie podmiotowe na osoby niepełnosprawne oraz osoby prowadzące działalność gospodarczą. Wskazany podział nie znajdował jakiegokolwiek oparcia w przepisach prawa. Zgodnie bowiem z dogmatycznym brzmieniem zapisów zarówno art. 35a ust. 1 pkt 7 lit c ustawy o rehabilitacji oraz § 2 pkt. 3 w zw. z § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych: zadanie polegające na zaopatrzeniu w sprzęt rehabilitacyjny oraz przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze jest jednym i tożsamym zadaniem, bez względu na krąg beneficjentów.

Zgodnie z zaskarżoną uchwałą na organizację turnusów rehabilitacyjnych przeznaczono łącznie kwotę 580 000 zł. Jednocześnie w treści pisma odmownego wskazano, że niemożliwe było przyznanie dofinansowania podmiotom prowadzącym lokalne placówki rehabilitacyjne z uwagi na brak środków w wysokości 350 276,30 zł - potrzebnych do zabezpieczenia wniosków o wsparcie w zakresie zakupu sprzętu rehabilitacyjnego. Taka narracja, w ocenie skarżącego, prowadziła do wniosku, że dla organu istnieją środki na działania o charakterze "wakacyjnym", ale nie ma ich na działania o charakterze medycznym, stałym i rzeczywistym. Tego rodzaju alokacja środków dowodzi całkowicie arbitralnego i nieproporcjonalnego podejścia do planowania i gospodarowania środkami publicznymi przeznaczonymi na rehabilitację osób z niepełnosprawnościami. Decyzja o przeznaczeniu 580 000 zł na turnusy rehabilitacyjne czyli de facto na sezonowe 2-3 tygodniowe wyjazdy o charakterze rekreacyjno-leczniczym, dostępne tylko dla wybranej, relatywnie sprawnej grupy osób — przy równoczesnym odmówieniu wsparcia podmiotom realizującym codzienną rehabilitację lokalnie, na miejscu i przez cały rok, musi być oceniona jako nie tylko nieracjonalna, ale wręcz szkodliwa społecznie. W praktyce publiczne środki kierowane są na wydarzenia ograniczone czasowo, organizowane raz do roku, w których mogą uczestniczyć tylko osoby samodzielne i zdolne do odbycia podroży. Turnusy rehabilitacyjne, choć niewątpliwie cenne w pewnych przypadkach, nie są formą wsparcia dostępną dla osób z głęboką niepełnosprawnością, poruszających się na wózkach, zmagających się z chorobami neurodegeneracyjnymi, geriatrycznymi czy wymagających wsparcia w codziennym funkcjonowaniu. Dla nich — pacjentów najbardziej potrzebujących — oferta turnusów nie istnieje. Pozostaje wyłącznie lokalna fizjoterapia, często jedyne realne źródło poprawy lub utrzymania funkcji życiowych. Pomijanie działań o trwałym, długofalowym efekcie zdrowotnym prowadzi do systemowego wykluczenia osób najbardziej potrzebujących. Wydatkowanie środków niemal wyłącznie na beneficjentów zdolnych do podroży i samodzielnego funkcjonowania narusza zasadę równości wobec prawa, wynikającą z art. 32 Konstytucji RP, i prowadzi do faktycznej dyskryminacji grup, które nie mogą wyjechać na "rehabilitacyjne wczasy", lecz wymagają codziennego wsparcia w miejscu zamieszkania. Utrwalanie takiego modelu działania przez organy samorządowe prowadzi do systemowego wykluczenia osób najciężej poszkodowanych z dostępu do publicznych środków wsparcia. Nadto, osoby niepełnosprawne, które wymagają ciągłej opieki fizjoterapeutycznej, są najczęściej osobami starszymi, samotnymi lub ubogimi, dla których brak lokalnego wsparcia oznacza nieodwracalny regres zdrowotny i konieczność korzystania z systemu opieki długoterminowej. W tym kontekście alokacja środków publicznych niemal turnusy rehabilitacyjne, przy całkowitym pominięciu rehabilitacji realizowanej lokalnie, jest decyzją nie tylko błędną i niegospodarną, ale wręcz sprzeczną z celem działania PFRON i istotą pomocy społecznej w ogólności.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Wielickiego wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Organ podał, że zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia tj. 7 kwietnia 2025 r. Uchwała ta obowiązuje na terenie Powiatu Wielickiego, jednakże nie ma normatywnego charakteru, nie jest aktem generalnym i abstrakcyjnym oraz nie ma powtarzalnego charakteru. Uchwała dokonuje określenia i podziału kwot na zadania z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób z niepełnosprawnościami. W uchwale nie została zawarta norma prawna będąca nakazem, zakazem danego zachowania lub przyznaniem uprawnień, jak również nie został wskazany w sposób abstrakcyjny krąg adresatów, do których ta norma miałaby być skierowana. Uchwała ta jest aktem skierowanym do wewnętrznej struktury organizacyjnej powiatu. Jej adresatem uchwały jest Starosta Wielicki, który dysponuje środkami na zadania wymienione w tej uchwale. Kwoty na zadania określone w uchwale nie oznaczają, że podmioty uprawnione mogą otrzymać dofinansowanie w maksymalnej wysokości, a co za tym idzie, że taka sama maksymalna kwota dofinansowania będzie przyznana wielokrotnie każdemu kolejnemu uprawnionemu. Kwoty te stanowią górny limit dofinansowania, który może być zmieniany w trakcie roku przez Zarząd Powiatu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane zostało stanowisko, że akt prawa miejscowego to taki akt, który zawierał co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. wyrok NSA z 18 lipca 2006 r. I OSK 669/06, z 18 lipca 2023 r. III OSK 2003/22). Przepisy zaskarżonej uchwały nie rozstrzygają bezpośrednio o prawach i obowiązkach niezindywidualizowanego kręgu adresatów zewnętrznych. Dodatkowo, wskazany w uchwale podział środków obowiązuje tylko w roku 2025 i nie będzie obowiązywać w roku kolejnym. Uchwała nie ustala żadnych zasad przyznawania dofinansowania (warunków materialnych i procesowych) i nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej potencjalnych adresatów tej uchwały.

Organ podał też, że na podstawie § 5 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 maja 2003 r. w sprawie algorytmu przekazywania środków Państwowego Funduszu Rehabilitacyjnego Osób Niepełnosprawnych samorządom wojewódzkim i powiatowym dofinansowanie ze środków PEFRON kosztów rocznego pobytu jednego uczestnika w warsztacie terapii zajęciowej w roku 2025 wynosi 35 196,00 zł, a dofinansowanie kosztów działalności warsztatów terapii zajęciowej w Powiecie Wielickim w 2025 r., wynikające z zawartych umów wynosić będzie 2 463 720,00 zł. (70 uczestników x 35 196,00 zł.). W związku z tym na zadania z zakresu rehabilitacji zawodowej realizowane przez Powiatowy Urząd Pracy w Wieliczce oraz zadania z zakresu rehabilitacji społecznej realizowane przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Wieliczce przeznaczona zostaje kwota 2 047 467,00 zł. W uzasadnieniu zaproponowano aby w 2025 r. nie realizować dwóch zadań powiatu z zakresu rehabilitacji społecznej tj. sportu, rekreacji i turystyki osób niepełnosprawnych oraz zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny dla osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, prowadzących działalność związaną z rehabilitacją osób niepełnosprawnych, co podyktowane było wysokością otrzymanych środków. W roku 2025 Powiat Wielicki otrzymał na zadania z zakresu rehabilitacji osób niepełnosprawnych – w porównaniu do roku 2024, kwotę mniejszą o 139 618 zł. Uwzględniając pomniejszone środki finansowe na realizację zadań z zakresu rehabilitacji społecznej oraz możliwość określenia zadań, które mogą być realizowane w danym roku, co wynika wprost z art. 35a ustawy o rehabilitacji oraz § 2 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki społecznej w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Powiat Wielicki dokonał racjonalnego wyboru zadań, z punktu widzenia osób niepełnosprawnych, które w sposób długotrwały umożliwią lub w znacznym stopniu ułatwią samodzielne funkcjonowanie, bądź przyczynią się do pobudzenia aktywności społecznej mieszkańców Powiatu Wielickiego. Proponowany podział wynikał również z prognozowanej realizacji wniosków dotyczących zadań z zakresu rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych składanych do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Wieliczce w roku 2025.

Zadaniem Powiatu Wielickiego, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jest wspieranie osób niepełnosprawnych, co również następuje za pomocą środków otrzymanych z Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Podziału otrzymanych środków dokonuje rada powiatu, w tym przypadku Rada Powiatu Wielickiego, w drodze uchwały, czego Powiat dopełnił w drodze zaskarżonej uchwały nr XI/95/2025.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie ponieważ zaskarżona uchwała nie miała charakteru prawa miejscowego, a nadto zastosowany w uchwale podział zadań nie naruszał przepisów prawa.

Sąd przyjął skargę do rozpoznania, ponieważ skarżący wykazał swój interes prawny, udowadniając, że przeznaczenie środków przewidzianych na inne zadania, niż wskazane we wniosku o dofinansowanie – spowodowało odmowę przyznania dofinansowania. Skarżący prowadzi bowiem działalność gospodarczą w zakresie rehabilitacji na rzecz osób niepełnosprawnych i wystąpił o dofinansowanie – otrzymując negatywną decyzję powołującą się na zaskarżoną uchwałę. Sąd uznał więc, że skarżący wykazał interes prawny, o którym mowa w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1684).

Niemniej jednak niezasadny był najdalej idący zarzut skarżącego, że zaskarżona uchwała ma charakter prawa miejscowego i w związku z tym powinna zostać opublikowana w dzienniku urzędowym.

W doktrynie wskazuje się, że niezbędnymi elementami składowymi norm zawartych w aktach prawa miejscowego jest wskazanie nie tylko adresatów normy (zewnętrznych wobec administracji) i w sposób generalny oraz okoliczności, w których norma ta znajdzie zastosowanie (abstrakcyjność normy), lecz także nakazywanego lub zakazywanego działania Charakter generalny mają te normy, które określają adresata przez wskazanie cech, nie zaś przez wymienienie z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy przejawia się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Chodzi zatem o reglamentację obejmującą nieograniczoną liczbę przypadków, nie zaś jednorazową, niepowtarzalną (por. D. Dąbek, Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego - aspekt materialnoprawny, ZNSA 2013, nr 3, s. 76-103). Podobne poglądy prezentowane są w orzecznictwie sądów powszechnych. Sądy administracyjne podkreślają, że kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (tu: uchwała rady powiatu), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnymi abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2020 r., III SA/Kr 500/20 i wskazane tam orzecznictwo). Nie ma przy tym znaczenia, czy powyższa norma o charakterze generalnym i abstrakcyjnym będzie miała zastosowanie tylko w jednej sytuacji, czy też będzie miała szersze oddziaływanie czasowe.

Rozpatrując w tym kontekście zaskarżoną uchwałę, zdaniem Sądu, nie można w niej się doszukać ani norm generalnych, ani też abstrakcyjnych – skierowanych do podmiotów zewnętrznych. W istocie zaskarżona uchwała dotyczy wyboru zadań powiatu, jakie będą realizowane w danym roku (tu: 2025) i wysokości środków finansowych jakie zostaną przeznaczone na realizację tychże zadań. Dodatkowo, uchwała zawiera upoważnienie skierowane wprost do organu wykonawczego – zarządu powiatu.

Powyższe cechy, zdaniem Sądu, oznaczają, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru prawa miejscowego, a więc zarzut braku publikacji w dzienniku urzędowym był bezzasadny. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), do którego kieruje art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym, ogłoszenie aktu prawa miejscowego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe.

Odnosząc się z kolei do pozostałych zarzutów skarżącego, a dotyczących błędnego określenia zadań to i w tym zakresie zarzuty były bezzasadne.

Stanowiący podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały art. 35a ust. 3 ustawy o rehabilitacji stanowi, że rada powiatu w formie uchwały określa zadania, na które przeznacza środki określone w art. 48 ust. 1 pkt 1. Określenie zadań tj. wskazanie konkretnych zadań, o których mowa w art. 35a ustawy o rehabilitacji może polegać na dokonaniu wyboru, jakie zadania i w jakiej wysokości będą dofinansowywane. Podział taki, mieszczący się w kompetencjach ustawowych, może powodować, że starający się o dofinansowanie podmiot (tu: skarżący) nie otrzyma środków, ponieważ albo środki zostaną wyczerpane, albo dany typ zadań nie zostanie w ogóle przewidziany w uchwale, o której mowa w ww. art. 35a ust. 3 ustawy o rehabilitacji. Gdyby bowiem rada powiatu miała obowiązek wymienić w uchwale wszystkie ustawowe zadania powiatu, to ustawowe upoważnienie dotyczyłoby określenia podziału środków, o których mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z realizacją zadań, o których mowa w art. 35a ust. 1 ustawy o rehabilitacji.

W konsekwencji Sąd uznał, że niewymienienie w uchwale, jako możliwego do dofinansowania zadania (zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny dla osób prowadzących działalność gospodarczą, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej prowadzących działalność związaną z rehabilitacją osób niepełnosprawnych) mieściło się w zakresie swobody rady powiatu do dokonania określenia zadań, o jakich mowa w art. 35a ust. 1 ustawy o rehabilitacji.

Sąd zwraca przy tym uwagę, że gdyby uznać zarzuty skarżącego za zasadne, to w praktyce niemożliwe byłoby przyznanie skarżącemu dofinansowania ponieważ sąd administracyjny nie może uzupełniać kontrolowanego aktu jednostki samorządu terytorialnego o ewentualna lukę w nieprzewidzianych do dofinansowania zadaniach. Niemożliwe byłoby więc uzupełnienie zaskarżonej uchwały o zadanie umożliwiające uzyskanie dofinasowania. Teoretycznie, uwzględnienie skargi miałoby polegać na stwierdzeniu nieważności w całości zaskarżonego aktu, co nie doprowadziłoby do oczekiwanego przez skarżącego skutku – zwłaszcza w sytuacji, gdy skarga była rozpatrywana po zakończeniu 2025 r., a więc i rozdysponowaniu środków na wskazane w uchwale cele. Stwierdzenie nieważności całości zaskarżonej uchwały spowodowałoby uznanie, że wszystkie przyznane i wypłacone środki byłyby środkami wypłaconymi bez podstawy prawnej – taki jest bowiem skutek stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu prawnego (ex tunc).

Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143).